溫州民間商會 ：自主治理的制度分析 (3)

1、    溫州民間商會 ：自主治理的制度分析 (3)四、溫州民間商會的制度困境及其發(fā)展出路     溫州獨特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和歷史文化背景，造就了獨具特色的民間商會。但是這種地域色彩，絲毫不會掩蓋它的積極意義。溫州民間商會的生發(fā)機制和自主治理的績效，表明它們在轉(zhuǎn)型時期的中國所蘊涵的巨大發(fā)展?jié)摿?。而且，隨著政府改革和市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，民間商會將越來越成為克服政府失靈、解決市場經(jīng)濟(jì)的一種有效的組織機制。但是，我們從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，與國外的行業(yè)協(xié)會相比，溫州民間商會在完善市場機制，適應(yīng)加入WTO后企業(yè)開拓國際市場、解決國

2、際貿(mào)易爭端的需求，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮它應(yīng)發(fā)揮的作用。同時，在民間商會的發(fā)展過程中，還面臨著制度環(huán)境和自身組織建設(shè)的雙重制約，政府能否提供一套保障民間組織自主治理有效進(jìn)行的規(guī)則，限制自身過多的干預(yù)，是溫州民間商會真正實現(xiàn)自主治理的關(guān)鍵。 (一)專門性法律的缺失 目前，民間商會或行業(yè)協(xié)會的發(fā)展明顯缺乏專門性法律的支撐，能夠為行業(yè)協(xié)會和民間商會的成立和發(fā)展提供法律依據(jù)的似乎只有1998年修訂后通過的社會團(tuán)體登記管理條例，它將行業(yè)協(xié)會和民間商會在內(nèi)的多種多樣第三部門組織都納入了同一個法律框架之中。 這種“一法統(tǒng)攬”和單行法缺失的現(xiàn)象，使得行業(yè)協(xié)會和商會的許多問題無法可依。而且，社團(tuán)立法

3、現(xiàn)狀中，還存在著立法權(quán)威的缺失、實體法的缺失和立法內(nèi)容的缺失等問題1 社會團(tuán)體登記管理條例和基金會管理辦法等法規(guī)都屬于程序性的行政法規(guī)而非國家立法，立法層次不高，而且并沒有對各類社團(tuán)的性質(zhì)、地位和職能等作出明確規(guī)定。詳見周志忍、陳慶云著：自律與他律：第三部門監(jiān)督機制的個案研究，浙江人民出版社1999年，第7880頁。1。盡管溫州市政府為規(guī)范民間商會和行業(yè)協(xié)會的有序發(fā)展于1999年4月在全國率先制定和頒布了溫州市行業(yè)協(xié)會管理辦法，正式確立了民間商會的社會團(tuán)體法人地位，并對民間商會的辦會宗旨、原則和方針，設(shè)立條件和程序、組織機構(gòu)和職能，會員權(quán)利和義務(wù)，行業(yè)組織的監(jiān)管體制等，都作出了具體而明確的規(guī)定

4、。這一政府法規(guī)同時賦予民間商會和行業(yè)協(xié)會16項職能，從而為民間商會的自主治理提供了法律依據(jù)，在一定程度上使溫州地區(qū)民間商會的發(fā)展納入了有法可依的軌道。但作為一個地方性的行政規(guī)章，其仍然受制于國務(wù)院頒布的社會團(tuán)體登記管理條例以及其他一系列法規(guī)，而且由于政府職能轉(zhuǎn)換的滯后和現(xiàn)行體制的制約，溫州市行業(yè)協(xié)會管理辦法所規(guī)定的16條職能，許多都未能有效的落實到位，其無法為溫州民間商會功能的充分發(fā)揮提供法律上的保障。鑒于全國性的行會法或商會法一時還無法出臺，省市各級政府應(yīng)該積極探索并制定一部符合地方實際情況的地方性法規(guī)，為民間商會的發(fā)展提供法律依據(jù)。 （二）雙重管理體制與商會的自治性 我

5、國社團(tuán)的雙重管理體制，尤其是業(yè)務(wù)主管單位的巨大權(quán)力2 北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所下設(shè)的社會團(tuán)體研究中心通過對北京市行業(yè)協(xié)會的調(diào)查研究后得出：雙重行政性管理體制實際上是一種不平衡的、以業(yè)務(wù)主管單位為主的一元行政管理體制，業(yè)務(wù)主管單位對協(xié)會的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于民政部門。參閱袁瑞軍：放權(quán)管制重于放權(quán)從上海行業(yè)協(xié)會暫行辦法看我國現(xiàn)階段社會團(tuán)體管理體制的改革方向，載“全球化下的社會變遷與非政府組織”國際學(xué)術(shù)研討會論文集，2002年9月11日12日。2，造就了包括行業(yè)協(xié)會、商會在內(nèi)的社團(tuán)的“半官半民”的性質(zhì)，以及由此而來的獲取資源的“雙重渠道”，使中國的社會團(tuán)體同時受到“行政機制”和“自治機制”的“雙重

6、支配”3 康曉光：轉(zhuǎn)型時期的中國社團(tuán)，載于處于十字路口的中國社團(tuán)，天津人民出版社2001年2月，第13頁。3。 溫州的行業(yè)商會之所以被認(rèn)為是較為純粹的民間組織，在運行中能夠表現(xiàn)出其獨立的個性，不僅因為其是基于個體自身需要而自下而上地組建起來以及產(chǎn)權(quán)獨立的會員企業(yè)具有較強的自治意識，也離不開溫州行業(yè)協(xié)會和商會的業(yè)務(wù)主管單位的“開明”態(tài)度和市政府的積極支持。溫州市行業(yè)協(xié)會的兩大主要的業(yè)務(wù)主管單位：市經(jīng)貿(mào)委和市工商聯(lián)，都將自身準(zhǔn)確地定位在規(guī)范和引導(dǎo)上，而不是具體的干預(yù)協(xié)會內(nèi)部的治理。正是溫州的業(yè)務(wù)主管單位相對“放任”的管理模式使得溫州行業(yè)協(xié)會和商會表現(xiàn)出其他地區(qū)少有的活力和自治性。但這種自

7、治性的獲得畢竟要取決于業(yè)務(wù)主管單位的自身“覺悟”，法律賦予它們管理社團(tuán)內(nèi)部事物的權(quán)力始終是溫州民間商會走向完全自治的制度性障礙。因此，各級政府應(yīng)該積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，探索符合市場經(jīng)濟(jì)要求的社團(tuán)管理體制，充分發(fā)揮工商聯(lián)在組織和引導(dǎo)民間商會發(fā)展中的作用，積極創(chuàng)造條件促使民間商會走向真正的自治。 值得一提的是，盡管溫州兩大業(yè)務(wù)主管部門市經(jīng)貿(mào)委和市工商聯(lián)較為準(zhǔn)確地定位了自身的角色。但這樣一種業(yè)務(wù)管理體制卻由于歷史原因，而矛盾重重。長期以來，溫州市工商聯(lián)一直是民間商會的積極組建和推動者，發(fā)揮了重要的作用。從1988年開始，他們就本著“履行自身職能、延伸工作手臂、拓展工作領(lǐng)域、提高工作效能”的目的

8、，把發(fā)展同業(yè)商會作為自身的中心工作。在工商聯(lián)的直接牽頭和推動下，先后成立了服裝商會、眼鏡商會、合成革商會等22家民間商會，有力地促進(jìn)了民間商會的發(fā)展。但2000年2月國家民政部下發(fā)的關(guān)于重新確認(rèn)社會團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的通知中，授權(quán)22個單位作為全國性的社團(tuán)業(yè)務(wù)主管單位，工商聯(lián)不在其列，這使得溫州市工商聯(lián)作為業(yè)務(wù)主管單位的合法性開始喪失。雖然溫州市政府及民政部門本著尊重歷史、尊重現(xiàn)實的精神，采取靈活的做法：由市工商聯(lián)指導(dǎo)組建的22家民間商會仍由工商聯(lián)行使業(yè)務(wù)主管的職責(zé)。但另一方面，市經(jīng)貿(mào)委作為工商領(lǐng)域唯一合法的業(yè)務(wù)主管單位，具有行使行業(yè)管理的權(quán)力，對各行業(yè)協(xié)會和商會進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理是其職責(zé)和權(quán)力

9、之所在，尤其是像服裝這樣的支柱產(chǎn)業(yè)更是如此。這使得原來由工商聯(lián)主管的各民間商會常常要面對工商聯(lián)和經(jīng)貿(mào)委兩大業(yè)務(wù)主管部門的雙重管理，往往使商會顯得無所適從。因此，對于溫州來說，在還無法改變社團(tuán)雙重管理體制的大格局下，如何理順兩大業(yè)務(wù)主管部門之間以及業(yè)務(wù)主管部門與民間商會之間的關(guān)系是溫州民間商會健康發(fā)展的必然要求。 （三）政府職能轉(zhuǎn)換的滯后與行業(yè)協(xié)會管理職能的缺乏 政府扶植行業(yè)協(xié)會發(fā)展的一系列政策的出臺，推動了行業(yè)協(xié)會的快速發(fā)展。但行業(yè)協(xié)會的大量涌現(xiàn)，并不意味著已經(jīng)實現(xiàn)了從部門管理體制向行業(yè)管理體制的轉(zhuǎn)變，它必須相應(yīng)地獲得行業(yè)管理的職能，并在全體會員企業(yè)的有效參與下，民主地行使

10、行業(yè)管理的權(quán)力。應(yīng)該說，盡管經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)進(jìn)行里20年，但是從部門管理體制向行業(yè)管理體制的過渡還遠(yuǎn)未完成。對于有些行政管理部門來說，組建和控制行業(yè)協(xié)會并不是為了實施行業(yè)管理，也不是為了給會員企業(yè)提供服務(wù)，而僅僅是為了在新形勢下保留在計劃體制時期它們所擁有的權(quán)力和既得利益。這樣，許多行業(yè)協(xié)會往往是政府管制職能的延伸，它們帶有濃厚的行政色彩，缺少為企業(yè)服務(wù)的精神而成為一個“二政府”，因此，必然被企業(yè)所詬病。 溫州民間商會是從體制外途徑生成的自治組織，其“出生”背景決定了它們在發(fā)展初期不可能像體制內(nèi)途徑生成的行業(yè)協(xié)會那樣擁有一定的政府轉(zhuǎn)移的職能。溫州民間商會的成長壯大是其通過服務(wù)會員企業(yè)

11、而不斷擴大社會合法性的過程，而行業(yè)管理職能的缺乏往往導(dǎo)致商會的行業(yè)自律功能得不到有效發(fā)揮。在我們調(diào)研中深切地感受到，各民間商會和行業(yè)協(xié)會對行業(yè)管理權(quán)力的渴望，他們普遍認(rèn)為，民間商會管理職能的缺乏是其功能弱化的重要原因。事實上，行業(yè)協(xié)會不但要立足于服務(wù)，也應(yīng)具有一定的管理職能4雖然行業(yè)協(xié)會擁有一定管理權(quán)限后，可能發(fā)展成為“二政府”，也存在著權(quán)力腐敗的可能性。但這不應(yīng)該成為政府拒絕向行業(yè)協(xié)會放權(quán)的理由，只要行業(yè)協(xié)會真正代表行業(yè)利益、擁有健全的民主決策機機制、監(jiān)督約束機制，行業(yè)協(xié)會的管理權(quán)限將對行業(yè)發(fā)展大有裨益。4，其所具有的行業(yè)代表性、專業(yè)權(quán)威性和信息的全面性不可避免地要成為行業(yè)管理的重要主體。&

12、#160;正是意識到民間商會和行業(yè)協(xié)會對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大意義，溫州市政府于1999年4月15日以政府令的形式頒布了溫州市行業(yè)協(xié)會管理辦法，賦予了行業(yè)協(xié)會十六條職能。這一法規(guī)在一定程度上成為了溫州市民間商會行使行業(yè)管理職能的法律依據(jù)。但是由于政府職能轉(zhuǎn)變的滯后，行業(yè)協(xié)會的許多職能無法真正得到落實，而管理職能不到位使得商會的服務(wù)空間十分有限。許多民間商會為了擁有一定的管理權(quán)限，多年來一直奔走呼吁而無法實現(xiàn)。如，1999年底以來，溫州服裝商會和眼鏡商會多次向政府部門申請工商登記初審權(quán)，但目前他們的愿望還是實現(xiàn)不了，因為“他們（政府部門）不相信民間組織會管得更好”，眼鏡商會秘書長楊須邁說，商會迫

13、切希望能有管理行業(yè)的權(quán)力。拿眼鏡行業(yè)來說，溫州已有800多家企業(yè)，趨于飽和，但還有大量資本和人員準(zhǔn)備進(jìn)入。當(dāng)前的情況是，只要去工商部門登記，一般都可以獲得批準(zhǔn)，可長此以往，不利于行業(yè)的發(fā)展。如果商會能有“初審權(quán)”，先把一次關(guān)就好了。而事實上，為數(shù)不多的幾家擁有一定行業(yè)管理權(quán)限的商會在行業(yè)管理方面的顯著成效就證明了民間商會在某些方面比政府部門更有效。拿溫州煙具協(xié)會來說，行業(yè)發(fā)展的初期企業(yè)之間的無序競爭使得煙具行業(yè)幾度陷入低谷。在行業(yè)整頓的過程中，政府逐漸意識到，面對企業(yè)數(shù)量眾多、市場千變?nèi)f化的煙具行業(yè)，政府既管不好也管不了。于是1993年，開明的溫州市政府領(lǐng)導(dǎo)，便開始將煙具行業(yè)的管理權(quán)主動“讓位

14、”給煙具協(xié)會。其具體措施就是通過文件，授予煙具協(xié)會可行使企業(yè)審批、產(chǎn)品質(zhì)量檢測、制定最低保護(hù)價以及新產(chǎn)品維權(quán)等權(quán)力。這一“放權(quán)”的結(jié)果是造就了溫州煙具行業(yè)持續(xù)9年的高速健康發(fā)展，并且為溫州地區(qū)其它行業(yè)的治理開創(chuàng)了嶄新的局面。因此，政府亟需推進(jìn)行政體制改革，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，從法律和制度層面理順政府與民間商會之間的關(guān)系，以促進(jìn)民間商會的健康有序的發(fā)展。同時，需要指出的是行業(yè)管理權(quán)限的轉(zhuǎn)移，必須要有相應(yīng)的財政扶助，因為行業(yè)協(xié)會具有一定的公共職能，其部分開支應(yīng)納入財政預(yù)算，這又涉及到了公共財政體制的建立和完善問題。此外，采取政府購買信息和服務(wù)等方式實行間接補貼也是可供選擇的辦法之一。 （

15、四）商會運作的精英化與民主治理機制的弱化 由于民間商會是企業(yè)家自發(fā)組建的自治性組織，它既無進(jìn)行營利性活動權(quán)利，也沒有政府的財政撥款，會費收入和自愿捐助一般都無法滿足商會正?；顒铀枰慕?jīng)費。經(jīng)費等各項資源的缺乏是溫州民間商會普遍面臨的困境之一，像溫州服裝商會那樣依靠相對較為完善的公共有償服務(wù)體系，而籌集較為充裕的經(jīng)費的商會組織畢竟較為少數(shù)。資源的缺乏使得商會對行業(yè)精英的依賴性加大。 但是，我們必須認(rèn)識到，民間商會對于行業(yè)精英的過分依賴使得民主的內(nèi)部治理機制面臨的著“寡頭化”傾向的危險。我們在溫州的調(diào)查中深刻地感受到，一個具有巨大的個人能量并且熱心商會事業(yè)、具有無私奉獻(xiàn)精神的

16、領(lǐng)導(dǎo)人對于商會良好運作的重要意義，服裝商會秘書長汪加福先生在總結(jié)商會成功運作的原因時，首先強調(diào)的是“要有一個好會長和一批無私奉獻(xiàn)的企業(yè)家”，“溫州市服裝商會之所以發(fā)展迅速，是因為我們有一個好會長和一批無私奉獻(xiàn)的服裝企業(yè)家，如果沒有一心為商會的陳敏會長，沒有這么多團(tuán)結(jié)、務(wù)實、創(chuàng)新的企業(yè)家，就沒有現(xiàn)在的服裝商會”。而正因為領(lǐng)導(dǎo)人對民間商會不可或缺的重要地位，使部分商會的各種工作制度無法真正實施，個人的意志和利益偏好經(jīng)常凌駕于公共利益之上，致使制度化的內(nèi)部監(jiān)督制約機制無法有效地運轉(zhuǎn)起來。因此，我們認(rèn)為，如何有效地解決好商會運作資源來源的多渠道性，減少對行業(yè)精英的過度依賴現(xiàn)象，同時，建立起民主的內(nèi)部權(quán)

17、力約束機制，健全其選舉制度、議事制度、財務(wù)制度，靠制度管人、靠制度辦會，才能確保民間商會組織的健康發(fā)展。 五、總結(jié)與探討：自主治理與政府作用 從以溫州服裝商會為代表的一大批民間商會組建及其自主治理的演進(jìn)過程可以看出，商會的興起以及自主治理的實現(xiàn)不但有賴于自身自組織力量的增強，還離不開政府的作用，而在這一過程中政府的作用及其作用方式是很復(fù)雜的。 我們考察溫州諸多民間商會的生成，其一重要原因就在于行業(yè)的混亂無序，嚴(yán)重阻礙了行業(yè)的發(fā)展，而溫州的相關(guān)部門又無力解決這一問題，這時通過組建行業(yè)協(xié)會來規(guī)范行業(yè)秩序就成為一種現(xiàn)實的選擇，即政府的“缺位”為民間商會的涌現(xiàn)提供了機會。

18、而向來較為“開明”的溫州地方政府并未對這一新興的民間組織予以打壓或禁止，而是采取了相對較為寬容的態(tài)度。溫州地方政府的這種行為模式與民間商會生成所需的外部環(huán)境之間恰好形成了一種吻合，這成為溫州民間商會最初取得發(fā)展的重要契機。然而這種吻合是無意識的，這是地方政府自身能力欠缺而不能有效地規(guī)范市場秩序所形成的后果。于是，溫州民間商會最初就能在溫州政府無能的無為或自發(fā)的無為狀態(tài)下，獲得了較大的自由發(fā)展空間，免受了政府的約束。 當(dāng)溫州民間商會在自主治理的實踐中越來越顯示出其行業(yè)管理的優(yōu)勢并且對溫州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響日益顯著時，地方政府從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)開始放棄了放任民間商會發(fā)展的自發(fā)性戰(zhàn)略，尤

19、其是為了配合1993年底，溫州市委、市政府提出的以“質(zhì)量立市”為內(nèi)容的溫州“第二次創(chuàng)業(yè)”，各級政府轉(zhuǎn)而實行扶持和推動民間商會發(fā)展的自覺性戰(zhàn)略，以充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和民間商會在規(guī)范行業(yè)秩序中的積極作用，這使得溫州民間商會發(fā)展的制度環(huán)境大為改善。（1）積極出臺相應(yīng)的法規(guī)、落實政策，扶持民間商會的健康發(fā)展。1999年4月，溫州市政府出臺了全國第一個行業(yè)協(xié)會管理辦法，賦予了行業(yè)協(xié)會16項職能；2000年4月，溫州市工商聯(lián)頒布了關(guān)于加強和規(guī)范行業(yè)商會工作的通知以規(guī)范民間商會的組織制度建設(shè)；2001年4月，溫州市政府責(zé)成經(jīng)貿(mào)委等部門，決定從行業(yè)協(xié)會中重點培育30家，將更大的權(quán)力交給他們，將政府職能委托或賦予

20、其運作，發(fā)布了關(guān)于組建、規(guī)范和完善溫州市30各行業(yè)協(xié)會（商會）實施意見（試行）。溫州市政府還在財力上對運作較好的行業(yè)協(xié)會給予支持，以便使行業(yè)協(xié)會更好地行使行業(yè)管理的職能。2002年，市經(jīng)貿(mào)委在全市范圍內(nèi)評選25家“溫州市行業(yè)協(xié)會（商會）示范單位”，并且下?lián)芰?00萬資金予以獎勵，對全市行業(yè)協(xié)會的規(guī)范運作起到了很好的激勵和引導(dǎo)作用。溫州服裝商會是25家市級示范單位中的領(lǐng)頭羊，獲得了3.5萬元的獎勵。（2）同對待當(dāng)年民營企業(yè)相似，溫州各相關(guān)部門從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)創(chuàng)造性地“解釋”了相關(guān)的法律法規(guī)，部分地化解了阻礙民間商會發(fā)展的制度性阻滯力量，為其贏得了良好的制度環(huán)境。溫州民間商會內(nèi)生的強烈自主創(chuàng)新意識，

21、促使民間自發(fā)地產(chǎn)生了眾多有利于民間商會自主治理發(fā)展的非正式安排，而這些非正式安排卻與國家的正式制度安排相悖。如，社團(tuán)登記管理條例第十三條（二）規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團(tuán)體，沒有必要成立的，登記管理機關(guān)不予批準(zhǔn)籌備?！倍?999年，溫州市民政局民間組織管理處在鞋革行業(yè)已經(jīng)存在溫州市鞋革工業(yè)協(xié)會、溫州市鞋料商會兩家協(xié)會的基礎(chǔ)上，根據(jù)行業(yè)分工發(fā)展的實際需要，相繼批準(zhǔn)成立了溫州市鞋機商會和溫州市皮革化工商會，促進(jìn)了溫州鞋革行業(yè)分工協(xié)作的有序發(fā)展?？梢姡?dāng)溫州地方政府在預(yù)見到民間商會的自主創(chuàng)新具有潛在的獲利機會時，就主動承擔(dān)改革風(fēng)險將自發(fā)創(chuàng)新成本轉(zhuǎn)移到了地方政府身上。而民間

22、商會創(chuàng)新成本的降低使自主治理的制度變遷成為現(xiàn)實。（3）逐步授予條件較為成熟的民間商會 以一定的行業(yè)管理權(quán)。在規(guī)范行業(yè)秩序的過程中 ，溫州市有關(guān)部門逐漸認(rèn)識到授予發(fā)展較為成熟的民間商會一定的行業(yè)管理權(quán)，是實現(xiàn)行業(yè)有序發(fā)展的理性選擇。1993年，溫州市政府通過文件將煙具行業(yè)的企業(yè)審批、產(chǎn)品質(zhì)量檢測、制定最低保護(hù)價及新產(chǎn)品維權(quán)等行業(yè)管理權(quán)，主動地授予了溫州市煙具工業(yè)協(xié)會；2001年，溫州市工商局將飲料行業(yè)的投訴處理權(quán)授予了溫州市飲料商會?？梢韵胍姡S著行政審批制度改革的深入推進(jìn)和政府職能的轉(zhuǎn)變，溫州民間商會的行業(yè)管理權(quán)將大大擴展，而行業(yè)管理權(quán)的獲得必將進(jìn)一步推進(jìn)自主治理機制的成熟。 溫州民營企業(yè)家敢為天下先的創(chuàng)新精神和溫州市政府的積極支持共同開創(chuàng)了溫州民間商會良好的發(fā)展格局。在這一過程中，溫州的民營企業(yè)家（主要指行業(yè)精英）扮演了制度變遷的“第一行動集團(tuán)”的角色。他們?yōu)榱司S護(hù)共同利益，推動行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，利用國家允許的公共空間，主動結(jié)成一個社會利益集團(tuán)民間商會，并通過組織化的集體行動，對內(nèi)共同分擔(dān)集體行動的成本，加強組織制度建設(shè)，對外增強自身的博弈力量和技巧，在這樣一個制度不健全的環(huán)境下，逐步擴大了自身的制度空間。許多自治權(quán)的獲得以及政策的出臺，與其說是政府主動的制度創(chuàng)新，還不如說是民營企業(yè)家階層通過自身的組織化的集體行動為自己贏得了相對較好的制度環(huán)境。而溫州地方政府是這