淺議行政合同的性質(zhì)(一)

1、淺議行政合同的性質(zhì)(一)    論文關(guān)鍵詞:行政合同行政性合同性論文摘要:行政合同作為一種較為新穎而有效的管理方式已為現(xiàn)代國(guó)家所普遍采用。行政合同的有關(guān)理論問(wèn)題已越來(lái)越為學(xué)者所重視,本文主要對(duì)行政合同的性質(zhì)作了初步的討論,筆者認(rèn)為行政合同的性質(zhì)具有行政性和合同性兩個(gè)方面。一、引言隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國(guó)家行政權(quán)力對(duì)社會(huì)關(guān)系的干預(yù)日益廣泛,其干涉的手段也呈多樣化的趨勢(shì),其中行政合同作為一種較為新穎而有效的管理方式已為現(xiàn)代國(guó)家所普遍采用。行政合同也可以稱之為行政契約,就是指“行政主體為一方當(dāng)事人的發(fā)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的合意”它在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中也有

2、所體現(xiàn),如在實(shí)踐中出現(xiàn)的國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓合同、計(jì)劃生育合同、國(guó)有公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、糧食棉花訂購(gòu)合同等等。但由于我國(guó)正處在激烈的社會(huì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,涉及行政合同的相關(guān)社會(huì)事實(shí)尚未定型,有關(guān)行政合同的理論也在逐步的完善之中,一些理論問(wèn)題還存在著諸多的爭(zhēng)論。在這其中,有關(guān)行政合同的性質(zhì)問(wèn)題是一個(gè)非常重要的方面,對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)可以幫助我們理清許多理論上的含混之處,因此,筆者在本文中擬就這一問(wèn)題談一些粗淺的看法。行政合同的魅力就在于它是行政權(quán)力因素和民事契約精神的有效結(jié)合:一方面作為簽約一方的行政主體具有公權(quán)力的身份,運(yùn)用行政權(quán)力保證了行政目的的實(shí)現(xiàn);另一方面與行政主體行使權(quán)力的一般方式不同之處在于它

3、是行政主體與相對(duì)人通過(guò)相互的交流與溝通而成的協(xié)議,留出了公民發(fā)揮積極性與主動(dòng)性的余地。在這里,原本看來(lái)似乎“水火不相容”的兩個(gè)概念“行政”與“合同”被奇妙的融合在一起,從此處也可以看出行政合同的性質(zhì)必會(huì)具備行政與合同兩種行為的某些特征。概括說(shuō)來(lái),行政合同的性質(zhì)可以歸納為兩個(gè):一是行政性;一是合同性。二、行政合同的行政性當(dāng)社會(huì)發(fā)展的歷程步入現(xiàn)代,近代國(guó)家“守夜人”的角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代國(guó)家的通過(guò)各種手段介入各方面的社會(huì)關(guān)系,政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的程度日益深化、范圍也日益擴(kuò)大,這種發(fā)展趨勢(shì)使得更多的經(jīng)濟(jì)關(guān)系包括合同關(guān)系被納入公法的調(diào)整范圍,政府的意志也深入了合同的領(lǐng)域,傳統(tǒng)的唯當(dāng)事人意志的合同關(guān)系也

4、出現(xiàn)了特殊的表現(xiàn)形式,既行政合同。政府的主要職能在現(xiàn)代社會(huì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益已成為不爭(zhēng)的事實(shí),行政合同則是政府以公共利益為目的而干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要方式之一。在這個(gè)過(guò)程中,政府為了實(shí)現(xiàn)其目的不可避免的要將自己的權(quán)力意志滲入其中,因此行政合同的性質(zhì)之一就首先表現(xiàn)為行政性。具體說(shuō)來(lái),行政合同的行政性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一,行政合同的主體特征表明了它強(qiáng)烈的行政性。行政合同的主體與民事合同的主體不同。行政合同的主體一般都有行政主體作為至少一方的當(dāng)事人。行政主體包括了國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及行政機(jī)關(guān)委托的組織,它是作為一種優(yōu)勢(shì)地位的當(dāng)事人簽定行政合同的,而不是以機(jī)關(guān)法人既平等民事主體的

5、身份成為合同當(dāng)事人的。而行政主體的優(yōu)勢(shì)地位就表現(xiàn)在它是擁有行政職權(quán)的的當(dāng)事人,這也表明了行政合同始終是與行政職權(quán)聯(lián)系在一起的。具體說(shuō)來(lái),行政合同存在著以下幾種主體的情形:1.主體與普通公民、法人及其他組織之間的行政合同。這是最常見(jiàn),最廣泛的行政合同的形式。最典型莫過(guò)于政府采購(gòu)合同。2.行政主體與行政主體之間的行政合同。大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為行政主體之間可以簽定行政合同。但也有學(xué)者認(rèn)為治在行政主體和相對(duì)人之間存在締結(jié)行政契約的可能性,從而將行政機(jī)關(guān)之間簽定的合同排斥在行政契約之外,另稱之為行政協(xié)議,其理由是行政機(jī)關(guān)間的合同不適用“行政優(yōu)益權(quán)”原則,且不宜優(yōu)法院主管。筆者以為,行政合同的是在行政領(lǐng)域形成

6、的發(fā)生行政法律效力的雙方合意,這種合意自然可以在行政主體間存在,這一點(diǎn)也被西方國(guó)家行政法理論與實(shí)踐所肯定。如德國(guó)行政法理論上就肯定行政機(jī)關(guān)之間可以訂立合同,日本公共團(tuán)體間以行政合同的方式達(dá)成行政目標(biāo)的事例也很多,因此應(yīng)該承認(rèn)此種合同的存在。此外,還存在著一些有爭(zhēng)議的類型的行政合同。如有學(xué)者認(rèn)為行政主體與行政機(jī)關(guān)工作人員之間簽定的招收、聘用合同也可以稱之為行政合同。第二,行政主體一方享有“行政優(yōu)益權(quán)”。行政機(jī)關(guān)對(duì)其與公民、法人或其他組織簽定的合同,可以根據(jù)國(guó)家行政管理的需要,單方依法加以變更或解除,但作為當(dāng)事人的公民、法人或其他組織不享有單方面的變更合解除權(quán)。這就是所謂的“行政優(yōu)益權(quán)”,它也體現(xiàn)

7、了行政合同強(qiáng)烈的行政性。行政機(jī)關(guān)之所以享有行政優(yōu)益權(quán),主要是因?yàn)樾姓贤淖罱K目的是為了國(guó)家、公共利益,國(guó)家為了保障行政機(jī)關(guān)有效的行使職權(quán),履行職責(zé),往往賦予行政機(jī)關(guān)許多職務(wù)上的優(yōu)益條件,以保證行政合同制度的正確執(zhí)行。這在國(guó)外也有相關(guān)的法律規(guī)定,如在德國(guó)的行政手續(xù)法,澳門(mén)的行政程序法典及臺(tái)灣地區(qū)的法律都有累似行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)定。當(dāng)然,這種行政優(yōu)益權(quán)也受到嚴(yán)格的限制。首先,這種權(quán)力的行使必須是于法有據(jù),不能違法越權(quán)行使此種權(quán)力。其次是必須有合乎合同原則的理由、情況出現(xiàn),使履行合同需要被變更或被解除,而且應(yīng)當(dāng)給予合理的賠償,此項(xiàng)權(quán)力不應(yīng)當(dāng)使行政機(jī)關(guān)隨心所欲的行使。第三,行政合同是以業(yè)已存在的行政法律

8、關(guān)系為基礎(chǔ)建立的,并且它就是實(shí)現(xiàn)具體的行政法律關(guān)系的行為形式。行政合同訂立的目的就是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的行政管理之需要,行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間訂立行政合同圍繞的目的始終是如何實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo),履行行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的的行政法律關(guān)系他們訂立行政合同的基礎(chǔ),只有在行政法律關(guān)系的范圍內(nèi),也就是說(shuō)在行政機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限,相對(duì)人也具有相應(yīng)的行政法義務(wù)的前提下,行政合同才有可能訂立,沒(méi)有在這種行政法律關(guān)系的主體,行政合同永遠(yuǎn)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。并且,行政合同所確立的雙方之間的特定的法律關(guān)系要受到當(dāng)事人之間已經(jīng)存在的行政法律關(guān)系性質(zhì)的決定與制約,有什么樣的行政法律關(guān)系,就會(huì)有什么性質(zhì)的行政合同。如

9、政府與相對(duì)人之間才有可能簽定政府采購(gòu)方面的的行政合同,私人之間就不可能簽定。又如只有計(jì)劃生育部門(mén)才有可能簽定有關(guān)計(jì)劃生育方面的行政合同,而不是稅務(wù)部門(mén),并且它也不能簽定另外性質(zhì)的行政合同,如軍事采購(gòu)合同等。行政合同的行政屬性不僅僅表現(xiàn)在合同與賴以建立的行政法律關(guān)系上,還表現(xiàn)在行政合同的是將這種行政法律關(guān)系通過(guò)合同的形式具體化、特定化,使雙方當(dāng)事人之間在合同所涉及的特定事項(xiàng)、范圍內(nèi),建立起一種具體的行政法律關(guān)系,最終實(shí)現(xiàn)行政目的。所以行政合同條款所規(guī)定的事項(xiàng)總是特定的行政事物,其中的權(quán)利、義務(wù)、手段、目標(biāo)和責(zé)任,無(wú)一不是具有行政特色。第四,行政合同的目的就在于實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo),它本身就是執(zhí)行公

10、務(wù)或履行行政職責(zé)的手段。行政合同總是與它在整個(gè)執(zhí)行公務(wù)或履行行政職責(zé)的過(guò)程中的地位、作用和目標(biāo)相適應(yīng)的,它必須按照行政法的規(guī)定和行政法律規(guī)則簽定和履行。行政合同的興起是政府管理方式從“硬性行政”到“柔性行政”轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志,但是不論其外在的形式如何的變化,目的都是為了更好的實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。行政合同是一種具體的行政管理行為,是一個(gè)特定的法律行為,而不是泛泛意義上的行政管理。它是一種具體的行政行為,能引起行政法律關(guān)系的發(fā)生、發(fā)展和消滅。值得注意的是,行政合同成為行政管理的一種法律手段,必須是直接意義上的,而不是間接意義上的。所謂“直接”就是指行政合同不需要憑借其他的法律行為與法律關(guān)系,而直接與

11、行政機(jī)關(guān)履行或執(zhí)行公務(wù)相聯(lián)系,它本身就構(gòu)成執(zhí)行公務(wù)、履行在職責(zé)的法律行為。如公安機(jī)關(guān)為了治安管理的需要,要求轄區(qū)內(nèi)單位的住戶必須安裝防盜門(mén),而后各單位與生產(chǎn)安裝防盜門(mén)的廠商訂立了定貨、安裝合同,這個(gè)合同就不是行政合同,因?yàn)樵谶@里合同不是作為直接執(zhí)行公務(wù)的手段,而只是間接的與公務(wù)目標(biāo)相聯(lián)系。三、行政合同的合同性行政合同的另一個(gè)重要的性質(zhì)表現(xiàn)在它所具有的合同性之上,這也是行政合同同其他行政行為的主要區(qū)別。這一性質(zhì)主要表現(xiàn)為行政主體在執(zhí)行公務(wù)時(shí)需要與相對(duì)人相互協(xié)商,經(jīng)雙方意思表示一致后才能實(shí)施。這一性質(zhì)使得行政合同主要通過(guò)訂立契約的方式將國(guó)家所要達(dá)到的目標(biāo)固定化、法律化,并用合同規(guī)范雙方當(dāng)事人的權(quán)利

12、和義務(wù),也因此使行政合同比較單方面的行政行為來(lái)說(shuō)更能充分發(fā)揮相對(duì)人的積極性和創(chuàng)造性。行政合同制度就其本源上來(lái)說(shuō)是民事契約制度在行政領(lǐng)域中的具體運(yùn)用,其帶有明顯的合同性,具體表現(xiàn)在:第一,行政合同以合同的形式確立確立行政主體和相對(duì)人之間的法律關(guān)系。由于行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人選擇了合同的形式來(lái)確立彼此之間的法律關(guān)系,那么合同就應(yīng)當(dāng)成為規(guī)定雙方基本權(quán)利和義務(wù)的基本框架,對(duì)于合同雙方的當(dāng)事人來(lái)說(shuō)就應(yīng)該按照合同來(lái)行事,處于優(yōu)勢(shì)地位的行政主體雖然享有“行政優(yōu)益權(quán)”,但這項(xiàng)權(quán)力并不能被濫用,受到嚴(yán)格的限制,在一般情況下,行政主體也應(yīng)該和相對(duì)人一樣受到合同條款所規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)的約束,不能隨意的違反合同,應(yīng)該格守行

13、政的誠(chéng)信原則。第二,行政合同的訂立也需要貫徹當(dāng)事人意思自治原則。意思自治原則是民法中的經(jīng)典原則之一,也是合同法的重要原則。它是指“當(dāng)事人依照自己的理性判斷,去設(shè)計(jì)自己的生活,管理自己的事物。意思自治的真諦是尊崇選擇,而其基本點(diǎn)則是自主參與和自己責(zé)任?！蓖瑯?在行政合同簽定的過(guò)程中,合同的條款、內(nèi)容要由雙方當(dāng)事人協(xié)商達(dá)成,原則上不能由一方將自己的意思強(qiáng)加于對(duì)方當(dāng)事人。行政合同的內(nèi)容涉及個(gè)人利益和與行政職權(quán)相關(guān)的利益兩個(gè)方面。對(duì)于前者當(dāng)事人當(dāng)然可以自主選擇,問(wèn)題主要在于對(duì)后者來(lái)說(shuō),與行政職權(quán)有關(guān)的權(quán)益可否進(jìn)行協(xié)商。筆者認(rèn)為這需要具體的分析,就其中行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)部分來(lái)說(shuō),在職權(quán)的行使方式、手段、

14、期限、具體目標(biāo)等方面有一定的自由度,這種自由度就給雙方當(dāng)事人自主協(xié)商提供了客觀的可能性,可見(jiàn),從行政合同所涉及的內(nèi)容上來(lái)看,雖然有些條款會(huì)受到法律規(guī)定與行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán)的限制,但仍然可以有雙方當(dāng)事人協(xié)商的余地。當(dāng)然,行政合同雖然具有與民事合同相似的合同性,但他們之間還是存在著許多的差異?？傮w來(lái)說(shuō)兩種契約的差異主要在于所形成的法律關(guān)系不同。行政合同中當(dāng)事人之間形成的法律關(guān)系是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而民事合同中形成的則是民事的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。法律關(guān)系的不同也就導(dǎo)致了對(duì)兩種契約的理論基礎(chǔ)、法律調(diào)整方式以及救濟(jì)的不同。前者優(yōu)先考慮公共利益,通過(guò)行政法來(lái)調(diào)整,以行政訴訟的方式來(lái)解決設(shè)訴問(wèn)題。后者則以意思自治原則為基礎(chǔ),由民法來(lái)調(diào)整,通過(guò)民事訴訟的方式來(lái)解決糾紛。在進(jìn)一步具體說(shuō)來(lái),它們的差異主要表現(xiàn)在:第一,行政合同中,對(duì)當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)的設(shè)置是為了達(dá)成特定