民辦非企業(yè)組織的若干法律問題

1、民辦非企業(yè)單位的若干法律問題摘要：民辦非企業(yè)單位對(duì)我國而言還是個(gè)新概念，對(duì)于這種民辦組織的法律界定及社會(huì)地位的確認(rèn)，對(duì)于它的申請(qǐng)條件、登記辦理過程及其合法權(quán)益，我們的理解認(rèn)識(shí)都還處于初始階段。民辦非企業(yè)單位的管理中必然涉及到很多法律問題，本文就民辦非企業(yè)單位的法律地位及其他法律問題進(jìn)行簡(jiǎn)要探討。關(guān)鍵詞：民辦非企業(yè)單位；法律地位；合法權(quán)益；完善正文：民辦非企業(yè)單位的產(chǎn)生和發(fā)展與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立有著密切的關(guān)系，或者說它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衍生物。但民辦非企業(yè)單位對(duì)我國而言是個(gè)新概念，它是于1996年中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)針對(duì)以往的民辦事業(yè)單位這一概念所作出的修正。即：事業(yè)單位是國家舉辦的，而民間不

2、應(yīng)再稱事業(yè)單位。1998年10月，國務(wù)院頒布了民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例，將民辦非企業(yè)單位界定為：企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。它是一種新型的社會(huì)服務(wù)組織，介于事業(yè)單位與企業(yè)之間，既具有事業(yè)單位以社會(huì)服務(wù)為宗旨的特征，又具有企業(yè)的某些特征如帶有一定的盈利性。它的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)屬于集體或者私營，但又必須服務(wù)于社會(huì)。對(duì)于這種民辦組織的法律界定及社會(huì)地位的確認(rèn)，對(duì)于它的申請(qǐng)條件、登記辦理過程及其合法權(quán)益，我們的理解認(rèn)識(shí)都還處于初始階段。正由于民辦非企業(yè)單位是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的衍生物，其特征就不可避免地在許多方面與企業(yè)有相同或相

3、似之處。如它象企業(yè)一樣需要市場(chǎng)并受市場(chǎng)需求的制約，同一類型的民辦非企業(yè)單位之間也會(huì)出現(xiàn)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，它與上級(jí)管理部門之間、服務(wù)對(duì)象之間也同樣存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。法律對(duì)于企業(yè)的規(guī)范作用也就完全適合于民辦非企業(yè)單位。即使是它的務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)，在行使管理職能時(shí)，也應(yīng)按照相應(yīng)的法律進(jìn)行宏觀管理和宏觀調(diào)控。民辦非企業(yè)單位的管理中必然涉及到很多法律問題，本文就民辦非企業(yè)單位的立法及其他法律問題進(jìn)行簡(jiǎn)要探討。一、民辦非企業(yè)單位的法律地位從民辦非企業(yè)單位的職能看，民辦非企業(yè)單位具有行政相對(duì)人、準(zhǔn)行政主體和民事主體三種法律地位身份。（1）作為行政相對(duì)人。從其接受登記管理機(jī)關(guān)登記管理和業(yè)務(wù)主管單位業(yè)務(wù)指

4、導(dǎo)、日常管理和監(jiān)督檢查而言，民辦非企業(yè)單位可以作為行政相對(duì)人，具有自然人、法人或其他組織的地位。民辦非企業(yè)單位作為相對(duì)人，享有的實(shí)體權(quán)和程序權(quán)利，主要有：參與權(quán)、知情權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)、受償請(qǐng)求權(quán)等。其必須履行的法律義務(wù)，主要有：遵守法律和法規(guī)、服從行政命令等。（2）作為準(zhǔn)行政主體。從其依法管理公共事務(wù)而言，民辦非企業(yè)單位可以作為準(zhǔn)公共管理主體，但一般須經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托。如民辦教育促進(jìn)法 規(guī)定，民辦學(xué)校對(duì)招收的學(xué)生，可以根據(jù)其類別、修業(yè)年限、學(xué)業(yè)成績(jī)，可以根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定發(fā)給學(xué)歷證書、結(jié)業(yè)證書或者培訓(xùn)合格證書。對(duì)接受職業(yè)技能培訓(xùn)的學(xué)生，經(jīng)政府批準(zhǔn)的職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)鑒定

5、合格的，可以發(fā)給國家職業(yè)資格證書。（3）作為民事主體。對(duì)民辦非企業(yè)單位的民事主體地位，現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有專門規(guī)定。但根據(jù)暫行條例第12條的規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)對(duì)準(zhǔn)予登記的民辦非企業(yè)單位，要分別發(fā)給民辦非企業(yè)單位（法人）登記證書、民辦非企業(yè)單位（合伙）登記證書、民辦非企業(yè)單位（個(gè)體）登記證書。因此民辦非企業(yè)單位的民事主體地位，具有法人、合伙和個(gè)體三種地位。民辦非企業(yè)單位如果是法人，則依法具有民事權(quán)利能力和行為能力，能依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)。民辦非企業(yè)單位如果是合伙性質(zhì)，則不具有法人資格，由全體合伙人對(duì)其合伙債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任。民辦非企業(yè)單位如果是個(gè)體性質(zhì)，則不具有法人或其他組織資格，

6、由舉辦者以個(gè)人財(cái)產(chǎn)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任。二、民辦非企業(yè)單位的申請(qǐng)條件、登記對(duì)民辦非企業(yè)單位登記管理實(shí)行分級(jí)管理的原則，即省級(jí)登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)全省性的民辦非企業(yè)單位登記和監(jiān)督管理，設(shè)區(qū)市登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)全市性的民辦非企業(yè)單位的登記和監(jiān)督管理，縣級(jí)登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)全縣性的民辦非企業(yè)單位的登記和監(jiān)督管理。（1）申請(qǐng)條件經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并有正式文件批準(zhǔn)；有規(guī)范的名稱，且名稱符合國務(wù)院民政部門制定的民辦非企業(yè)單位名稱管理暫行規(guī)定；有必要的組織機(jī)構(gòu)；有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的從業(yè)人員；有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的合法財(cái)產(chǎn)，且其合法財(cái)產(chǎn)中的非國有資產(chǎn)份額不得低于總財(cái)產(chǎn)的三分之二。開辦資金必須達(dá)到本行（事）業(yè)所

7、規(guī)定的最低限額；有與其業(yè)務(wù)相適應(yīng)的必要的場(chǎng)所和設(shè)備、設(shè)施，且活動(dòng)場(chǎng)所須有產(chǎn)權(quán)證明或一年期以上的使用權(quán)證明。民辦非企業(yè)單位的名稱應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院民政部門的規(guī)定，不得冠以“中國” 、“全國” 、“中華”等字樣。（2）申請(qǐng)民辦非企業(yè)單位登記，舉辦者應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交下列文件：登記申請(qǐng)書；業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件；場(chǎng)所使用權(quán)證明；驗(yàn)資報(bào)告；擬任負(fù)責(zé)人的基本情況、身份證明；章程草案。（3）登記中應(yīng)注意的問題：講政治。以高度的政治責(zé)任感，做好登記管理工作。登記管轄。登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同級(jí)業(yè)務(wù)主管單位審查同意的民辦非企業(yè)單位的登記管理。名稱規(guī)范。民辦非企業(yè)單位名稱由四個(gè)部分組成：行政區(qū)域或地名、字號(hào)、行（事）

8、業(yè)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域、組織形式。章程核準(zhǔn)。與民辦非企業(yè)單位辦理登記的同時(shí)，對(duì)章程予以核準(zhǔn)。民辦非企業(yè)單位修改章程的，應(yīng)當(dāng)自業(yè)務(wù)主管單位審查同意之日起30日內(nèi)，報(bào)登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。民辦社科研究機(jī)構(gòu)集中管理。民辦社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)的登記管理，統(tǒng)一歸口省社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)作業(yè)務(wù)主管單位，省民政廳負(fù)責(zé)登記。涉外組織登記。由境外組織、個(gè)人在我國境內(nèi)舉辦或與內(nèi)地社會(huì)力量合作舉辦的非營利機(jī)構(gòu)，目前暫不列入登記范圍。鼓勵(lì)發(fā)展公益慈善類單位。堅(jiān)持培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的方針，積極鼓勵(lì)發(fā)展慈善類民辦非企業(yè)單位。對(duì)于國有資產(chǎn)參與舉辦民辦非企業(yè)單位的，可以采用借用、租賃、拍賣等方式，降低國有資產(chǎn)的比例，推動(dòng)民辦非企業(yè)單位發(fā)展。三、

9、民辦非企業(yè)單位的合法權(quán)益民辦非企業(yè)單位通過國家登記的形式取得獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)實(shí)體資格，對(duì)依法形成的資產(chǎn)享有占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)。法律賦予了民辦非企業(yè)單位的法律地位，因此，民辦非企業(yè)單位便可依法取得根據(jù)其性質(zhì)可以享有的權(quán)益。這些權(quán)益綜合構(gòu)成民辦非企業(yè)單位的合法權(quán)益。歸納起來主要有以下幾種：（1）財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括物權(quán)和債權(quán)。這是作為民事主體的民辦非企業(yè)單位的一項(xiàng)重要的民事權(quán)利。財(cái)產(chǎn)是民辦非企業(yè)單位開展活動(dòng)的物質(zhì)保障，也是民辦非企業(yè)單位承擔(dān)民事責(zé)任的物質(zhì)擔(dān)保。（2）名稱權(quán)，這也是民辦非企業(yè)單位的一項(xiàng)重要的權(quán)利。名稱是民辦非企業(yè)單位區(qū)別于其他法律主體的重要特征之一，任何其他單位不得冒用。（3）名譽(yù)權(quán)，法律主體

10、就如自然人一樣，也享有名譽(yù)權(quán)，他人不得毀損民辦非企業(yè)單位的名譽(yù)，否則，民辦非企業(yè)單位可以依法提起訴訟，并可以就因此遭受的損失要求賠償。（4）知識(shí)產(chǎn)權(quán)，包括著作權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等。民辦非企業(yè)單位廣泛分布于教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)和服務(wù)領(lǐng)域，多數(shù)屬于從事具有較高知識(shí)含量的服務(wù)活動(dòng)。所以，應(yīng)當(dāng)注意對(duì)其知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。（5）減免稅的權(quán)利，民辦非企業(yè)單位的性質(zhì)決定了它應(yīng)當(dāng)根據(jù)其從事的事業(yè)而相應(yīng)地享有一定的減免稅的待遇，如果法律確定了民辦非企業(yè)單位可以享有減免稅的權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)落實(shí)保護(hù)保障這種權(quán)利的兌現(xiàn)和實(shí)施。（6）訴權(quán)，又稱訴訟請(qǐng)求權(quán)。是指民事權(quán)利主體依法享有的請(qǐng)求法院給予司法救助的權(quán)利。民辦非

11、企業(yè)單位作為民事法律主體的一種，無論其何種合法權(quán)益受到侵害，均可以向法院提起訴訟，通過法律程序，保護(hù)自己的合法權(quán)益，依法行政的機(jī)關(guān)應(yīng)支持和保障民辦非企業(yè)單位獨(dú)立行使這一權(quán)利。這是民辦非企業(yè)單位其他權(quán)利得到保障的重要條件。四、民辦非企業(yè)單位立法的健全和完善（一）民辦非企業(yè)單位法律、法規(guī)的健全民辦非企業(yè)單位主要是改革開放以后出現(xiàn)和迅速發(fā)展的新事物，而有關(guān)立法未能及時(shí)跟進(jìn)，存在一些法律調(diào)整的空白。（1）雖然國務(wù)院 1998 年制定了民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例，但缺乏關(guān)于民辦非企業(yè)單位法律地位的基本規(guī)范，民法通則也未能涵蓋民辦非企業(yè)單位的基本問題。（2）現(xiàn)有的法律、法規(guī)主要是有關(guān)民辦非企業(yè)單位行政

12、管理特別是登記管理方面的規(guī)范，對(duì)民辦非企業(yè)單位民事關(guān)系的調(diào)整比較薄弱，存在一些法律疏漏。如民辦非企業(yè)單位的內(nèi)部制度、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等的民事問題，就很少得到規(guī)范。（3）現(xiàn)有的民辦非企業(yè)單位法律規(guī)范，大量涉及公民、 法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)，但它們?cè)S多是以黨政部門的規(guī)范性文件或政策措施為表現(xiàn)形式，層級(jí)較低，缺乏應(yīng)有的法律效力。這不符合公正透明和法治行政的要求。因此，應(yīng)當(dāng)加緊制定作為基本法的民辦非企業(yè)單位法，對(duì)民辦非企業(yè)單位的基本問題，如民辦非企業(yè)單位的設(shè)立、組織和活動(dòng)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、 管理與監(jiān)督、扶持與獎(jiǎng)勵(lì)、變更與終止以及違法者的法律責(zé)任等，作出明確的規(guī)定，并在有關(guān)立法中加強(qiáng)對(duì)民辦非企業(yè)單位的調(diào)整，如

13、在的民法中充實(shí)有關(guān)民辦非企業(yè)單位的內(nèi)容。另外，應(yīng)在此基礎(chǔ)上，盡快制定民辦非企業(yè)單位登記管理和業(yè)務(wù)管理的正式行政法規(guī)和規(guī)章，逐步形成民辦非企業(yè)單位的法律法規(guī)的基本框架。（二）對(duì)現(xiàn)有法律、法規(guī)的調(diào)整和修改現(xiàn)有法律、法規(guī)有的是不夠協(xié)調(diào)，如1998年民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例是為加強(qiáng)登記管理而制定的有關(guān)民辦非企業(yè)單位的暫行性行政法規(guī)，而調(diào)整民辦非企業(yè)單位之一的民辦學(xué)校的2002年民辦教育促進(jìn)法是為促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展而制定的法律。前者調(diào)整范圍大于后者，而效力卻低于后者，盡管兩者側(cè)重不同，但給人一種不協(xié)調(diào)的感覺。有的是不夠銜接，如根據(jù)暫時(shí)條例的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位有暫行條例第25條和第27條規(guī)

14、定的情形，且構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但嚴(yán)格說來，刑法中沒有可以適用民辦非企業(yè)單位的條款和罪名。這使刑法對(duì)構(gòu)成犯罪依法應(yīng)追究刑事責(zé)任的民辦非企業(yè)單位難以適用。有的是不盡一致，甚至有違上位法之嫌，如民辦非企業(yè)單位有暫行條例第27條規(guī)定的情形的，由登記管理機(jī)關(guān)予以取締，沒收非法財(cái)產(chǎn)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予治安管理處罰。對(duì)這里規(guī)定的“不構(gòu)成犯罪”的行為，登記管理機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)都可以處罰，而實(shí)際上“取締”該類違法行為的職權(quán)屬于公安機(jī)關(guān)，但治安管理處罰條例第24條規(guī)定的違法主體限于社會(huì)團(tuán)體，而且作為行政法規(guī)的暫行條例第27條對(duì)公安機(jī)關(guān)的授權(quán)暗含了行政拘留權(quán)，這有違反

15、行政處罰法、立法法中關(guān)于只能由法律規(guī)定行政拘留之嫌。為解決上述問題，要盡快制定民辦非企業(yè)單位法，盡快修改刑法、治安管理處罰條例和暫行條例，使其相互協(xié)調(diào)、銜接、一致。（三）法律、法規(guī)部分規(guī)定的合理化（1）關(guān)于“雙重管理體制”。應(yīng)該肯定，確立對(duì)民間組織的雙重管理體制，加強(qiáng)了對(duì)民間組織的有效監(jiān)督管理，制止了擅自設(shè)立民間組織的現(xiàn)象。盡管近年來確立了培育發(fā)展和監(jiān)督管理“兩手抓”的民間組織管理方針，但由于現(xiàn)行法規(guī)“對(duì)民間組織的基本政策就是嚴(yán)厲限制”，這種體制受到一些質(zhì)疑，認(rèn)為他既不符合世界大多數(shù)國家的做法，也使程序繁瑣，且使不同部門在具體問題處理上易發(fā)生分歧。實(shí)際上，民辦非企業(yè)單位與社會(huì)團(tuán)體目前是有區(qū)別的

16、，應(yīng)區(qū)別對(duì)待，而且一般來說，這種體制不利于民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。隨著對(duì)民辦非企業(yè)單位的規(guī)范和管理的加強(qiáng)，應(yīng)逐步取消這一體制。（2）關(guān)于民辦非企業(yè)單位合法權(quán)益的保障。盡管制定暫行條例的宗旨之一，是為了“保障民辦非企業(yè)單位的合法權(quán)益”，但實(shí)際上，制定暫行條例 的背景情況是：“民辦非企業(yè)單位一直沒有建立統(tǒng)一登記管理制度，民辦非企業(yè)單位的法律地位不明確，一些單位自行審批設(shè)立民辦非企業(yè)單位，致使有的地方民辦非企業(yè)單位盲目發(fā)展；有的業(yè)務(wù)主管單位管理職責(zé)不落實(shí)，批而不管，放任自流?！边@使暫行條例及其相關(guān)規(guī)定側(cè)重于加強(qiáng)對(duì)民辦非企業(yè)單位的管理特別是登記管理，對(duì)民辦非企業(yè)單位的合法權(quán)益保障方面的規(guī)定很少。如暫行條例中規(guī)定了對(duì)違法行為的處罰，沒有規(guī)定對(duì)應(yīng)予獎(jiǎng)勵(lì)行為的獎(jiǎng)勵(lì)，只規(guī)定登記管理機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)的登記管理、業(yè)務(wù)管理和處罰權(quán)，而對(duì)不服登記行為和行政處罰行為的救濟(jì)途徑和方式?jīng)]有提及。（3）關(guān)于限制競(jìng)爭(zhēng)和設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。根據(jù)暫行條例第11條和第13條的規(guī)定，對(duì)在同一行政區(qū)域已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的民辦非企業(yè)單位，沒有必要再成立的民辦非企業(yè)單位的申請(qǐng)，登記管理機(jī)關(guān)不予登記，民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。這樣規(guī)定有利于加強(qiáng)監(jiān)督管理，但也可能影響民辦非企業(yè)單位的成長(zhǎng)，甚至有違公民結(jié)社自由和促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展的基本目標(biāo)，也應(yīng)考慮加以修改完善。參考文獻(xiàn)：教