整理對煙草專賣聯(lián)合執(zhí)法工作的思考

1、對煙草專賣聯(lián)合執(zhí)法工作的思考伴隨著煙草行業(yè)改革與發(fā)展的不斷深入， 煙草專賣管理工作 也面臨著一系列新情況和新問題，執(zhí)法權(quán)限縮小，執(zhí)法環(huán)境變窄，執(zhí) 法難度增大，執(zhí)法關(guān)注度增高。煙草專賣管理工作如何能夠適應(yīng)新形 勢的要求，不斷破解難題，進一步得到加強，實現(xiàn)新的發(fā)展，是值得 我們思考的問題。筆者認(rèn)為，進一步鞏固和完善聯(lián)合執(zhí)法工作機制不 失為一種有益嘗試和大膽探索。下面，筆者就煙草專賣聯(lián)合執(zhí)法工作 談一些粗淺的認(rèn)識。一、建立煙草專賣聯(lián)合執(zhí)法工作機制的必要性（一）建立聯(lián)合執(zhí)法工作機制，是貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)的 需要。«中華人民共和國煙草專賣法實施條例 第四十六條規(guī)定：“煙草專賣行政主管部門依法

2、對執(zhí)行 煙草專賣法及本條例的情況 進行監(jiān)督、檢查，查處違反煙草專賣法及本條例的案件，并會同 國家有關(guān)部門查處煙草專賣品走私販私、 假冒偽劣行為?！钡谖迨畻l 規(guī)定：“煙草專賣行政主管部門或者煙草專賣行政主管部門會同有關(guān) 部門，可以依法對非法運輸煙草專賣品的活動進行檢查、 處理。”關(guān) 于嚴(yán)厲打擊卷煙走私整頓卷煙市場的通告第二條規(guī)定：“無上述標(biāo) 志的外國卷煙、出口倒流國產(chǎn)卷煙，由海關(guān)、公安、工商行政管理和煙草專賣行政主管部門予以沒收?！标P(guān)于在行 政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見 第十六條規(guī)定：”在查辦違 法犯罪案件工作中，公安機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)和人民檢察 院應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)席會議、情況通報、信

3、息共享等機制，加強聯(lián)系，密切 配合，各司其職，相互制約，保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！笨梢?，在行政執(zhí)法過程中與有關(guān)執(zhí) 法機關(guān)建立聯(lián)合執(zhí)法工作機制，是法律法規(guī)賦予我們煙草部門的法定 職權(quán)，同時也是貫徹執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)的切實需要。（二）建立聯(lián)合執(zhí)法工作機制，是維護國家利益和消費者 利益的需要。中華人民共和國煙草專賣法第一條開宗明義地指出， 本法的立法宗旨就是要“實行煙草專賣管理， 有計劃地組織煙草專賣 品的生產(chǎn)和經(jīng)營，提高煙草制品質(zhì)量，維護消費者利益，保證國家財 政收入”，究其根本就是要做到“維護國家利益和消費者利益”。目前，煙草行業(yè)深入開展的“兩個至上”大討論、“兩個至上在崗 位”主題實踐活動更是充

4、分說明了這一點。 對照其他行政機關(guān)執(zhí)法權(quán) 限的設(shè)定依據(jù)，我們會發(fā)現(xiàn)其中共有的一點就是“維護公共利益和社 會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”?？梢?，維護國 家利益和消費者利益是一切行政執(zhí)法工作的出發(fā)點和落腳點，這種共同職責(zé)或者共同需要使得聯(lián)合執(zhí)法的各職能部門走到一起成為可能， 而且也必將成為聯(lián)合執(zhí)法關(guān)系長期穩(wěn)固地維持下去的根本因素。（三）建立聯(lián)合執(zhí)法工作機制，是維護煙草部門權(quán)威性的 需要。由于受到法律上或制度上的限制，煙草部門在某些執(zhí)法工 作中存在著理直，但氣不壯的情形，強制執(zhí)行手段不夠，后續(xù)處理措 施不足，震懾打擊力量不大，這些直接影響到煙草部門在消費者和卷 煙經(jīng)營者中的權(quán)威性。就

5、無煙草專賣零售許可證經(jīng)營真品國產(chǎn)卷煙而 言，法律規(guī)定只能由工商部門處理，但由于實際工作中的種種原因， 出現(xiàn)了煙草部門“想管卻不能管"，工商部門“能管卻不愿管”的尷 尬情形，直接導(dǎo)致了無證經(jīng)營行為遲遲難以得到有效治理， 在社會上 造成了較為嚴(yán)重的負(fù)面影響：一方面，廣大消費者和合法經(jīng)營者意見很大，認(rèn)為煙草部門執(zhí)法不力，行政不作為；另一方面，無證經(jīng)營者 的氣焰也會更加囂張，會更加明目張膽、堂而皇之地開展違法經(jīng)營。 對于這種情況，筆者認(rèn)為解決的方式不能僅僅停留在簡單的解釋宣傳 上，也不能將“沒有法律授權(quán)”作為萬能的托詞， 根本之策是要積極 尋找解決策略，聯(lián)合工商部門開展有效的無證經(jīng)營治理，

6、形成強大合 力，增強執(zhí)法的力度，不給無證經(jīng)營行為留下任何的生存土壤。只有 這樣才能真正確保煙草專賣執(zhí)法的權(quán)威，展現(xiàn)出法律捍衛(wèi)者的強大力 量，并有助于在廣大群眾中建立打擊違法經(jīng)營活動的決心和氣勢，樹立起煙草部門負(fù)責(zé)任的社會形象。（四）建立聯(lián)合執(zhí)法工作機制，是提高行政執(zhí)法效率的需 要。隨著行政管理體制改革推進和立法技術(shù)的不斷完善，行政 管理活動中多頭執(zhí)法的問題得到了 一定程度改善。 但部門之間職權(quán)交 叉重復(fù)，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、程序不統(tǒng)一等現(xiàn)象仍然存在。以煙草專賣執(zhí)法為 例，對于假冒偽劣卷煙，煙草和工商部門都有權(quán)處理，對于走私卷煙， 煙草、海關(guān)、公安、工商等部門都具有查處權(quán)。由于缺少清晰的界定 和統(tǒng)一的調(diào)度

7、，往往出現(xiàn)各執(zhí)法部門之間各自為政、“自掃門前雪”的現(xiàn)象，重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法或者不履行職責(zé)等情況層出不窮，這直 接會影響到社會秩序的管理效率，提高行政管理成本，對于本來就不 高的行政效率來講更是雪上加霜。 基于上述原因，筆者認(rèn)為最為有效 的解決方式就是建立聯(lián)合執(zhí)法機制，全面梳理各有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)的 執(zhí)法理念、執(zhí)法步驟、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法要求，在不違背法律規(guī)定的前 提下，整合執(zhí)法資源，統(tǒng)一執(zhí)法流程，豐富執(zhí)法手段，最終目的是通 過相關(guān)部門的相互協(xié)作，齊抓共管，確保對各種違法行為的全過程監(jiān) 督和處理，促進各執(zhí)法部門提高執(zhí)法效率，切實履行法律職責(zé)，減少行政執(zhí)法爭議的發(fā)生（五）建立聯(lián)合執(zhí)法工作機制，是保證煙草

8、專賣執(zhí)法工作 正常開展的需要。正所謂“一個好漢三個幫”，要加強煙草專賣管理，實現(xiàn) 卷煙市場的有效治理，營造一個規(guī)范、有序、健康、和諧的卷煙市場 經(jīng)營秩序，煙草部門就必須不斷加大與相關(guān)執(zhí)法部門的團結(jié)協(xié)作。在端窩點、清市場、打擊制售假煙網(wǎng)絡(luò)工作中，我們需要與公安部門密 切協(xié)作；在打擊跨區(qū)涉煙案件中，我們需要取得兄弟煙草單位的通力 配合；在涉案當(dāng)事人的追刑工作中，我們需要與法院、檢察院進行溝 通協(xié)調(diào)；在取締無證經(jīng)營中，我們需要工商部門的全力協(xié)助；在查處 無證運輸案件中，我們需要路政、鐵路、海關(guān)等部門的無私幫助；在 查處違法卷煙廣告標(biāo)牌中，我們需要得到工商、城管部門的大力支 持，缺少了任何一個環(huán)節(jié)，或

9、者任何鏈條發(fā)生失靈，我們的工作 都可能面臨困難重重、無所適從的境況，執(zhí)法現(xiàn)狀難以改善，執(zhí)法效 能難以發(fā)揮，執(zhí)法目的難以達(dá)到，這必將嚴(yán)重影響煙草專賣執(zhí)法工作 的正常開展，最終導(dǎo)致國家職責(zé)的缺失和人民信任的喪失。由此，建 立聯(lián)合執(zhí)法工作機制的重要性可見一斑， 我們必須要下大力氣做好做 實做深入，這是新時期下煙草專賣管理工作能夠取得新進展，實現(xiàn)新突破，再上新臺階的必然選擇。二、煙草專賣聯(lián)合執(zhí)法工作需要關(guān)注的問題（一）聯(lián)合執(zhí)法的廣度需要進一步拓展。作為一種商品，煙草具有一般商品的特點，涉及到產(chǎn)品質(zhì) 量、技術(shù)等方面的因素，同時作為一種特殊的商品，煙草在生產(chǎn)、銷 售、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)又受到法律法規(guī)的嚴(yán)格限定，

10、這決定了對于煙草商品 的管理將會更加復(fù)雜，更加多變。針對煙草市場管理工作呈現(xiàn)出的管理部門多頭性、管理對象多樣性、管理依據(jù)交叉性的特點，聯(lián)合執(zhí)法 的必要性將被置于更加突出的位置。 在執(zhí)法實踐中，基于重點工作需 要，煙草部門選擇的聯(lián)合執(zhí)法對象往往集中在工商和公安兩個部門， 與工商部門的結(jié)合點是取締無證經(jīng)營，與公安部門的結(jié)合點是規(guī)范市 場經(jīng)濟秩序，打擊假冒偽劣，尤其是制售假煙網(wǎng)絡(luò)。但是，依據(jù)法律 法規(guī)賦予的煙草專賣管理權(quán)限，只要是涉及到煙草專賣品生產(chǎn)、銷售、 進出口、運輸?shù)热我画h(huán)節(jié)的行政機關(guān)都可以成為煙草部門的聯(lián)合執(zhí)法 對象，這就需要我們在明確自身角色定位的基礎(chǔ)上，更要進一步找準(zhǔn)與其他行政機關(guān)的聯(lián)結(jié)

11、點，通過積極加強與質(zhì)監(jiān)、城管、公路、鐵路、 海關(guān)、林業(yè)等部門的溝通協(xié)調(diào)，將這些部門發(fā)展成為我們煙草專賣執(zhí) 法與市場管理的同盟軍，最終目的是不斷擴展煙草專賣聯(lián)合執(zhí)法的廣 度，拓展合作領(lǐng)域，形成全方位、多層次的聯(lián)合執(zhí)法體系。（二）聯(lián)合執(zhí)法的深度需要進一步挖掘。通過聯(lián)合執(zhí)法，我們的專賣管理工作在打擊制售假煙網(wǎng)絡(luò)、 取締無證經(jīng)營、清理非法卷煙市場等方面取得了很大的成績，工作亮 點突出，工作成效顯著。但是，認(rèn)真分析我們的工作細(xì)節(jié)，整體感覺 是仍然存在進一步改進提高的余地，究其根本是對聯(lián)合執(zhí)法的深度挖 掘不夠。以煙草、工商聯(lián)合取締無證經(jīng)營為例，在形式上召開了座談 會、開展了市場調(diào)研、散發(fā)了整頓通告、查處了

12、重點人員，取得了一 些成效，產(chǎn)生了一些影響力，但是在取締活動的深入開展上卻后勁不 足，一味地就案論案、就事論事，對于如何形成聯(lián)合執(zhí)法長效機制、 如何推廣成功經(jīng)驗、如何防止違法行為死灰復(fù)燃等方面缺少深入的研 究探討，而且缺乏大膽而不懈的實踐，致使徹底根除無證經(jīng)營變得十 分困難。目前卷煙市場上無證經(jīng)營活動較為猖獗的現(xiàn)狀就是直觀證 明，不是我們沒有做工作，只是在工作的細(xì)致深入上還有待進一步加強。止匕外，對于聯(lián)合執(zhí)法深度的挖掘還體現(xiàn)在違法案件移送流程的梳 理、追刑工作中非法經(jīng)營罪的適用等方面，這些都是今后需要改進提 高的重要環(huán)節(jié)，也是執(zhí)法效能的增長所在。（三）聯(lián)合執(zhí)法的認(rèn)同度需要進一步提高?，F(xiàn)階段聯(lián)合

13、執(zhí)法工作的一個重要特征就是社會認(rèn)同度有待 提高，各單位并非都是各盡所能、全力以赴。如果將煙草專賣聯(lián)合執(zhí) 法比作“搭臺唱戲”，那煙草部門既是編劇、導(dǎo)演，又是劇務(wù)、道具, 同時還要唱主角，其他配合單位僅僅是“跑龍?zhí)住?，起到一些裝點門 面的作用，實質(zhì)上還是煙草部門在孤軍奮戰(zhàn)。造成這種“剃頭挑子一 頭熱”局面的原因有二：一方面是有關(guān)部門和人員的重視程度不夠， 認(rèn)為卷煙市場整頓無關(guān)緊要，以應(yīng)付了事的態(tài)度對待這項工作， 甚至 會派出“替補陣容”、“預(yù)備隊伍”，致使聯(lián)合執(zhí)法往往流于形式， 甚至胎死腹中；另一方面是我們煙草部門的社會宣傳力度不夠、對實 際困難的估計不足、與配合部門的溝通協(xié)調(diào)不力，未能做到換位思

14、考， 積極主動地尋找解決措施。因此，進一步加強聯(lián)合執(zhí)法工作的基礎(chǔ)就 是要提高煙草專賣工作的認(rèn)同度，取得其他配合單位的理解和支持， 實現(xiàn)各方目標(biāo)一致，協(xié)調(diào)有力，各司其職，利益共享。（四）聯(lián)合執(zhí)法的創(chuàng)新度需要進一步加強。創(chuàng)新是力量之源和制勝法寶，任何發(fā)展和進步都離不開創(chuàng) 新。對于新形勢下的煙草專賣管理工作而言， 實現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法創(chuàng)新顯得 尤為重要。一方面，聯(lián)合執(zhí)法的必要性已經(jīng)引起了社會方方面面的高 度重視，營造了較好的執(zhí)法氛圍，積累了較多的成功經(jīng)驗，這提供了 良好的創(chuàng)新環(huán)境；另一方面，新時期的聯(lián)合執(zhí)法也將面臨更大的考驗， 人們法律意識增強，執(zhí)法條件約束加大，違法分子更加狡猾，這使得 創(chuàng)新的要求變得越來

15、越迫切。因此，我們要敢于打破因循守舊的觀念，用新思維看待聯(lián)合執(zhí)法工作，實現(xiàn)思想創(chuàng)新；要勇于革除流于形式、不切實際的聯(lián)合執(zhí)法制度框架，實現(xiàn)制度創(chuàng)新；要善于創(chuàng)建精干高效的組織結(jié)構(gòu)，改進和調(diào)整陳舊的管理模式，實現(xiàn)管理創(chuàng)新。最終，能夠利用新思維、新技術(shù)、 新方法和新機制創(chuàng)造一種新的更有效的資源組合方式，促進煙草專賣管理工作取得更大的成績，實現(xiàn)更大的突破。三、加強煙草專賣聯(lián)合執(zhí)法工作的幾項舉措（一）以聯(lián)席會議制度為主體，建立起完善、規(guī)范的聯(lián)合執(zhí)法制度體系。煙草部門應(yīng)當(dāng)積極主動地爭取地方政府的支持，由地方政府法制辦或者有關(guān)職能機構(gòu)牽頭，建立轄區(qū)內(nèi)煙草專賣聯(lián)合執(zhí)法部門聯(lián)席會議制度，定期召開工作例會。會議內(nèi)容

16、要緊緊圍繞幾個工作重點 : 一是進一步統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，闡釋新形勢下煙草專賣聯(lián)合執(zhí)法工作的緊迫性和必要性；二是相互交流工作經(jīng)驗，聽取各聯(lián)合部門對煙草專賣執(zhí)法工作的意見和建議；三是總結(jié)前一階段聯(lián)合執(zhí)法工作取得的成績，客觀分析存在的問題，探求改進提高的途徑和舉措；四是通報煙草專賣執(zhí)法現(xiàn)狀以及當(dāng)前急需聯(lián)合解決的問題，由聯(lián)席會議集體討論，制定可行性方案；五是周密部署下階段工作，進一步實現(xiàn)資源共享，協(xié)調(diào)一致，統(tǒng)一行動。尤為重要的一點是，聯(lián)席會議結(jié)束后，要立即形成會議紀(jì)要，發(fā)放給參會的各個職能部門，將會議內(nèi)容制度化、規(guī)范化，以便今后備查。同時，組織領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)合辦案、信息互通，重大案件督辦等制度也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)建

17、立，共同形成一個全面、完善、 規(guī)范的聯(lián)合執(zhí)法制度體系，為聯(lián)合執(zhí)法工作的順利開展奠定堅實的機制和制度保障。（二）以組建駐煙草部門聯(lián)絡(luò)室為載體，不斷深化聯(lián)合執(zhí)法合作機制。建立公安、工商等部門駐煙草聯(lián)絡(luò)室是煙草專賣聯(lián)合執(zhí)法工作的一項創(chuàng)舉，也是被實踐證明了的切實可行的舉措。聯(lián)絡(luò)室表現(xiàn)為以下幾個特點：一是派駐人員均為專職工作人員，與原職能單位的原有工作相對脫離；二是派駐人員具有執(zhí)法資格，能夠代表原單位進行行政管理；三是聯(lián)絡(luò)室作為特殊的行政執(zhí)法主體，形式上與煙草部門共同辦公，但實質(zhì)上與煙草部門保持著相對獨立。駐煙草聯(lián)絡(luò)室的成立有著很大的現(xiàn)實意義和很強的指導(dǎo)功能，對于進一步深化職能部門之間的合作機制起到了積

18、極的促進作用：首先， 有利于加強對聯(lián)合執(zhí)法工作的組織協(xié)調(diào)，方便各執(zhí)法部門溝通一致，統(tǒng)一行動；其次，提高了聯(lián)合執(zhí)法反應(yīng)速度，能夠在第一時間內(nèi)組織各部門人員開展調(diào)查處理；再次，能夠?qū)`法分子產(chǎn)生震懾作用，增強群眾對煙草執(zhí)法的信心，樹立煙草部門依法行政、執(zhí)政為民的良好社會形象；最后，實現(xiàn)了各執(zhí)法部門間的合作共贏，有利于聯(lián)合執(zhí)法長效機制的建立。因此， 建立駐煙草聯(lián)絡(luò)室是對深化執(zhí)法合作機制進行的有益探索，是合作機制創(chuàng)新的又一大實踐成果，為新形勢下加強煙草專賣管理工作指明了方向，應(yīng)當(dāng)成為煙草部門牢固把握的一項基本原則。（ 三 ） 以激勵機制和監(jiān)管機制為保障，建立起更加穩(wěn)固的聯(lián)合執(zhí)法體系。沒有激勵就沒有動力

19、，沒有動力就沒有效力。目前的行政管理體制中，煙草部門聯(lián)合執(zhí)法的各職能部門都屬于純粹的行政執(zhí)法機關(guān)， 經(jīng)費由地方財政統(tǒng)一劃撥，辦公經(jīng)費大多比較有限。相對而言，煙草部門由于有良好的經(jīng)濟效益作為支撐，辦案經(jīng)費較為充足。本著優(yōu)勢互補、互利合作、各取所需的原則，煙草部門應(yīng)當(dāng)在不違背行業(yè)政策的前提下，積極為協(xié)辦單位爭取辦案補助，為他們解決聯(lián)合執(zhí)法或協(xié)助辦案工作中所發(fā)生的辦案費、生活費、旅差費，創(chuàng)造較好的工 作條件和辦案環(huán)境。導(dǎo)入和健全有效的激勵機制，不僅有效解決了執(zhí) 法部門關(guān)乎切身利益的問題，使其嘗到了聯(lián)合執(zhí)法的好處和甜頭， 更 能夠充分調(diào)動相關(guān)執(zhí)法部門的工作積極性， 使其由被動配合變?yōu)橹鲃?支持，由消極

20、對待變?yōu)榉e極響應(yīng)。有了激勵機制作為凝合劑和催化劑， 我們的聯(lián)合執(zhí)法基礎(chǔ)將會更加穩(wěn)固。 同時，一個成熟的聯(lián)合執(zhí)法體系 還離不開較為完善的監(jiān)管機制。通過執(zhí)法監(jiān)督，一方面可以從整體上 把握聯(lián)合執(zhí)法機制的運行概況，全面準(zhǔn)確地評估執(zhí)法效能；另一方面 能夠更好地規(guī)范各部門的行為，督促聯(lián)合執(zhí)法制度的貫徹落實，有效 預(yù)防偏差，及時糾正問題，全面改進不足。因此，建立一個高效健全 的聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督體系已經(jīng)勢在必行， 這對鞏固聯(lián)合執(zhí)法工作機制、推 進煙草專賣管理工作更加成熟、更加完善發(fā)展起著不可替代的作用。（四）以聲勢浩大的市場整頓活動為途徑，開創(chuàng)聯(lián)合執(zhí)法 工作新局面。當(dāng)前，煙草專賣工作的重點仍然集中在市場管理上，這就 決定了聯(lián)合執(zhí)法工作不能脫離市場。除了大要案查處外，適時