產(chǎn)業(yè)分類監(jiān)管與防止重復(fù)建設(shè)

1、產(chǎn)業(yè)分類監(jiān)管與防止重復(fù)建設(shè)    內(nèi)容摘要：低水平重復(fù)建設(shè)一直是我國經(jīng)濟(jì)生活中的熱點和難點問題，進(jìn)入21世紀(jì)初，再一次成為困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個嚴(yán)重問題。分析我國當(dāng)前過度投資和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)狀可見，不同類型的產(chǎn)業(yè)發(fā)生過度重復(fù)建設(shè)的程度是不同的。這一方面是由于不同產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)和特征所決定，同時也是因為不同產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制程度和政府監(jiān)管程度不同。因此，在對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上，依據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的特點實施有效的分類監(jiān)管，并實施必要的宏觀調(diào)控，應(yīng)是防止和治理過度重復(fù)建設(shè)的有效方式。關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)分類監(jiān)管  一、對當(dāng)前重復(fù)建設(shè)問題的認(rèn)識及實施產(chǎn)業(yè)分類監(jiān)管

2、的必要性 （一）當(dāng)前固定資產(chǎn)投資快速增長有其深刻的背景近兩年來，我國固定資產(chǎn)投資呈現(xiàn)高速增長勢頭，投資增速明顯加快。2002年，全社會固定資產(chǎn)投資增長16.9，2003年增長26.7%，2004年16月，增長高達(dá)28.6%。投資的高速增長又多集中于某些產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品上，使這些行業(yè)的生產(chǎn)能力超常規(guī)增長。社會各方面對投資快速增長的認(rèn)識不盡相同。我們認(rèn)為，當(dāng)前固定資產(chǎn)投資快速增長不完全是經(jīng)濟(jì)過熱和重復(fù)建設(shè)的表現(xiàn)，而是有其深刻的經(jīng)濟(jì)和社會背景：一方面，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期以及城市化進(jìn)程加快的重要階段，必然帶動固定資產(chǎn)投資的增長，這不僅符合工業(yè)化進(jìn)程的一般規(guī)律，也與一些發(fā)達(dá)國家的發(fā)展進(jìn)程

3、相一致；另一方面，經(jīng)濟(jì)全球化和國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及生產(chǎn)制造業(yè)加速向中國轉(zhuǎn)移，也在一定程度上促進(jìn)了我國固定資產(chǎn)投資的較快增長。而且這些因素還會在相當(dāng)一段時期內(nèi)產(chǎn)生作用，今后若干年內(nèi)，我國固定資產(chǎn)投資繼續(xù)保持較快的增長速度仍將具備一定的基礎(chǔ)。（二）應(yīng)區(qū)分不同類型的重復(fù)建設(shè)“重復(fù)建設(shè)”是從計劃經(jīng)濟(jì)時期沿用下來的概念。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已初步形成的情況下，對這一概念應(yīng)有新的理解和認(rèn)識。所謂“重復(fù)建設(shè)”，其本意是說投資過多了，在新形勢下，用“過度投資”的概念可能更確切一些。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運行中的確存在著“過度投資”的現(xiàn)象，而且在某些行業(yè)表現(xiàn)得還相當(dāng)嚴(yán)重。如果將“過度投資”稱之為“重復(fù)建設(shè)”的話，我們

4、認(rèn)為應(yīng)區(qū)分“市場性的重復(fù)建設(shè)”和“行政性的重復(fù)建設(shè)”。前者是指在產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰的前提下，由投資者自主決策產(chǎn)生的重復(fù)性投資活動。后者是指受短期內(nèi)出政績的動機驅(qū)動，行政機關(guān)使用財政資金，或在政府主導(dǎo)下通過其直接控制的國有企業(yè)，進(jìn)行不負(fù)長期或最終責(zé)任的重復(fù)性投資活動。當(dāng)前在我國，行政性重復(fù)建設(shè)問題比較突出。行政性重復(fù)建設(shè)產(chǎn)生的根源在于體制性原因，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期政府職能轉(zhuǎn)變不到位和國有企業(yè)改革不徹底的重要體現(xiàn)，是由于國有投資決策主體權(quán)利和責(zé)任不對稱，投資決策缺乏約束機制。行政性重復(fù)建設(shè)對社會經(jīng)濟(jì)的影響較大，不僅造成資源的巨大浪費，而且擾亂了正常的市場競爭秩序，必須采取嚴(yán)厲措施予以治理。市場性重復(fù)建設(shè)的根

5、源在于市場機制的不完善。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于信息不對稱、市場需求的波動性以及各投資主體對市場前景的判斷不同和對技術(shù)的掌握程度不同，加之部分投資者的非理性等原因，市場性的重復(fù)投資和建設(shè)是不可避免的。在市場性重復(fù)建設(shè)中，還需要判斷重復(fù)建設(shè)的程度。過度的重復(fù)建設(shè)會導(dǎo)致企業(yè)之間的惡性競爭和資源的浪費，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大起大落，但是適度的重復(fù)建設(shè)則有助于企業(yè)之間的競爭，有助于效率高、生產(chǎn)成本低、社會效益好的企業(yè)擠出落后的、效率低的企業(yè)或生產(chǎn)能力，實現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，降低生產(chǎn)成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)效率。這對于完善產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級有重要意義。因此，對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運行中出現(xiàn)的重復(fù)

6、建設(shè)必須采取分類治理的辦法。對行政性重復(fù)建設(shè)要堅決反對和制止。消除不合理的行政性重復(fù)建設(shè)，從根本上說，要進(jìn)一步深化投資體制改革，逐步消除地方保護(hù)，進(jìn)一步加大國有企業(yè)改革力度。對過度的市場性重復(fù)建設(shè)主要應(yīng)該通過經(jīng)濟(jì)的辦法加以解決。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步完善國家產(chǎn)業(yè)政策，特別是產(chǎn)業(yè)組織政策，為企業(yè)的破產(chǎn)、收購、兼并創(chuàng)造良好的環(huán)境，放開對競爭性領(lǐng)域的行政性控制，由市場機制調(diào)節(jié)供求和配置資源。政府主要通過社會性規(guī)制、提供信息服務(wù)和加強宏觀調(diào)控等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。（三）對不同產(chǎn)業(yè)實施有效的分類監(jiān)管是必要的分析我國當(dāng)前過度投資和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)狀可見，不同類型的產(chǎn)業(yè)發(fā)生過度重復(fù)建設(shè)的程度是不同的。例如，一些自然壟斷行業(yè)

7、雖然也存在一定程度的重復(fù)建設(shè)，但是問題并不突出，不是當(dāng)前防止和治理的主要問題。而非壟斷性行業(yè)重復(fù)建設(shè)的問題則比較突出，這一方面是由于產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)和特征所決定，同時也是因為不同產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制程度和政府監(jiān)管程度不同。對于非壟斷性行業(yè)而言，隨著改革的深化、市場化程度的提高和政府管理職能的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制手段逐步減少，有些已經(jīng)取消，而與市場化程度相適應(yīng)的社會性規(guī)制體系尚未建立和完善起來，已有的規(guī)制又不能得到有效落實，加上政府宏觀調(diào)控措施不能及時到位，使得這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域盲目投資、無序建設(shè)的問題嚴(yán)重。因此，在對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上，依據(jù)產(chǎn)業(yè)特性實施有效的分類監(jiān)管，并實施必要的宏觀調(diào)控，應(yīng)是防止和治理過

8、度重復(fù)建設(shè)的有效方式。二、目前我國產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀與問題 （一）我國產(chǎn)業(yè)監(jiān)管取得的主要進(jìn)展一是監(jiān)管制度框架初步確立。目前，絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)中，關(guān)于產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和運營，保護(hù)勞動者和消費者健康和安全以及環(huán)境保護(hù)等方面的法律法規(guī)已基本建立并逐漸完善，并制定了較為完備的配套規(guī)章和實施細(xì)則等。相關(guān)的監(jiān)管部門也已確立，監(jiān)管職責(zé)比較明確，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的總體框架初步確立。二是產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的基本方向日趨明確。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的日漸深入，特別是隨著我國加入WTO以及“行政許可法”等法律的出臺，放松政府的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、強化社會性規(guī)制的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管改革方向已經(jīng)明確。在降低產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻、放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時，對保障勞

9、動者和消費者的安全、健康以及保護(hù)環(huán)境等方面的社會性規(guī)制在逐步加強。三是對自然壟斷性行業(yè)的規(guī)制改革初見成效。初步實現(xiàn)了政企分開，政府職能歸位，塑造了一批競爭主體，競爭力量開始增強，市場結(jié)構(gòu)開始由國有國營的獨家壟斷向寡頭壟斷、壟斷競爭格局發(fā)展。（二）產(chǎn)業(yè)監(jiān)管存在的主要問題及與重復(fù)建設(shè)的關(guān)系一是市場準(zhǔn)入不公平問題還很突出。在自然壟斷行業(yè)和一些資源性行業(yè)，市場準(zhǔn)入不公平問題仍很突出，非國有企業(yè)在進(jìn)入石油、礦產(chǎn)資源、金融等領(lǐng)域時仍存在很多障礙，壟斷性行業(yè)和一些資源性行業(yè)供給不足、服務(wù)差、投資效率低等問題還比較突出。二是對競爭性行業(yè)監(jiān)管不到位。對于競爭性行業(yè)，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制在逐步減少，但相應(yīng)的社會性規(guī)制體系尚

10、未完善，導(dǎo)致了監(jiān)管不到位。已有的社會性規(guī)制也由于執(zhí)行不力而流于形式，進(jìn)而造成產(chǎn)品質(zhì)量低劣、虛假廣告、假冒他人著名商標(biāo)、以次充好、以假亂真等欺詐行為和不公平競爭行為在許多競爭性產(chǎn)業(yè)仍然廣泛存在。這不僅嚴(yán)重?fù)p害了消費者的利益，而且落后的、不符合監(jiān)管要求的生產(chǎn)能力在市場中長期存在放大了整個行業(yè)的生產(chǎn)能力，使“重復(fù)建設(shè)”問題變得更加突出。三是政府的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和行政性監(jiān)管比例仍過大，妨害了市場機制的有效發(fā)揮。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)制的放松和政府機構(gòu)的改革，專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門陸續(xù)撤銷，綜合經(jīng)濟(jì)部門、執(zhí)法監(jiān)督部門和社會公共管理部門的公共服務(wù)職能得到加強。但是，由于尚處于體制轉(zhuǎn)軌過程中，目前行政監(jiān)管比例過大的問題仍然比較突

11、出。由于對微觀經(jīng)濟(jì)活動設(shè)置了過多的行政審批事項，不僅妨礙了市場機制有效發(fā)揮作用，而且為地方政府支持、參與或直接干預(yù)企業(yè)的投資活動提供了制度上的便利，極易引起行政性重復(fù)建設(shè)和過度投資。四是缺乏評價政府管制效果的科學(xué)方法?？茖W(xué)評價產(chǎn)業(yè)管制效果可以提升政府管制的質(zhì)量，增進(jìn)管制的有效性。美、英、德、日、韓等國都將管制影響評估列為必須執(zhí)行的工作，英國政府甚至編輯實例教材，以培訓(xùn)各級管制機構(gòu)。我國目前還缺乏對管制效果進(jìn)行必要的、科學(xué)的評價。（三）基于不同規(guī)制方式下的產(chǎn)業(yè)分類及其監(jiān)管措施安排1.規(guī)制的方式及其基本內(nèi)涵根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)制理論，規(guī)制的內(nèi)容主要包括經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會規(guī)制兩種方式。經(jīng)濟(jì)規(guī)制主要是通過控制市場主體的利潤、規(guī)定價格、市場準(zhǔn)入或