移動(dòng)通信基站電磁輻射風(fēng)險(xiǎn)管理

1、馬華興 金宏彬 馬文華 何繼偉中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)設(shè)計(jì)院有限公司 北京 100035移動(dòng)通信基站 電磁輻射風(fēng)險(xiǎn)管理59www.ttm 上有很多負(fù)面觀點(diǎn)。另外,公眾對(duì)于政府以及運(yùn)營(yíng)商等權(quán)威機(jī)構(gòu)提供的信息呈現(xiàn)強(qiáng)烈的不信任,而對(duì)環(huán)境組織和消費(fèi)者組織提供的電磁輻射信息更感興趣。同時(shí),對(duì)于熱點(diǎn)問(wèn)題的科學(xué)評(píng)論以及初步報(bào)道應(yīng)該小心地尋找那些負(fù)責(zé)任的媒體。這些調(diào)研為公眾、運(yùn)營(yíng)商和政府提供了3個(gè)最關(guān)鍵的經(jīng)驗(yàn):公眾感興趣并能夠接受的關(guān)于電磁輻射的信息必須出自有信譽(yù)的第三方機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)能夠承認(rèn)任何不確定性,并對(duì)公眾的各種擔(dān)心有所準(zhǔn)備;在一些國(guó)家,公眾對(duì)電磁輻射的擔(dān)憂很低,其原因在于這些國(guó)家建立了規(guī)范體系以強(qiáng)調(diào)對(duì)研究結(jié)果

2、的一致認(rèn)同,同時(shí)不允許政府、運(yùn)營(yíng)商等糾纏于電磁輻射門(mén)限標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)辯;為反對(duì)者提供明確的、正式的對(duì)話機(jī)會(huì)十分重要,對(duì)話結(jié)束后,必須形成一份獨(dú)立的決策文件。3 移動(dòng)通信電磁輻射風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)國(guó)外眾多運(yùn)營(yíng)商及無(wú)線電管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了卓有成效的電磁輻射風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制及實(shí)施辦法,這為我國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商的電磁輻射風(fēng)險(xiǎn)管1 前言如何對(duì)電磁輻射風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理是擺在各國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商面前的一道難題。公眾對(duì)電磁輻射問(wèn)題擔(dān)憂的根源往往不在電磁輻射本身,而是出于更多復(fù)雜原因和社會(huì)規(guī)律,如:信息的公開(kāi)透明、對(duì)運(yùn)營(yíng)商及利益集團(tuán)的信任、尋求群體認(rèn)同、恐慌傳染等。由電磁輻射衍生的社會(huì)問(wèn)題逐漸成為運(yùn)營(yíng)商建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和發(fā)展的主要風(fēng)險(xiǎn)之

3、一。國(guó)外運(yùn)營(yíng)商經(jīng)過(guò)多年的管理和溝通已經(jīng)形成了一些行之有效的辦法和經(jīng)驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn),國(guó)外公眾對(duì)電磁輻射的認(rèn)識(shí)同國(guó)內(nèi)公眾十分相似。他山之石,可以攻玉,借鑒國(guó)外政府和運(yùn)營(yíng)商所采取的風(fēng)險(xiǎn)管理和溝通辦法是我國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行電磁輻射風(fēng)險(xiǎn)管理的有效手段。2 公眾對(duì)電磁輻射認(rèn)識(shí)的國(guó)際研究從1998年開(kāi)始,一些國(guó)家的政府和運(yùn)營(yíng)商就公眾對(duì)移動(dòng)通信電磁輻射的認(rèn)識(shí)進(jìn)行了長(zhǎng)期的調(diào)研,澳大利亞、新西蘭和英國(guó)等國(guó)甚至對(duì)不同人群進(jìn)行了長(zhǎng)期的流行病學(xué)普查。調(diào)研結(jié)果顯示,公眾對(duì)電磁輻射的認(rèn)識(shí)存在較大的不確定性,尤其是在對(duì)基站天線電磁輻射的認(rèn)識(shí) 60 T E L E C O M M U N I C A T I O N S T E C

4、 H N O L O G Y /2009·4理提供了參考,其中英國(guó)政府和運(yùn)營(yíng)商所做的工作值得借鑒。3.1 英國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商的十項(xiàng)承諾2001年,英國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商自愿向社會(huì)作出了關(guān)于更好地進(jìn)行基站選址的十項(xiàng)承諾。作出這十項(xiàng)承諾的目的是為了確保網(wǎng)絡(luò)建設(shè)時(shí)的透明度,向公眾和當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃者提供更多的信息以及更好地發(fā)揮社區(qū)在基站選址中的作用。十項(xiàng)承諾的具體內(nèi)容如下:和其他利益相關(guān)者一起,制定明確的標(biāo)準(zhǔn)和程序;在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施大量建設(shè)和應(yīng)用前,必須和當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門(mén)進(jìn)行磋商;發(fā)布明確、透明的標(biāo)準(zhǔn)及關(guān)于站點(diǎn)共享的跨產(chǎn)業(yè)協(xié)議,并定期公布其進(jìn)展;建立適合地方官員和議員參加的關(guān)于電信技術(shù)發(fā)展的專(zhuān)業(yè)研討會(huì);和政府一

5、起向公眾提供基站信息數(shù)據(jù)庫(kù);評(píng)估基站輻射是否符合I C N I R P(國(guó)際非電離性輻射保護(hù)委員會(huì)的標(biāo)準(zhǔn),并制定使基站符合ICNIRP標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃;在進(jìn)行基站規(guī)劃時(shí),出具一個(gè)符合ICNIRP標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證;在10個(gè)工作日內(nèi),由具體人員回應(yīng)有關(guān)基站的投訴和詢(xún)問(wèn);投入資金支持關(guān)于移動(dòng)通信健康問(wèn)題的政府性獨(dú)立研究計(jì)劃;無(wú)論是否經(jīng)過(guò)充分的規(guī)劃或評(píng)估,都要對(duì)所有的規(guī)劃意見(jiàn)書(shū)制定標(biāo)準(zhǔn)的支持文檔。這十項(xiàng)承諾是一種運(yùn)營(yíng)商主動(dòng)自我管理的方法。由一個(gè)值得信任的組織制定的自我管理方法和不受信任的組織制定的方法所產(chǎn)生的效果是不同的,所以產(chǎn)業(yè)溝通的首要目的仍然是建立信任。通過(guò)逐漸建立信任及對(duì)十項(xiàng)承諾的積極履行,經(jīng)過(guò)多年的經(jīng)營(yíng)

6、,英國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商已經(jīng)逐步緩解了公眾的擔(dān)憂。3.2 英國(guó)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商建立的“交通燈模型”2002年,英國(guó)產(chǎn)業(yè)界、中央政府及地方政府3方共同制定了最佳應(yīng)用守則。最佳應(yīng)用守則整合了十項(xiàng)承諾和產(chǎn)業(yè)“交通燈模型”,該模型是運(yùn)營(yíng)商用來(lái)對(duì)每個(gè)規(guī)劃中的站點(diǎn)進(jìn)行指導(dǎo)以制定不同磋商計(jì)劃的。建立“交通燈模型”的目的是可以在基站選址的過(guò)程中,結(jié)合了解到的利益相關(guān)者對(duì)無(wú)線基站的看法,選擇有效的磋商方法?！敖煌裟Ｐ汀比鐖D1所示。其中橫軸用來(lái)確定與所選站點(diǎn)相關(guān)的規(guī)劃和環(huán)境問(wèn)題,評(píng)分為030,0代表非常低的擔(dān)憂或者沒(méi)有擔(dān)憂,30表示有很高的擔(dān)憂。該軸上的評(píng)分類(lèi)別為3類(lèi):敏感地的使用、選址和外觀、規(guī)劃。各類(lèi)因素的影響程度不同,

7、因此有不同的權(quán)重,敏感地的使用評(píng)分為015,選址和外觀評(píng)分為010,規(guī)劃為05?？v軸用來(lái)確定溝通問(wèn)題,評(píng)分也是030,代表意義與橫軸相同。該軸上的評(píng)分類(lèi)別為3類(lèi):當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的觀點(diǎn)和態(tài)度,社會(huì)行政部門(mén)和媒體,其中當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的觀點(diǎn)和態(tài)度為015,社會(huì)行政部門(mén)為010,媒體為05?！敖煌裟Ｐ汀睘槊恳活?lèi)站點(diǎn)提供指導(dǎo),但是需要注意的是利益相關(guān)者的看法和社區(qū)的擔(dān)憂不是靜態(tài)的,它不僅被運(yùn)營(yíng)商的決定和行動(dòng)所影響,也受其他關(guān)鍵人物,包括政府和媒體的影響,因此需要對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行持續(xù)檢查,特別是評(píng)估為黃色和紅色的站點(diǎn)。下面分別列出評(píng)為綠色、黃色和紅色站點(diǎn)的典型例子,并舉出這3類(lèi)站點(diǎn)必需和可選的咨詢(xún)和磋商活動(dòng)。(1評(píng)為

8、綠色的站點(diǎn)屬于典型的綠色站點(diǎn)的有:站點(diǎn)選在那些遠(yuǎn)離居民區(qū)和/或?qū)W校的建筑上,占用工業(yè)用地,在高速公路和主要的公路旁。評(píng)為綠色表明該站點(diǎn)不會(huì)造成危險(xiǎn),一般不需要與當(dāng)?shù)卣凸娺M(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通,只需要在媒體上進(jìn)行公示。(2評(píng)為黃色的站點(diǎn)屬于典型的黃色站點(diǎn)的有:雖然不緊鄰住宅區(qū),但是位于商業(yè)/住宅混合區(qū);在辦公室或其他商用建筑上的天臺(tái)站點(diǎn),不鄰近學(xué)校;新開(kāi)發(fā)區(qū)的地面基站,鄰近那些受法律保護(hù)的私人區(qū)域或遺產(chǎn)地區(qū)。評(píng)為黃色的站點(diǎn)所需的咨詢(xún)和磋商活動(dòng)包括與市政部門(mén)進(jìn)行后續(xù)聯(lián)系,并建立相互信任,同時(shí)也可以進(jìn)行站點(diǎn)參觀和游覽、自愿公示的站點(diǎn)公告、非正式的走訪、利用傳單和廣告建立利益相關(guān)者簡(jiǎn)報(bào)等。(3評(píng)為紅色的站

9、點(diǎn)屬于典型的紅色站點(diǎn)的有:街道站址緊鄰居民區(qū)、學(xué)?；蛲袃核?地面基站位于那些受法律保護(hù)的私人區(qū)域或遺產(chǎn)地區(qū);站點(diǎn)位于或緊鄰古跡。評(píng)為紅色的站點(diǎn)需要大量咨詢(xún)和溝通工作,如安排一個(gè)會(huì)議以跟相關(guān)方面達(dá)成共識(shí),并對(duì)所討論的問(wèn)題記錄存檔;在適當(dāng)時(shí)間向當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門(mén)、議員和其他關(guān)鍵利益相關(guān)者提供站點(diǎn)的實(shí)物展示以幫助減輕擔(dān)憂等。4 對(duì)我國(guó)電磁輻射風(fēng)險(xiǎn)管理和溝通的建議我國(guó)運(yùn)營(yíng)商在2006年以前對(duì)移動(dòng)通信電磁輻射風(fēng)險(xiǎn)管理的重視程度并不夠,主要工作是對(duì)部分基站進(jìn)行環(huán)境評(píng)估和驗(yàn)收監(jiān)測(cè),對(duì)于電磁輻射問(wèn)題所造成的公眾擔(dān)憂及糾紛往往采取就事論事的做法,并未建立科學(xué)系統(tǒng)流程化的風(fēng)險(xiǎn)管理和溝通體系。國(guó)外運(yùn)營(yíng)商的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)進(jìn)行電

10、磁輻射風(fēng)險(xiǎn)管理和溝通十分有幫助,同時(shí),根據(jù)我國(guó)的國(guó)情,對(duì)我國(guó)電磁輻射風(fēng)險(xiǎn) 61www.ttm 注公眾對(duì)基站擔(dān)憂的變化情況,從而及時(shí)應(yīng)對(duì)。(2建設(shè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)時(shí)在基站周邊應(yīng)設(shè)置明顯的安全范圍標(biāo)志或防護(hù)隔離設(shè)施,這是對(duì)公眾負(fù)責(zé)任的一種體現(xiàn)。國(guó)外運(yùn)營(yíng)商設(shè)置安全范圍標(biāo)志不僅是通過(guò)實(shí)際測(cè)量建立輻射安全邊界,更重要的是為公眾營(yíng)造一個(gè)“心理安全邊界”。(3運(yùn)營(yíng)在網(wǎng)絡(luò)建成后,應(yīng)由具備相關(guān)資質(zhì)的單位對(duì)站址進(jìn)行周期性的電磁輻射監(jiān)測(cè),并出具監(jiān)測(cè)報(bào)告。監(jiān)測(cè)結(jié)果應(yīng)通過(guò)多種方式向公眾公示。4.2 溝通管理“風(fēng)險(xiǎn)溝通”同一般溝通截然不同,具有高關(guān)注、低信任的特點(diǎn),因此風(fēng)險(xiǎn)溝通更需要高超的組織技巧。風(fēng)險(xiǎn)溝通的主要目的并不僅僅是簡(jiǎn)

11、單地傳遞信息和解釋現(xiàn)狀,對(duì)公眾保持理解并與之建立相互信任是風(fēng)險(xiǎn)溝通最主要的目的。只進(jìn)行簡(jiǎn)單的辯護(hù)和信息公布不僅不能起到緩解風(fēng)險(xiǎn)、降低擔(dān)憂的作用,甚至?xí)せ?進(jìn)而觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn),造成糾紛。同時(shí),針對(duì)面對(duì)的公眾和問(wèn)題的不同,選擇不同的溝通方式能更好地建立相互信任。風(fēng)險(xiǎn)溝通的主要方式有以下幾種。給社區(qū)、業(yè)主委員會(huì)、學(xué)校的信,主要描述站址設(shè)置的各種方案、對(duì)電磁輻射環(huán)境的評(píng)估結(jié)果及設(shè)站考慮,此類(lèi)信件的關(guān)鍵是正式性,應(yīng)采用正式的文稿格式,并在落款留下運(yùn)營(yíng)商高級(jí)管理者的簽名。站點(diǎn)公示,一般在居民區(qū)、學(xué)校及醫(yī)院進(jìn)行公示,說(shuō)明設(shè)站情況和對(duì)電磁環(huán)境的考慮,該方式的關(guān)鍵是通過(guò)大量生動(dòng)的、可視化的內(nèi)容提高公眾對(duì)公示的關(guān)

12、注度。面對(duì)面的宣傳,如進(jìn)行電磁輻射測(cè)量實(shí)驗(yàn),讓公眾親自測(cè)試;對(duì)基站及移動(dòng)通信基本知識(shí)的普及,此類(lèi)溝通應(yīng)該在場(chǎng)所、對(duì)象、項(xiàng)目、人員等方面進(jìn)行充分的計(jì)劃,方能達(dá)到好的效果。通過(guò)新聞媒體進(jìn)行宣傳,可以借助電視、互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)刊等多種媒體進(jìn)行電磁輻射知識(shí)的普及,此類(lèi)溝通見(jiàn)效最快,但最大的問(wèn)題是可能產(chǎn)生更高級(jí)別的討論和大量不 同的觀點(diǎn),甚至?xí)m得其反。如對(duì)本文內(nèi)容有任何觀點(diǎn)或評(píng)論,請(qǐng)發(fā)E-m a i l至editor。管理和溝通的建議也應(yīng)有所區(qū)別。4.1 流程管理基站的建設(shè)和維護(hù)是流程化的項(xiàng)目,包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)。如果在網(wǎng)絡(luò)建成后再對(duì)公眾進(jìn)行電磁輻射解釋會(huì)很明顯地造成公眾的不信任,因此電磁輻射的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)滲透到網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。(1規(guī)劃設(shè)計(jì)電磁輻射風(fēng)險(xiǎn)的觸發(fā)往往是由于前期預(yù)防措施不到位,而將矛盾積累到了基站的運(yùn)營(yíng)階段,因此,流程管理中對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)階段電磁環(huán)境規(guī)劃和溝通尤其重要。在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段應(yīng)對(duì)各個(gè)規(guī)劃站址的電磁環(huán)境進(jìn)行評(píng)估,通過(guò)評(píng)估的方能建設(shè)。同時(shí),還需根據(jù)基站周邊的環(huán)境來(lái)確定基站的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)的“交通燈模型”值得借鑒。對(duì)于紅色站址應(yīng)預(yù)先與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)行正式的溝通,而對(duì)于黃色的站址則宜密切關(guān)注。站址的圖譜會(huì)隨著