地方政府債務的特點_成因及化解

1、GUANCHASIKAOGUANCHASIKAO觀察思考 地方政府債務的特點、成因及化解曲王克群102010 -8GUANCHASIKAO102010 -8GUANCHASIKAO謂地方政府債務，是指 戸斤 地方政府為了履行職能需要，通過借款、轉(zhuǎn)貸 國債資金、擔保、延期支付等方 式產(chǎn)生的各種債券?？陀^地說， 適度的政府債務，可以促進地方 經(jīng)濟社會發(fā)展，為政府提高提供 公共產(chǎn)品和服務的能力發(fā)揮積極 的作用，但是，地方政府的債務 一旦達到或者超過一個極限，就 會給地方政府帶來巨大的債務風 險，并破壞地方經(jīng)濟平穩(wěn)運行的 基礎。2009年5月份銀監(jiān)會最新數(shù) 據(jù)，地方融資平臺的債務為7.38 萬億元；據(jù)

2、估算，2009年末地方 政府債務規(guī)模將接近11萬億元， 相當于2009年地方本級財政收入 的3倍。由于地方財政和政府性債務 管理還不夠嚴格和規(guī)范，尤其是 地方政府性債務形成時間長，總 體規(guī)模大，歷史遺留債務負擔仍 比較重，因此，對于地方政府性 債務造成的長遠風險仍應保持足 夠的警覺。一、地方政府債務的特點八、1債務成因多樣化。地方政府 所負各種債務的總體規(guī)模已經(jīng)相 當龐大，地方政府的舉債行為又 十分分散，產(chǎn)生債務的原因既有 企業(yè)貸款困難由地方政府岀面擔 ?；蛱峁┳兿鄵Ｏ蜚y行融資所 形成的債務，也有因稅款征收不 足或挪用資金等原因造成的社會 保障資金存在缺口，既有糧食企 業(yè)虧損掛賬，也有拖欠中

3、小學教 職工工資，還有拖欠企業(yè)工程建 設項目施工款、清理合作基金會 貸款和項目配套資金短缺等等而 形成的債務。2. 舉債形式多樣化。地方政府 主要是以借貸、拆借、擔保、拖 欠工程款及個人款、掛賬等等形 式向商業(yè)銀行、國際金融組織、 外國政府、上級財政部門甚至民 間個人等渠道取得借款，借款形 式呈多樣化。3. 舉債方式隱蔽。地方政府舉 債大都巧借名目，遮遮掩掩，地 方政府在舉債問題上隱蔽性強，再加上缺乏必要的信息披露機制，透明度更差，形成一種暗箱操 作”。4. 還債時間長。地方政府負債累累，而地方財源不足無力償還，拆東墻補西 墻”、為還債而舉債 的現(xiàn)象時有發(fā)生，龐大的債務一 拖再拖得不到解決，而

4、且地方政 府債臺高筑致使很多政策和措施 在執(zhí)行中難以首尾兼顧，成為中 國經(jīng)濟改革和社會發(fā)展過程中的 壓力和掣肘，損害了政府的形象 和公信力。5. 地方融資平臺項目多由地方政府提供隱性擔保。這直接導致銀 行不良貸款隱性化和長期化趨勢，地方政府往往通過多個融資平臺 公司從多家銀行獲得信貸資金， 從而導致銀行難以把握一些地方 政府真實的負債及擔保狀況，使 商業(yè)銀行向來一直通行的一些風 險管理手段難以真正落實。二、地方政府債務形成 的主要原因經(jīng)濟增長需要政府提供相應102010 -8GUANCHASIKAO102010 -8GUANCHASIKAOGUANCHASIKAO觀察思考 2010-8 11!

5、爵邀弟羅GUANCHASIKAO的公共產(chǎn)品。近年來，伴隨著社會 經(jīng)濟的快速發(fā)展，需要政府提供 相應的公共產(chǎn)品和公共服務。然 而，目前部分地區(qū)財力還不是很 寬裕，有限的財政資金不足以支 撐經(jīng)濟社會快速發(fā)展所需要的公 共基礎設施和公共服務，迫使政 府舉債，從而提供高質(zhì)量的公共 服務。2009年，為了配合中央政 府4萬億元的經(jīng)濟刺激計劃，地 方政府出臺的配套投資計劃總規(guī) 模已高達18萬億元，近乎4倍于 中國的全年財政收入。地方政府 利用大規(guī)模投資保持地區(qū)的經(jīng)濟 增長，進而穩(wěn)定就業(yè)。2財政體制因素造成地方政府 舉債。按照事權劃分規(guī)則，區(qū)域 性公共產(chǎn)品由地方相應級次的政 府提供。但由于事權劃分不清， 上

6、級政府向上集中資金的過程中，地方政府仍一直要提供義務教育、本區(qū)域內(nèi)基礎設施、社會治安、 環(huán)境保護、行政管理等多種地方 公共產(chǎn)品，同時，還要在一定程 度上支持地方經(jīng)濟發(fā)展。這就造 成地方政府舉債，以填補財政預 算無償投資和一般商業(yè)金融投資 之間的空白。3現(xiàn)行的金融市場環(huán)境和銀行 制度為政府債務規(guī)模不斷擴大創(chuàng)造 條件。銀行短期信貸安全性的要 求，使銀行偏好于政府項目或者 政府擔保的項目貸款。不良貸款 已經(jīng)成為中國銀行業(yè)主要是中 資銀行）的最大問題。而控制銀 行新增不良貸款的主要手段是控 制貸款對象。根據(jù)一般的銀行貸 款安全性原則，銀行向政府或由 政府提供擔保項目 包括公司） 貸款的安全性顯然遠遠高

7、于一般 的企業(yè)。在政府急需發(fā)展建設資 金的情況下，通過銀行信貸融資 較為容易，致使政府債務規(guī)模不 斷擴大。4. 舉債不慎，債務風險意識淡薄。缺乏債務風險意識，草率舉 債，是造成財政債務風險的重要 因素。有的地方在舉債問題上， 對債務固有的風險認識不足，只 要聽到有錢可借，就積極活動， 有多少借多少，至于借來以后能 不能發(fā)揮效益，能不能按時償還 ， 卻不加考慮。政府債務多頭管理。目前，地方政府負債有的是政府 直接運作，有的是通過一些部門 運作，還有的是通過政府所屬的 投融資公司運作，存在債務多頭 管理、政府調(diào)控不力、重債務收 入輕債務償還等一系列問題。一 些地方政府對政府債務的數(shù)量、 結構、償債

8、能力如何等不清楚， 相關的一些基礎管理工作還相當 薄弱，財政往往只能被動地承擔 墊款責任。5. 政績考核體制不完善。由于任期有限，地方政府官員往往為 了追求政績而不惜透支財力，短 期行為較為嚴重，最后的結果就 是把債務留給繼任者。然而，不 論是顯性債務還是隱性債務，地 方政府債務的統(tǒng)計信息一般公開，繼任者如法炮制，債臺不斷高筑， 形成惡性循環(huán)。三、解決地方政府債務 過高的對策沉重的債務負擔將會損害政 府信用的構建，甚至導致政府破 產(chǎn)，這對社會的穩(wěn)定和發(fā)展都會 產(chǎn)生不利的影響。因此，我們必 須積極米取措施來應對地方政府 債務所可能造成的危害 。1.理清政府債務，建立責任管 理制度。長期以來，我國

9、地方政 府債務由于債務關系結構復雜、債務投向多種多樣、負債面寬等 因素給債務管理工作帶來了很大 的困難。因此，地方政府要加強 地方政府債務的清理工作，特別 是要加強對隱性債務的清查力度。要充分發(fā)揮財政部門在這一過程 中的作用，同時發(fā)揮地方人大的 監(jiān)督作用。要建立地方政府債務 的責任管理制度，做到誰舉債， 誰獲益，誰負責”，加強地方政府 領導者的責任意識，積極倡導 減債也是政績”的行政理念，把 任期內(nèi)地方政府債務負擔增減變化”作為地方官員政績考核的指 標之一。1. 建立完善的法律法規(guī)體系 。 完備的法律法規(guī)對地方政府債務 管理來說是必不可少的。地方政 府從融資來源、資金管理、投放 范圍到債務償還

10、都應該有明確的 法律規(guī)定。我國應該制訂公債 法或地方公債法，并相應 修訂現(xiàn)有的預算法和其他相 關的財政法規(guī)。按照市場經(jīng)濟體 制與分稅制的客觀要求，在建立 中央政府嚴格審批和監(jiān)管制度的 前提下，逐步建立規(guī)范的地方公 債制度，允許地方財政發(fā)行統(tǒng)一 的債券籌集地方公用事業(yè)發(fā)展資 金，是規(guī)范我國地方政府債務融 資行為的必由之路。同時，為了 確保債券發(fā)行及依照法定程序進 行，我們可以借鑒美國等國家經(jīng) 驗，運用市場約束手段對其舉債 后的行為進行監(jiān)控，依靠債券市 場中信用評級機構以及金融中 介、社會結構的力量，對地方政 府信用進行評級，對于監(jiān)控地方 政府債務風險也能起到積極作 用。改革干部任用及考核標準 。

11、 要擺脫只顧盲目上項目、搞面子 工程的觀念束縛，對地方政府領2010-8 11!爵邀弟羅GUANCHASIKAOGUANCHASIKAO導干部的任用和政績考核，要定 位于保證地方國有資產(chǎn)的保值增 值的基點上，一是要看當?shù)氐慕?jīng) 濟發(fā)展現(xiàn)狀；二是根據(jù)當?shù)氐男?業(yè)結構、生態(tài)結構、資源分布情 況及人才、物力、財力的綜合分 布情況、政府債務情況，預計當 地的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和地域綜合實 力，全面評估地方領導干部的績 效。以此逐步引導地方領導干部 走岀只做表面文章”誤區(qū)，在 考查、規(guī)劃、建設項目時，注意 結合當?shù)貙嶋H情況進行縝密調(diào)研，包括項目可行性調(diào)研和必要的市 場分析。經(jīng)評估有價值的項目建 設和投產(chǎn)的過程中

12、也同時要嚴格 資金監(jiān)控，盤活資產(chǎn)，加強風險 防范，把潛在的風險消滅在萌芽 狀態(tài)。同時，在干部的管理使用 方面，要把責任追究制度落到實 處，以增強地方干部的責任心和 使命感，引導其全心全意投入經(jīng) 濟建設。2. 鼓勵有條件的地方成立擔保 公司。地方政府負債形成的一個 重要原因就是政府的對外擔保， 這里的政府擔保行為完全屬于 企業(yè)行為，從根源上說也是政 企不分的一個表現(xiàn)。擔保公司 是專門從事金融中介業(yè)務的企 業(yè)，對外提供擔保，擔保期內(nèi) 收取保費正是其日常業(yè)務。由 于擔保公司本身是以盈利為主 要目的的企業(yè)，其業(yè)務收入來 源是從擔保貸款額度中提取一 定比例的擔保費。因而擔保項 目的風險大小直接決定了其經(jīng)

13、 營成果好壞。所以擔保公司的 啟動有效地減少了政府因主動、 被動等不規(guī)范的對外擔保所引 發(fā)的債務糾紛，同時也為國有 企業(yè)的改革創(chuàng)造了良好的融資 環(huán)境，從一定程度上控制了政觀 察思 考 府隱性負債的數(shù)額。隨著試點 城市擔保公司的運作成功，我 們也應鼓勵在條件成熟的地方 推廣開來。3. 合理確定地方政府的財權 和事權。造成地方財政困難、地 方政府債務增加的一個重要原因 是財政體制不完善，地方政府的 財權與事權不相稱。要徹底解決 地方政府債務問題，必須從財政 體制方面入手。在現(xiàn)有分稅制財 政體制的基礎上，進一步核定中 央和地方政府、地方上級和下級 政府之間的財權與事權，科學劃 分上級和下級財政之間的

14、收入與 支岀，進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付 制度。按照經(jīng)濟發(fā)展水平和財政 收入情況，加大對區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支 付力度，減少地方政府的舉債規(guī) 模。4. 擴大地方政府財政收入規(guī)模。要化解地方政府債務、解決 當前地方財政困難的問題，根本 出路是推動地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展， 不斷壯大地方財政收入規(guī)模，增 加地方可用財力，這樣，才能從 根本上解決債務風險問題。因此，上級政府部門要制定推動地方經(jīng) 濟發(fā)展的政策，采取各種有效措 施，解決經(jīng)濟發(fā)展速度緩慢、地 方財源單一的不合理狀況，建立 多層次、多方位的財源體系，促 進地方財政收入的穩(wěn)定增長。5. 加強監(jiān)督管理。建立完善的政府債務管理體系，加強對債務 資金使用情況的監(jiān)督管理，

15、建立 完善的事中、事后監(jiān)督機制，防 止資金挪用和浪費等不良現(xiàn)象的 出現(xiàn)。對重大舉債項目，通過采 取委派財務總監(jiān)等形式，對項目 的財務活動進行全程監(jiān)管。審計 部門要加強對債務資金使用情況 和償債計劃落實情況的審計工作。 對審計中岀現(xiàn)的問題，有關部門 要及時問責，并加大處罰力度。 同時，加強債務預警管理 。6. 建立健全地方政府債務信息公開披露制度。健全地方政府債務 信息公開披露制度，提高財政透 明度，依靠社會公眾的力量對地 方政府舉債行為進行監(jiān)督。從美 國、日本的經(jīng)驗看，如果公眾對 政府的收支狀況一無所知，公眾 就難以約束政府將資金投向可以 使官員的家族或朋友獲利，或者 承諾支持他們競選運動的項目。 建立債務信息公開制度，將要求 地方政府編制資產(chǎn)負債表，將其 負債及其償還情況向公眾公開、 透明化，通過政府會計制度改革，對地方政府債務進行更為科學合 理的確認及計量，再配合以相應 的問責制度，從而為督促其更科 學、有效地運用債務資金，防范 債務風險起到積極作用。7. 加強財政金融監(jiān)管層之間 的溝通協(xié)調(diào)。鑒于銀行貸款目前 是政府融資平臺企業(yè)主要的融資 渠道，商業(yè)銀行應實施更為審慎 的風險管理框架