流域水污染防治應(yīng)當(dāng)設(shè)置制衡機(jī)制

1、流域水污染防治應(yīng)當(dāng)設(shè)置制衡機(jī)制    2011-12-24 9:14:02   論文代寫   作者：徐祥民 朱雯       摘要：水污染防治的難題出在流域水污染防治中，而流域水污染防治要解決的突出問(wèn)題是防止流域內(nèi)的行政區(qū)變成釀造流域公地悲劇的環(huán)境“掠食”者，防止執(zhí)法者變成期待“便車”的搭乘者。流域承載力的有限性和流域內(nèi)各主體之間的利益關(guān)聯(lián)性決定了這些利益相關(guān)者有相互監(jiān)督的動(dòng)力，法律利用這種動(dòng)力而設(shè)置的制衡機(jī)制是由所有利益相關(guān)

2、者出于對(duì)自身利益的關(guān)心而為的相互監(jiān)督相互制約而形成的機(jī)制，是防止出現(xiàn)環(huán)境“掠食”者和“搭便車者”的有效機(jī)制。關(guān)鍵詞：流域環(huán)境；流域水污染防治；制衡機(jī)制中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：10030751(2011)06009804我國(guó)水污染防治法已經(jīng)實(shí)施多年，且為實(shí)現(xiàn)更好的污染防治效果經(jīng)歷了一次再次的修改，有了一個(gè)又一個(gè)實(shí)施細(xì)則、補(bǔ)充規(guī)定等；我國(guó)政府，從中央到地方都為水污染防治實(shí)施了一個(gè)又一個(gè)工程、制定了一個(gè)又一個(gè)戰(zhàn)略或者規(guī)劃，為同一個(gè)流域的污染治理一次再次地投入了大量的人力、物力、財(cái)力，開展過(guò)一次又一次與水污染防治有關(guān)的類似“質(zhì)量萬(wàn)里行”的執(zhí)法大檢查運(yùn)動(dòng)等。然而，這些立法和執(zhí)

3、法的努力并沒有換來(lái)河流或湖泊、海域越來(lái)越清，流域環(huán)境質(zhì)量越來(lái)越高的治理結(jié)果。人們一直在尋找解決這一問(wèn)題或這類問(wèn)題的出路、辦法。每一次修法都是這種尋找的努力，都在謀求更好的法律效果；每一次執(zhí)法大檢查都試圖發(fā)現(xiàn)解決問(wèn)題的辦法，都希望能產(chǎn)生更好的執(zhí)法效果；每一個(gè)大的治理工程都是想“正本清源”，讓河流或湖泊、海域從此（也就是從工程竣工之日起）舊貌換新顏。然而，法律的修訂沒有讓環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)相應(yīng)的提升，執(zhí)法大檢查當(dāng)時(shí)取得的些許進(jìn)步往往都在檢查活動(dòng)結(jié)束后隨時(shí)間的推移而漸漸消退，治理工程換來(lái)的環(huán)境好轉(zhuǎn)在工程完工后大多又漸漸轉(zhuǎn)壞，雖不至于壞到工程開始前的程度，但離建設(shè)治理工程時(shí)所設(shè)想的良好程度相去有間。面對(duì)這個(gè)

4、在經(jīng)歷了從立法到完善立法、從執(zhí)法到加強(qiáng)執(zhí)法的努力之后仍然不能解決的難題，人們似乎應(yīng)該在立法修法、執(zhí)法加強(qiáng)執(zhí)法這一套路之外尋找解決問(wèn)題的辦法，因?yàn)檫@一套路或許有難以克服的障礙。一環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家把各類污染稱為“外部不經(jīng)濟(jì)”。根據(jù)所謂“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，使用環(huán)境的人，不管其為生產(chǎn)者還是消費(fèi)者，都只想利用環(huán)境帶來(lái)的便利而不愿意為減少自己行為所產(chǎn)生的不利環(huán)境影響而支付附加的成本，只想更多地利用環(huán)境所帶來(lái)的便利以便取得更多的利益而不愿意為了維持或提高環(huán)境的某種品質(zhì)而放慢自己利用環(huán)境的步伐。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家筆下的“經(jīng)濟(jì)人”的典型代表是企業(yè)，當(dāng)然是向環(huán)境排放污染物的企業(yè)。在運(yùn)用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的這個(gè)發(fā)現(xiàn)去應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題時(shí)

5、，人們自覺、不自覺地把注意力集中在經(jīng)濟(jì)人的“典型代表”身上，提出了諸如“外部”影響“內(nèi)部化”的觀點(diǎn)，希望通過(guò)讓污染者承擔(dān)污染后果的方式消化“外部不經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)品帶來(lái)的不良后果。這樣的思考以及依據(jù)這樣的思考而創(chuàng)造的制度是值得贊賞的。然而，這樣的思考卻忽略了經(jīng)濟(jì)人的“典型代表”之外的經(jīng)濟(jì)人并非只有排污企業(yè)才是經(jīng)濟(jì)人。存在于我們這個(gè)時(shí)代的幾乎所有主體，不管是法律意義上的主體，還是社會(huì)，包括國(guó)際社會(huì)意義上的主體，都是經(jīng)濟(jì)人，至少都具有經(jīng)濟(jì)人的某些特點(diǎn)。具體說(shuō)來(lái)，一般消費(fèi)者、社會(huì)組織、國(guó)家機(jī)關(guān)、地方政府甚至國(guó)家（在對(duì)外意義上）都是經(jīng)濟(jì)人。也就是說(shuō)，上述“只想不愿意”的行為特點(diǎn)既表現(xiàn)在排污企業(yè)身上，也適用于描

6、述國(guó)家機(jī)關(guān)、地方政府的行為選擇。水污染防治法雖經(jīng)修改，經(jīng)修改完善的水污染防治法雖經(jīng)格外重視的執(zhí)法運(yùn)動(dòng)仍不能確保河流、湖泊和海域水質(zhì)發(fā)生根本改善的癥結(jié)就包含在這個(gè)可以普遍適用的“只想不愿意”的判斷之中。環(huán)保部門在執(zhí)行水污染防治法的過(guò)程中常常遇到這類現(xiàn)象：建設(shè)工程建設(shè)時(shí)建設(shè)單位遵守“三同時(shí)制度”，污水處理設(shè)施與主體工程同時(shí)交付使用，但在主體工程投入運(yùn)行時(shí)污水處理設(shè)施卻不運(yùn)行；執(zhí)法機(jī)關(guān)前來(lái)對(duì)排污企業(yè)實(shí)施排污檢查時(shí)污水處理設(shè)施處于運(yùn)行狀態(tài)，廢水排放達(dá)到相關(guān)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，而執(zhí)法機(jī)關(guān)離開之后污水處理設(shè)施便停止運(yùn)行，廢水排放是否達(dá)標(biāo)便無(wú)人計(jì)較。這大概是作為“典型代表”的經(jīng)濟(jì)人對(duì)勢(shì)必會(huì)帶來(lái)成本負(fù)擔(dān)從而造成利

7、潤(rùn)減少的污染防治要求的典型的應(yīng)對(duì)之“策”。對(duì)這類“應(yīng)付”環(huán)?；驍硨?duì)環(huán)保的行為，人們?cè)缫严氤隽?、有的地方也?shí)施了整治的辦法，如對(duì)廢水排放實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控等。然而，這類整治辦法即使普遍實(shí)行也無(wú)法確保河流、湖泊、海域水質(zhì)的切實(shí)改善。這樣說(shuō)不是想指出排放標(biāo)準(zhǔn)與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)常常不一致，而是想指出另外一個(gè)事實(shí)，一個(gè)出現(xiàn)在另外一類“經(jīng)濟(jì)人”身上的事實(shí)國(guó)家機(jī)關(guān)、地方政府“不愿意”認(rèn)真執(zhí)行法律。二毋庸諱言，在我們國(guó)家確實(shí)存在著負(fù)有執(zhí)法職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)、地方政府“不愿意”將法律付諸實(shí)施的情況。這里所說(shuō)的執(zhí)法者不愿意實(shí)施法律不是指?jìng)€(gè)別執(zhí)法者“腐敗”所造成的法律在個(gè)別案件中的不被執(zhí)行，而是表現(xiàn)為正常的“官方行為”的不執(zhí)行或怠于

8、執(zhí)行。譬如，地方政府對(duì)“新建、改建、擴(kuò)建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目和其他水上設(shè)施”依法需要實(shí)施的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，甚至公開給這類項(xiàng)目開綠燈。再如，執(zhí)法者對(duì)依法應(yīng)當(dāng)“停產(chǎn)整治”、“責(zé)令關(guān)閉”的企業(yè)拒不實(shí)施這樣的責(zé)罰。我們無(wú)須求證于具體案例，當(dāng)然實(shí)施求證并不難，只需還原一下地方政府或執(zhí)法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)人身份就可以發(fā)現(xiàn)執(zhí)法者不愿意執(zhí)法、握有執(zhí)法權(quán)的機(jī)關(guān)不愿意充分行使這種權(quán)力的原因。地方政府之所以給“新建、改建、擴(kuò)建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目和其他水上設(shè)施”大開綠燈，不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，是因?yàn)橐M(jìn)項(xiàng)目、吸引外資是地方政府的重要任務(wù)，甚至是一定時(shí)

9、期的“頭等大事”。對(duì)違犯水污染防治法，“排放水污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的”企業(yè)，“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”可以對(duì)其下達(dá)包括“停產(chǎn)整治”在內(nèi)的“限期治理”的責(zé)令，為什么“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”不下達(dá)這樣的責(zé)令？對(duì)限期治理期限結(jié)束后“未完成治理任務(wù)的”，“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”可以報(bào)經(jīng)“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)”“責(zé)令關(guān)閉”，為什么“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”不進(jìn)行這樣的“報(bào)批”，或雖經(jīng)報(bào)批而不下達(dá)這樣的責(zé)令？因?yàn)榈胤秸呢?cái)稅收入還需要這些企業(yè)作貢獻(xiàn)，在有些地方這類企業(yè)還是當(dāng)?shù)氐摹敖?jīng)濟(jì)命脈”。執(zhí)法者

10、不認(rèn)真執(zhí)法，不愿意把法律規(guī)定的措施實(shí)施到底，不愿意把法律規(guī)定的責(zé)罰加諸有關(guān)的行政相對(duì)人，排放污染物的行為人又受其經(jīng)濟(jì)人理性的驅(qū)使而不主動(dòng)執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，這樣，認(rèn)真加工的水污染防治法只能宣告運(yùn)行無(wú)效，通過(guò)實(shí)施嚴(yán)密的、周詳?shù)乃廴痉乐畏ㄒ灶A(yù)防和有效治理水污染的制度設(shè)計(jì)只能宣告失敗。如果說(shuō)污染企業(yè)的污染行為可以通過(guò)提高處罰額度、加大執(zhí)法力度、完善監(jiān)控設(shè)施等辦法加以阻止，那么，在我國(guó)現(xiàn)行水污染防治法的制度框架中或該法的設(shè)計(jì)構(gòu)思中，對(duì)政府消極執(zhí)法的應(yīng)對(duì)手段就顯得捉襟見肘了。在我國(guó)的制度環(huán)境中，對(duì)下級(jí)環(huán)境保護(hù)部門的消極執(zhí)法，人們輕易便可以想到的也是一再實(shí)行的辦法是加強(qiáng)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。環(huán)保執(zhí)法大

11、檢查就是實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督的一種形式。人們相信上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督力量，因?yàn)樵谖覈?guó)上級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)威性是受到普遍尊重的。然而在環(huán)境保護(hù)法的執(zhí)法實(shí)踐中，這種監(jiān)督的權(quán)威性并沒有充分顯現(xiàn)出來(lái)。我們還是不想求諸例證，而是依上文的論證邏輯，從執(zhí)法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)人身份上尋找答案。依照我國(guó)水污染防治法中“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”是水污染防治法的基本執(zhí)法主體的規(guī)定，所謂上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督在水污染防治法的實(shí)施中主要表現(xiàn)為上級(jí)“人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”對(duì)下級(jí)“人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”的監(jiān)督。如前所述，無(wú)疑，下級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門有義務(wù)接受上級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門（以下簡(jiǎn)稱環(huán)保局）的監(jiān)督。我們的制度設(shè)計(jì)者非常看重這種監(jiān)督，我

12、們的公眾也常常非常欣賞這種監(jiān)督的威力。然而，這種監(jiān)督設(shè)計(jì)忽略了一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)人地方政府，忽略了地方政府的經(jīng)濟(jì)人理性而非政治理性對(duì)這種監(jiān)督帶來(lái)的影響。下級(jí)環(huán)保局一方面要接受來(lái)自上級(jí)環(huán)保局的“監(jiān)督”，另一方面又是地方政府的職能部門，當(dāng)來(lái)自上級(jí)的監(jiān)督與其所屬政府的意見不一致時(shí)，對(duì)政府意見的考慮會(huì)決定下級(jí)環(huán)保局的行為選擇。對(duì)“新建、改建、擴(kuò)建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目和其他水上設(shè)施”不認(rèn)真執(zhí)行環(huán)評(píng)制度，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)“責(zé)令關(guān)閉”的企業(yè)遲遲不予處理等，都是下級(jí)環(huán)保局的權(quán)力天平向當(dāng)?shù)卣囊庖妰A斜的結(jié)果，是其在地方政府經(jīng)濟(jì)人理性的指導(dǎo)下所作出的選擇。三我們的這一結(jié)論只是基于經(jīng)濟(jì)人理性對(duì)水污染防治法

13、的執(zhí)法者的行為影響所給出的評(píng)判，從尋找防治水污染的有效制度的目的出發(fā)，簡(jiǎn)單地把下級(jí)環(huán)保局按照本級(jí)人民政府的意見實(shí)施執(zhí)行行為作道德或不道德、合法或非法的褒貶是沒有意義的。因?yàn)槭侵贫仍O(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)行為主體（在這里是執(zhí)法主體）的理性的正確把握的基礎(chǔ)上，而不是行為主體要按照制度設(shè)計(jì)修正自己的理性。下級(jí)環(huán)保局及其所屬的地方政府按照本行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅收入等的需要有保留地執(zhí)行水污染防治法是符合理性的。同樣，我們也注意到，下級(jí)環(huán)保局及其所屬的地方政府并不一概拒絕嚴(yán)格執(zhí)行水污染防治法，也不一概用應(yīng)付的態(tài)度對(duì)待上級(jí)環(huán)保局的監(jiān)督，有的地方還愿意設(shè)置比國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)更高的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)或污水排放標(biāo)準(zhǔn)。非常明顯的事例是

14、，濟(jì)南市政府“愿意”為大明湖的水污染防治從嚴(yán)執(zhí)行法律，南京市政府“愿意”為治理莫愁湖的水污染接受上級(jí)環(huán)保局的監(jiān)督。即使?jié)鲜?、南京市政府及大明湖、莫愁湖所在的區(qū)（縣）政府為了服務(wù)屆期的某種政績(jī)而忽略有關(guān)湖泊的水污染防治，當(dāng)?shù)鼐用褚矔?huì)以不停歇的批評(píng)乃至抗議讓政府及其下屬環(huán)保局采取有力的保護(hù)措施或治理措施。那么，下級(jí)環(huán)保局及其所屬政府為什么會(huì)對(duì)大明湖、莫愁湖的水污染防治和與大明湖、莫愁湖無(wú)關(guān)的水污染防治執(zhí)法采取兩種截然不同的態(tài)度一個(gè)“愿意”、一個(gè)“不愿意”呢？這同樣是出于經(jīng)濟(jì)人理性的選擇。僅以大明湖為例：它是一個(gè)城內(nèi)湖，是濟(jì)南人自己家園的組成部分，它的活水來(lái)自濟(jì)南市的地下含水層和地表水，它的污染防

15、治只需在濟(jì)南市范圍內(nèi)采取措施。也就是說(shuō)，大明湖的污染防治是濟(jì)南市采取行為、濟(jì)南市受益。因?yàn)槭菨?jì)南市環(huán)境的一部分，所以濟(jì)南市沒有爭(zhēng)取更多地利用環(huán)境、把更多的“外部不經(jīng)濟(jì)”后果留給由更多“鄰居”組成的社會(huì)的沖動(dòng)；因?yàn)楸Ｗo(hù)措施只能在濟(jì)南市范圍內(nèi)采取，濟(jì)南市沒有讓別的省市挑污染防治重?fù)?dān)而自己坐享防治污染成果的可能性，所以，濟(jì)南市只能自己承擔(dān)污染防治的任務(wù)，而不是等待搭別人的便車。談到這里我們已經(jīng)看清，水污染防治的難題出在流域水污染防治中。這里所說(shuō)的流域主要不是強(qiáng)調(diào)水污染防治涉及的地域范圍廣大，而是指在流域水污染防治中由于流域面積大而往往涉及多個(gè)執(zhí)法主體、多個(gè)分屬于不同行政區(qū)的下級(jí)環(huán)保局。不管是黃河流域

16、、長(zhǎng)江流域，還是國(guó)家花大氣力治理過(guò)的淮河流域、海河流域等，都橫跨多個(gè)省、市、區(qū)、縣，從而其污染防治都有分屬于多個(gè)省、市、區(qū)、縣的多個(gè)環(huán)保局參與。流域水污染防治存在突出的一與多的關(guān)系，即一個(gè)流域（也就是一個(gè)環(huán)境）與多個(gè)行政區(qū)、多個(gè)執(zhí)法主體的關(guān)系。這個(gè)一與多的關(guān)系為具有經(jīng)濟(jì)人理性的下級(jí)環(huán)保局及其所屬政府在是否嚴(yán)格執(zhí)行水污染防治法上提供了選擇的可能性。除選擇嚴(yán)格執(zhí)法外，還有一種選擇是：充分利用流域納污能力，不限制本行政區(qū)的污染排放，以便給本地經(jīng)濟(jì)提供更大的發(fā)展空間。這一選擇并不必然違背污染防治法的立法意圖，因?yàn)橹灰獎(jiǎng)e的行政區(qū)從嚴(yán)控制污染物排放，便可以或可能避免流域受到嚴(yán)重污染。另有一種選擇是：繼續(xù)利

17、用已經(jīng)被污染的流域，不采取污染治理措施，不限制繼續(xù)向已經(jīng)被污染的水體排放污染物，以便降低污染治理給企業(yè)增加的治理成本。這種選擇也不必然導(dǎo)致受污染水體得不到治理的后果，因?yàn)槿绻麆e的行政區(qū)都采取了有效的治理措施，流域環(huán)境自然可以或可能得到改善。前一種選擇如果只是個(gè)別行政區(qū)的選擇，流域水污染防治的目標(biāo)尚有可能達(dá)到；但如果是多個(gè)行政區(qū)或者所有行政區(qū)的選擇，流域環(huán)境便會(huì)出現(xiàn)“公地的悲劇”。后一種選擇如果只是個(gè)別行政區(qū)的選擇，流域水污染治理的目標(biāo)也可以達(dá)到，作出這種選擇的行政區(qū)通過(guò)“搭便車”而享受改善了的環(huán)境；但如果是多個(gè)行政區(qū)或所有行政區(qū)的選擇，流域環(huán)境質(zhì)量改善的愿望便無(wú)從實(shí)現(xiàn)，所有準(zhǔn)備“搭便車”的行政

18、區(qū)都將一起吞吃流域污染的苦果。流域內(nèi)的執(zhí)法主體不必然作這樣的選擇，但這些卻是可能作出的選擇，因?yàn)樗鼈兪欠辖?jīng)濟(jì)人理性的選擇。因?yàn)榱饔騼?nèi)的執(zhí)法主體可能作出這樣的選擇，所以流域也便可能、事實(shí)上常常上演“公用地的悲劇”，流域內(nèi)的有關(guān)行政區(qū)也便可能、事實(shí)上不得不一再品嘗流域污染的苦果。流域水污染防治要解決的突出問(wèn)題不是污水排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得是否合適、排污監(jiān)控設(shè)施的科技含量是否足夠高等，而是如何防止流域內(nèi)的行政區(qū)變成釀造流域公地悲劇的環(huán)境“掠食”者，是如何防止執(zhí)法者變成期待“便車”的搭乘者。我國(guó)現(xiàn)行水污染防治法顯然沒有對(duì)此作出有效的制度安排，整部法律直接規(guī)定流域內(nèi)不同行政區(qū)之間關(guān)系的只有一條，即第28條“跨

19、行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”。毫無(wú)疑問(wèn)，這一規(guī)定既無(wú)法防止出現(xiàn)“環(huán)境掠食者”或“公地掠食者”，也無(wú)法對(duì)付“便車”搭乘者。那么，如何才能有效避免流域公用地悲劇的上演和“搭便車者”的出現(xiàn)呢？四讓我們先停下直接瞄準(zhǔn)流域環(huán)境質(zhì)量的法律構(gòu)思，把注意力集中到防止出現(xiàn)“公地掠食者”和“搭便車者”這個(gè)看起來(lái)更像是法律技術(shù)的問(wèn)題上來(lái)。不管是“公地掠食者”還是“搭便車者”，都是一定環(huán)境的利益相關(guān)者，即通過(guò)利用（包括排放式利用和汲取式利用）一定環(huán)境而獲得利益的主體。不僅如此，它們還都是同一類型的若干主體中的成員。譬如，山東省需要利用渤海以釋放企業(yè)生產(chǎn)和居民生

20、活等產(chǎn)生的過(guò)多的廢水，遼寧省、河北省等也都需要這樣做。山東省和遼寧省、河北省等都可能成為在渤海這塊環(huán)境公地上上演公地悲劇的演員，也就是渤海環(huán)境的“掠食者”。同樣，不管是山東省還是遼寧省、河北省、天津市，都可能期待其他省市對(duì)治理渤海環(huán)境作更多投入，以便自己作渤海環(huán)境改善的“搭便車者”。它們是同一類型的利益相關(guān)者。同一的環(huán)境把它們聯(lián)結(jié)為一個(gè)利益共同體，而這同一環(huán)境的供給能力的有限性又決定了它們各自的利益之間存在著沖突。在環(huán)境承載能力確定的前提下，以不超出環(huán)境承載能力為環(huán)境利用的上限，甲主體利用環(huán)境的量的增加意味著乙主體、丙主體等只能減少利用環(huán)境的量。這是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。反過(guò)來(lái)，在治理一定環(huán)境所

21、需要的投入確定的情況下，甲主體的不投入意味著乙主體、丙主體等需要承擔(dān)全部投入，甲主體投入少意味著乙主體、丙主體等需要多投入。這種利益的相關(guān)性，這種表現(xiàn)為此消彼長(zhǎng)的利益關(guān)系為解決防止流域內(nèi)行政區(qū)變成釀造流域公地悲劇的環(huán)境“掠食”者、防止執(zhí)法者變成期待“便車”的搭乘者的問(wèn)題提供了力量源泉。因?yàn)槊恳粋€(gè)利益相關(guān)者都不想接受由別的主體肆意消耗環(huán)境而帶來(lái)的不堪利用的環(huán)境，每一個(gè)主體都不愿自己作犧牲而讓別的主體來(lái)享受這種犧牲帶來(lái)的成果。這里潛藏著監(jiān)督行為主體的環(huán)境利用行為的力量、督促利益相關(guān)者為保護(hù)環(huán)境作犧牲的力量。這是由利益關(guān)聯(lián)性決定的社會(huì)力量，是客觀存在著的力量，也是法律構(gòu)建和制度設(shè)計(jì)可以利用的力量。法

22、律如果利用這種力量、給這種力量的釋放提供法律通道，便可以創(chuàng)造一種相互制衡的機(jī)制，一種所有利益相關(guān)者出于對(duì)自身利益的關(guān)心而形成的相互監(jiān)督、相互制約的機(jī)制。來(lái)自利益相關(guān)者的潛在力量的存在，為流域水污染防治法中制衡機(jī)制的創(chuàng)設(shè)提供了條件。譬如，如果法律確定流域納污容量的總量控制制度，那么，不管一定行政區(qū)的排放許可量是通過(guò)分配取得的，還是通過(guò)協(xié)商確定的，抑或是通過(guò)購(gòu)買取得的，其都會(huì)成為其他利益相關(guān)者關(guān)注的對(duì)象。因?yàn)橐坏?shí)際排放的污染物達(dá)到流域污染物排放控制總量，所有主體、所有行政區(qū)的排污口就都必須關(guān)閉，所有排污活動(dòng)都必須停止，即使一定主體或一定行政區(qū)的實(shí)際排放量沒有達(dá)到其所分得、協(xié)商取得或購(gòu)買取得的排放

23、指標(biāo)。再如，如果法律要求或授權(quán)一定上級(jí)機(jī)關(guān)要求一定流域的治理必須達(dá)到某種標(biāo)準(zhǔn)，為達(dá)到這種標(biāo)準(zhǔn)流域內(nèi)各主體或各行政區(qū)被分配給一定的治理任務(wù)或商定承擔(dān)一定的治理任務(wù)，則在這種情況下，對(duì)具體的主體或行政區(qū)來(lái)說(shuō)，其任務(wù)就不只是完成分配給的或商定承擔(dān)的治理任務(wù)，而是實(shí)現(xiàn)法律要求或由法律授權(quán)的一定上級(jí)機(jī)關(guān)要求的流域環(huán)境質(zhì)量。如果它不能保證其他主體或行政區(qū)都充分履行任務(wù)，從而使環(huán)境質(zhì)量達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，就意味著新的治理任務(wù)或新一輪治理任務(wù)將“追加”在它頭上。有關(guān)主體或行政區(qū)為避免這種任務(wù)的追加會(huì)積極開展對(duì)其他主體或行政區(qū)履行任務(wù)的行為的監(jiān)督。我們提倡的這種流域環(huán)境治理的制衡機(jī)制是一種相互制約的機(jī)制，因?yàn)樗兄黧w

24、或行政區(qū)都處在利益消長(zhǎng)關(guān)系中。在我們熟悉的行政主體與相對(duì)人的關(guān)系和上級(jí)機(jī)關(guān)與下級(jí)機(jī)關(guān)的關(guān)系中，監(jiān)督和制約是單向的。我們所說(shuō)的這種機(jī)制還是特別有力量的一種制約機(jī)制，因?yàn)樗兄黧w或行政區(qū)都首先是為了自己的利益才去監(jiān)督其他利益相關(guān)者的。來(lái)自自身利益的驅(qū)動(dòng)力顯然大于履行執(zhí)法職責(zé)的驅(qū)動(dòng)力。注釋我國(guó)水污染防治法于1984年5月11日通過(guò)，1996年5月15日第一次修訂通過(guò)，2008年2月28日再次修訂通過(guò)。例如，我國(guó)1989年7月施行的飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定、2000年3月施行的水污染防治法實(shí)施細(xì)則、2009年4月施行的重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況考核暫行辦法等。此外，許多省、市也為實(shí)施水

25、污染防治法制定了實(shí)施細(xì)則。指重點(diǎn)流域水污染防治工程等。如淮河流域水污染防治規(guī)劃（20062010年）、海河流域水污染防治規(guī)劃（20062010年）、遼河流域水污染防治規(guī)劃（20062010年）、巢湖流域水污染防治規(guī)劃（20062010年）、滇池流域水污染防治規(guī)劃（20062010年）、黃河中上游流域水污染防治規(guī)劃（20062010年）以及長(zhǎng)江中下游流域水污染防治規(guī)劃（20112015年）等。全國(guó)人大常委會(huì)曾對(duì)國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門對(duì)水污染防治法的實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，同時(shí)委托地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本省水污染防治法的貫徹實(shí)施情況進(jìn)行檢查。例如，為了治理淮河水污染，從1994年至2004年10年間，國(guó)家

26、直接投資近200億元，加上地方配套資金，累計(jì)投入600多億元。注入一定水體的多個(gè)排污點(diǎn)的達(dá)標(biāo)排放并不能保障這一定水體的水質(zhì)可以達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)如飲用水的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗w的體積等因素與注入的一定標(biāo)準(zhǔn)的污水的量之間的比例關(guān)系決定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的高低，而不是注入的污水的標(biāo)準(zhǔn)直接決定水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。有的執(zhí)法大檢查其實(shí)就是針對(duì)執(zhí)法者不太愿意嚴(yán)格執(zhí)法這種情況而實(shí)施的督促執(zhí)法的活動(dòng)。我國(guó)水污染防治法第17條規(guī)定：“新建、改建、擴(kuò)建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目和其他水上設(shè)施，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！蔽覈?guó)水污染防治法第74條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過(guò)重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款?！薄跋奁谥卫?/p>