風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法學(xué)原理的轉(zhuǎn)型

1、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法學(xué)原理的轉(zhuǎn)型        摘要 本文探討了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制下行政法學(xué)原理的轉(zhuǎn)型，對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的不確定性和預(yù)防原則，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系的重塑，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中的形式選擇以及規(guī)制程序設(shè)置進(jìn)行了較為全面的論述。關(guān)鍵詞 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、預(yù)防原則、形式選擇、程序設(shè)置一、概說隨著產(chǎn)業(yè)的，消費(fèi)者時代的來臨，資訊的發(fā)達(dá)和科技的進(jìn)步，使得今天我們正處于一個充滿風(fēng)險(xiǎn)的生活環(huán)境和社會結(jié)構(gòu)。2004年發(fā)生的安徽阜陽嬰兒奶粉事件，2005年發(fā)生的蘇丹紅事件、豬鏈球菌病疫情、禽流感事件，都凸顯出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系的缺失，規(guī)制程序設(shè)計(jì)上的漏洞，規(guī)制事項(xiàng)優(yōu)

2、先次序選擇中存在的罅隙。由于風(fēng)險(xiǎn)的泛在性、不確定性以及危害性，由于個人對風(fēng)險(xiǎn)缺少足夠的認(rèn)知，也欠缺相應(yīng)的信息和知識，因此無法從容不迫的去因應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)；而風(fēng)險(xiǎn)問題涉及到大量的政策問題，自由市場很難去對諸多社會現(xiàn)象所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)和收益進(jìn)行評估，在不同的甚或難以相互權(quán)衡的價值之間進(jìn)行衡量；因此風(fēng)險(xiǎn)社會要求行政法的轉(zhuǎn)型，要求必須結(jié)合國家和社會的力量，進(jìn)行有效率的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。1 如何在行政法學(xué)的理路下，結(jié)合具體的行業(yè)和領(lǐng)域，對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的組織結(jié)構(gòu)、形式選擇以及程序設(shè)計(jì)給出可操作的安排？如何又從中發(fā)展出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的一般性原理，從而對行政法學(xué)總論進(jìn)行豐富和修正？這也是本文要著力探討的課題。二、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的不確定性與預(yù)防原

3、則隨著現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會的毗臨、科學(xué)技術(shù)的革命以及資訊的高度發(fā)達(dá)，我們面對著越來越多的因環(huán)境、核能、醫(yī)藥、消費(fèi)品、化學(xué)品乃至基因工程所釋放出來的危險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)在度量上具有不確定性，它可能會帶來無從彌補(bǔ)的損害，以及多米諾骨牌式的連鎖反應(yīng)。在風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域中存在著高度信息不對稱，個人缺乏搜集、鑒別與認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)信息的能力，面對這些具有高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)每每只能“荷戟獨(dú)彷徨”。市場上的往往具有信息優(yōu)勢，它們會去追求收益最大化，如果沒有外在的規(guī)制壓力，企業(yè)往往缺乏去主動披露風(fēng)險(xiǎn)信息，削減污染水平的激勵。單靠自由市場無法及時有效的應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)問題，政府要力求通過風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制來保護(hù)公民的自由和權(quán)利，促進(jìn)公共衛(wèi)生和安全，保護(hù)環(huán)境，

4、引導(dǎo)企業(yè)的行為向著政府所希望的方向行進(jìn)。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一個典型的“決策于未知之中”（Decision-making under uncertainty）的領(lǐng)域，這“不確定性”來自方法論、認(rèn)識論乃至本體論上的一系列問題，對于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所需的科學(xué)信息而言，從概念、度量、取樣方法，到數(shù)學(xué)模型以及因果關(guān)系的推論等多方面都存在著不確定性。2而且風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中并非是靜態(tài)的線性的X和Y如何對應(yīng)，還要考慮到規(guī)制帶來的成本和收益，是否會帶來新的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)制實(shí)施過程中會遭遇到怎樣的困難和實(shí)際的問題？3有時即使規(guī)制者能預(yù)測到可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，但是卻無法度量出風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的蓋然性。因此風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中引入了一項(xiàng)被稱為“預(yù)防原則”（prec

5、autionary principle）的重要原則，這項(xiàng)原則要求風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者在頒布旨在保護(hù)人體健康和環(huán)境生態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)與政策時，將科學(xué)不確定性的因素考慮在內(nèi)，這個原則兼具國內(nèi)法和國際法上的雙重意義，前者是關(guān)乎行政活動的合法性與正當(dāng)性的問題，后者則涉及到主權(quán)國家如何遵循國際法上的義務(wù)，如何對待我國已經(jīng)加入的國際組織和公約的問題。4根據(jù)預(yù)防原則，要給科學(xué)上的不確定性予以“充分的和實(shí)質(zhì)性的”考量，給科學(xué)證據(jù)以統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的權(quán)重，通過證明責(zé)任來克服科學(xué)上的不確定性；從組織架構(gòu)層面上看，要引入由多學(xué)科背景組成的咨詢委員會來對科學(xué)政策問題進(jìn)行討論審議。三、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與政府規(guī)制體系的重塑一個理想的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系應(yīng)至少

6、具備以下四個要素：第一，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系的事權(quán)劃分應(yīng)比較明晰，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)在行政體系應(yīng)當(dāng)有較高的權(quán)威和行政級別，與其他規(guī)制機(jī)構(gòu)較強(qiáng)的協(xié)調(diào)和溝通能力。在我國目前風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策政出多門，因此難免有疊床架屋之虞。例如盡管2003年在原國家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上成立了國家食品藥品監(jiān)督管理局，試圖承擔(dān)起食品安全監(jiān)管的“抓手”的角色，但是一個副部級單位很難承擔(dān)起對分屬農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的食品安全監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)任務(wù)。5類似的，目前由副部級的國家林業(yè)局來牽頭全國防沙治沙工作，由于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他數(shù)家正部級單位，也被視為“小馬拉大車”而步履艱難。6因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)威，明確事權(quán)劃分，

7、將規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制常規(guī)化制度化。第二，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)要有能力去確定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制項(xiàng)目的優(yōu)先次序，能夠決定如何更好的去配置資源來削減風(fēng)險(xiǎn)總量。目前我國風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制往往缺少理性的安排，要么是隨機(jī)式的“風(fēng)吹哪頁讀哪頁”，或者是被動式的“兵來將擋，水來土淹”。例如是SARS危機(jī)催生了我們對公共衛(wèi)生體系的關(guān)切，是蘇丹紅事件才敲響了食品安全規(guī)制的警鐘，是松花江污染才使得我們對水質(zhì)污染有了更為清醒的認(rèn)識。一個有能力的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)對不同風(fēng)險(xiǎn)的社會后果做出理性的評估，讓有限的政府資源與社會資源能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的配置。第三，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)和官員應(yīng)具備專業(yè)化的知識結(jié)構(gòu)。一個稱職的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制官員不一定要成為所有問題的行家

8、里手，但他們要能夠理解科學(xué)和科學(xué)政策問題，盡量的具備一些經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)和法學(xué)的知識，有能力就該領(lǐng)域里的各種復(fù)雜問題和專家進(jìn)行溝通。需要指出的是，盡管我國風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)和人員是一支具有較高素質(zhì)的專業(yè)化隊(duì)伍，但是對行政事務(wù)的沉湎，對文書案牘的熟悉，可能使得他們的專業(yè)技能有所荒疏，不能夠隨著時代的進(jìn)步而及時有效的“升級”，因此新鮮血液的注入，以及人員自身通過繼續(xù)等方式的充電，是必不可少的。第四，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)要有完備的信息、資金與技術(shù)層面上的保障。信息披露在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中有著重要意義，但首先的問題就是，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)能否搜集到全面完整的信息，并加以分析處理。為此要大力加強(qiáng)我國風(fēng)險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，以促進(jìn)相關(guān)信息

9、的收集、傳輸、處理、公布及利用。同時還應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政投入，在未來建立風(fēng)險(xiǎn)防范基金，將社會保險(xiǎn)、國家的資金給付職能與風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮。同時要打造一支相對獨(dú)立于規(guī)制機(jī)構(gòu)之外，又能為規(guī)制機(jī)構(gòu)所能倚重的，負(fù)責(zé)相應(yīng)事項(xiàng)的技術(shù)檢驗(yàn)與審評工作的隊(duì)伍。四、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中的形式選擇傳統(tǒng)行政法學(xué)的體系建構(gòu)是圍繞行政處理這個兼具行政訴訟法、行政程序法和行政實(shí)體法三重功能的精致概念展開的，但在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中，是為了實(shí)現(xiàn)防范或減輕風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)公共健康、安全和環(huán)境的規(guī)制目標(biāo)，而綜合搭配運(yùn)用了各種嶄新的規(guī)制形式。（一）命令控制型規(guī)制形式1信息披露在今天這樣一個科技發(fā)達(dá)、專業(yè)化程度較高的社會里，無論是信息收集能力、交涉能力

10、還是資金支持，消費(fèi)者和組織化、專業(yè)化程度較高的企業(yè)有著較大的差距。消費(fèi)者難以識別質(zhì)量的優(yōu)劣，而企業(yè)擁有更多的信息。在缺少政府規(guī)制的情況下，代理方出于對利潤最大化的追求可能帶給作為委托方的消費(fèi)者更大風(fēng)險(xiǎn)。因此，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，政府會強(qiáng)制企業(yè)披露關(guān)于價格、品性、組分、數(shù)量或質(zhì)量的信息，對虛假或誤導(dǎo)的信息予以懲戒。信息披露增加了規(guī)制的靈活性，促進(jìn)了被規(guī)制者對規(guī)制過程的參與，減輕了政府提供信息的壓力，以及消費(fèi)者對政府的依賴。在我國，對產(chǎn)品質(zhì)量信息披露的要求主要集中于針對食品、藥品、化妝品、醫(yī)療器械等“經(jīng)驗(yàn)商品”的標(biāo)簽和說明書制度，從而維持公平競爭，防止對消費(fèi)者可能的誤導(dǎo)。2標(biāo)準(zhǔn)信息披露是一種較低程度的政

11、府規(guī)制形式，它建立在消費(fèi)者面對信息能夠做出理性選擇的基礎(chǔ)之上，它并不能解決風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的所有問題，事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的信息是那樣的紛繁復(fù)雜，且具有高度的專業(yè)性，試想消費(fèi)者看著藥品說明書中關(guān)于藥品組分的分子式或結(jié)構(gòu)圖，所能做的恐怕也只有大眼瞪小眼。而標(biāo)準(zhǔn)作為一種相對干預(yù)程度更高的規(guī)制形式，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。根據(jù)中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法第7條的規(guī)定，保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會在2002年2月24日印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)管理的若干規(guī)定的通知，對強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或強(qiáng)制條文內(nèi)容的范圍，起草、審查和批準(zhǔn)程序都作了規(guī)定。目前我國更多的標(biāo)準(zhǔn)還集中于生產(chǎn)領(lǐng)域，勞動

12、、安全、衛(wèi)生和環(huán)保等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)在整個標(biāo)準(zhǔn)體系中所占的比率，以及標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)設(shè)計(jì)和水平選取方面，都還與西方法治發(fā)達(dá)國家有較大的差距。優(yōu)化和完善我國風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)體系，將成為我國未來的努力方向。3許可在高度信息不對稱的領(lǐng)域，許可的設(shè)定成為必然。在我國，目前經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域應(yīng)該去探求放松規(guī)制或者更為市場化的規(guī)制進(jìn)路，但是在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域依然有必要去強(qiáng)化和完善相應(yīng)的許可制度，這包括對職業(yè)資格的許可，以及對產(chǎn)品的許可。很多職業(yè)需要有通過知識和實(shí)踐訓(xùn)練習(xí)得的專門技能，來提供特定的專門化服務(wù)。這些職業(yè)與客戶發(fā)生直接的、個人的信托關(guān)系，因此必須要有很高的公正度和信譽(yù)度。這些從業(yè)人員提供服務(wù)的后果，并不一定能立竿見

13、影的表現(xiàn)出來，而且其行為還有可能構(gòu)成對第三人的侵害。根據(jù)中華人民共和國行政許可法第19條第3項(xiàng)的規(guī)定，對于提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。例如我國在醫(yī)療領(lǐng)域推行了醫(yī)師資格制度，在環(huán)境影響評價領(lǐng)域推行了環(huán)境影響評價工程師資格制度。對于產(chǎn)品而言，由于其制作加工技術(shù)高度復(fù)雜，而且產(chǎn)品的危害后果往往有著很長的潛伏期與“時滯”（time lag）效應(yīng)；而消費(fèi)者也沒有專業(yè)能力和技術(shù)手段去判定產(chǎn)品的可能風(fēng)險(xiǎn)，因此為了防范具有不確定性的風(fēng)險(xiǎn)，由風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)來進(jìn)行事前許可，可以在一定程度上起到未雨綢繆的作用。根據(jù)中華人

14、民共和國行政許可法第12條第4項(xiàng)的規(guī)定，對于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。我國在藥品、醫(yī)療器械、化學(xué)品等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域都設(shè)定了許可制度。（二）市場化的規(guī)制形式1           以上討論的是三種相對傳統(tǒng)也是經(jīng)典的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制形式，這些都是行政強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的命令控制型規(guī)制形式，它們給施加了高昂的守法成本，易于滋生規(guī)制者和被規(guī)制者之間的敵對意識，也難以受到公眾和輿論的支持。因此晚近風(fēng)險(xiǎn)規(guī)

15、制機(jī)構(gòu)開始減少對被規(guī)制者發(fā)號施令，而是引入誘因等更為市場化的進(jìn)路，從而讓被規(guī)制者沿著行政所希望的方向。主要的市場化規(guī)制形式有稅收、收費(fèi)、可交易的許可證制度、補(bǔ)助政策和共同基金等。五、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中的程序設(shè)置（一）風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)管理可以將環(huán)境、藥品、核能等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程，分為風(fēng)險(xiǎn)評估（risk assessment）和風(fēng)險(xiǎn)管理（risk management）兩個階段。風(fēng)險(xiǎn)評估步驟的專業(yè)性更強(qiáng)，更側(cè)重于對事實(shí)的認(rèn)定，來度量特定物質(zhì)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評估一般可以分為四步，以苯的職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)制定為例：第一步是確證可能的風(fēng)險(xiǎn)，判斷苯是在任何情況下都致癌，還是用苯才致癌，還是特定場所特定濃度的苯才致

16、癌；第二步是通過劑量-效應(yīng)曲線的描繪，來繪制出接觸苯的濃度和致癌風(fēng)險(xiǎn)變化之間的關(guān)聯(lián)，可以通過流行病學(xué)分析，或者通過動物實(shí)驗(yàn)的推演來繪制曲線；第三步是去判斷人體可能接觸多少濃度的苯；第四步是對作為有毒化學(xué)物質(zhì)的苯進(jìn)行歸類和定位，來判斷是否屬于致癌物，是一個強(qiáng)還是弱致癌物。風(fēng)險(xiǎn)評估更多是一個“純”科學(xué)問題，因此更多的要留給科學(xué)技術(shù)專家進(jìn)行專業(yè)判斷。在風(fēng)險(xiǎn)評估之后的風(fēng)險(xiǎn)管理階段，規(guī)制者要考慮規(guī)制手段能在多大程度上消除特定風(fēng)險(xiǎn)，本身又是否會帶來新的風(fēng)險(xiǎn)，會給相對人的實(shí)體利益帶來怎樣的影響，會帶來怎樣的附加成本，執(zhí)行起來會遭遇到怎樣的困難。只有在科學(xué)技術(shù)專家、政策制定者以及產(chǎn)業(yè)界的協(xié)力下，才能厘清這些“

17、跨科學(xué)”或者說是“科學(xué)政策”的問題，才能有效的將風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果、工程技術(shù)數(shù)據(jù)以及社會、經(jīng)濟(jì)和的關(guān)切整合起來，權(quán)衡政策替代進(jìn)路，出臺切實(shí)可行的規(guī)制措施。（二）風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的政府、專家與公眾一般認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是以科學(xué)研究或科學(xué)評估為基礎(chǔ)的，因此要求具備有相應(yīng)的技能和專長（Expertise），就廣義而言，專長是某個機(jī)構(gòu)或個人有著立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及其官員通常所不具備的專業(yè)技能、經(jīng)驗(yàn)或知識。行政決策的“專家”模型假定行政機(jī)關(guān)是由技術(shù)精英統(tǒng)治著，假定專業(yè)化的行政機(jī)關(guān)在知識和信息上都有著自己的優(yōu)勢，認(rèn)為它可以更好的整合信息和技術(shù)資源，超越私人利益而為了“公共利益”制定標(biāo)準(zhǔn)，從而矯正因信息不對稱和外部

18、性所帶來的信息失靈。7但是政府官員不一定就是相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的“專家”，他們不一定能把握日新月異的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策和科學(xué)前沿動態(tài)，因此風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中還要在相當(dāng)程度上倚重于行政機(jī)關(guān)之外專家的作用。專家可以去對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中包括政策考慮、經(jīng)濟(jì)約束、技術(shù)可行性、健康影響等在內(nèi)的問題加以思考，以其直覺、創(chuàng)造力和對問題的敏感把握，對“細(xì)節(jié)中的共性”予以衡量，針對一系列可能的選擇，做出整體上的確證和評判。8公眾的訴求在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策形成中發(fā)揮著重要的作用，所謂“眾口爍金，積毀銷骨”，公眾對SARS、禽流感的恐慌或畏懼，對蘇丹紅、PVC保鮮膜事件的關(guān)注，都可能改變風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中的資源配置和優(yōu)先次序選擇。但是公眾往往缺乏專

19、家所具備的專業(yè)學(xué)識和素養(yǎng)，他們更可能會“跟著感覺走”，根據(jù)“經(jīng)驗(yàn)法則”（rules of thumb）或生活常識來給出自己的判斷，往往更為關(guān)注那些突發(fā)的，被動遭受的，無法控制的，帶來災(zāi)難性后果乃至影響未來世代的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，傾向于去高估一些出現(xiàn)概率較低的風(fēng)險(xiǎn)，而對一些出現(xiàn)概率較高的風(fēng)險(xiǎn)視而不見。（三）風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的技術(shù)委員會在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中，應(yīng)當(dāng)努力選擇一個合適的程序，以促進(jìn)不同利益團(tuán)體間能就事實(shí)和價值上的差異進(jìn)行協(xié)商，從而達(dá)到“一致同意”。兩造對抗式的審判型聽證程序雖然可以對有爭議問題進(jìn)行徹底的審查，增加事實(shí)認(rèn)定問題的準(zhǔn)確性，但是它不僅可能給當(dāng)事人帶來經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，以及行政過程的遲延，而且其過于正

20、式化的氛圍，會讓處于不同立場的對手變得更加“針尖對麥芒”，讓不同利益團(tuán)體和代表的歧見日趨極化和對抗，而缺少一個有效的機(jī)制達(dá)成彼此間的合意。9而由行政機(jī)關(guān)組織的對特定事件加以認(rèn)定的調(diào)查委員會或工作小組，則更類似于所謂的“科學(xué)法院”（science court），它過于嚴(yán)格的將科學(xué)的事實(shí)認(rèn)定與后續(xù)的政策選擇相分離，對于處于科學(xué)知識前沿且具有高度政策考慮的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制而言，這樣的程序論壇也是不適宜的。10風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中最為普遍接受的還是“技術(shù)委員會模型”，技術(shù)委員會是由來自制造廠、消費(fèi)者、工程技術(shù)專家、政府部門、實(shí)驗(yàn)室和研究機(jī)構(gòu)等不同部門的成員組成的，他們根據(jù)科學(xué)規(guī)范，分析科學(xué)報(bào)告，就對科學(xué)數(shù)據(jù)的分析和推理

21、展開爭論，通過商談討論，針對每個具體的領(lǐng)域和產(chǎn)品，來做出決斷。這樣的程序裝置不僅可以整合進(jìn)去公眾參與的部分要素，而且還可以反映出不同科學(xué)見解間的縱橫捭闔，從而在科學(xué)和民主的緊張之間達(dá)成相對最優(yōu)的選擇。11在我國的藥品審評、環(huán)境影響評價、核電站許可等諸多風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，技術(shù)委員會都發(fā)揮著重要的作用。在未來，技術(shù)委員會的人員組成應(yīng)當(dāng)均衡，委員會討論的記錄應(yīng)該能為利害關(guān)系人得到，或者通過等載體公開。（四）風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的成本收益分析程序規(guī)制的成本收益分析肇始于美國，它要求行政機(jī)構(gòu)在確有“必要”時才制定規(guī)則，在制定重大的規(guī)則前，必須先對實(shí)施這項(xiàng)規(guī)則所花費(fèi)的成本和可能得到的效益進(jìn)行分析，還要對規(guī)制替代進(jìn)路的成

22、本和收益，對不規(guī)制所產(chǎn)生的成本和收益加以分析。對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制而言，一個理想的狀況是將風(fēng)險(xiǎn)削減為零。但是在真實(shí)世界中，并不存在一個“零風(fēng)險(xiǎn)”的狀況，而且越趨于零風(fēng)險(xiǎn)時，為了降低單位風(fēng)險(xiǎn)水平，所付出的成本可能會有幾何級數(shù)的增長。國務(wù)院于2004年頒布的全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要第17條中明確提出要“積極探索對政府項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會成本”。對于市場化改革要求較為迫切而且較少涉及政治考量的領(lǐng)域而言，可以考慮將成本收益分析作為一種政策評估方法，引入到過程之中。我國近年來在環(huán)境、職業(yè)衛(wèi)生等領(lǐng)域的政策形成過程中，已對規(guī)制的成本和收益有所關(guān)照。但總體來說，我國風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中對經(jīng)濟(jì)利益與公共福祉等的度量和衡量，堪稱是“葫蘆僧判斷葫蘆案”。這些規(guī)制成本無人核算或無從核算，一年到底要立多少個項(xiàng)目？這些風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制項(xiàng)目的需求從何而來，由誰判定？判定的客觀標(biāo)準(zhǔn)是什么？