自律監(jiān)管組織在證券監(jiān)管體制中的地位研究

1、 157第30卷第1期2010年2月農(nóng)業(yè)與技術(shù)Agriculture&T echnology V ol 130N o 11Feb 12010自律監(jiān)管組織在證券監(jiān)管體制中的地位研究于永寧(吉林大學(xué)法學(xué)院, 吉林長(zhǎng)春130012【摘要】證券交易所作為證券監(jiān)管組織的一部分,依照法律規(guī)定, 應(yīng)當(dāng)實(shí)施自律監(jiān)管。但實(shí)踐中, 證券交易所并不是一個(gè)真正的監(jiān)管主體, 而只是證監(jiān)會(huì)公權(quán)力的延伸。一個(gè)重要問題就是, 自律監(jiān)管組織在我國的證券監(jiān)管體制中缺乏足夠的獨(dú)立性。在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)全球化的過程中, 放開對(duì)證券交易所的行政主管, 保證證券交易所的獨(dú)立地位, 提高證券交易所自身服務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)能力, 才是法律應(yīng)當(dāng)表明

2、的態(tài)度?！娟P(guān)鍵詞】自律監(jiān)管組織; 證券監(jiān)管體制中圖分類號(hào):F830191:A1990年上海市人民政府發(fā)布的1上海市證券交易管理辦法規(guī)定和1991年深圳市人民政府發(fā)布深圳市股票發(fā)行與交易管理暫證券監(jiān)管者從監(jiān)管權(quán)力的性質(zhì)上劃分, 可以分為公權(quán)力監(jiān)管者和自律監(jiān)管者, 在我國, 公權(quán)力監(jiān)管者即中國證監(jiān)會(huì), 而自律監(jiān)管者是證券交易所一類的自律監(jiān)管組織。按照我國證券法的規(guī)定, 證券交易所是組織和監(jiān)督證券交易, 實(shí)行自律管理的會(huì)員制事業(yè)法人1。照此理解, 證券交易所應(yīng)當(dāng)由會(huì)員單位自律監(jiān)管。但是現(xiàn)實(shí)讓這種法律表述并不那么可信。方流芳教授就指出, 除了造成認(rèn)知障礙和規(guī)則沖突之外, 這個(gè)虛構(gòu)的法律故事沒有給我們提

3、供任何有用的信息2行辦法規(guī)定來看, 證券交易所須經(jīng)中國人民銀行、國務(wù)院證券管理部門的批準(zhǔn)后才允許設(shè)立3。聯(lián)系到20世紀(jì)90年代地方政府為拓展本地國企資金來源而力爭(zhēng)獲得“公開發(fā)行股票試點(diǎn)”資格, 再到國務(wù)院授權(quán)人民銀行批準(zhǔn)地方政府組建證券交易所, 從任何形式上看, 上海和深圳證券交易所都不是民間產(chǎn)物。而真正屬于自發(fā)性質(zhì)的股票交易市場(chǎng), 是被政府取締的成都“紅廟子市4場(chǎng)”。正如方流芳教授所言:“組建上交所根本不是私法意義上的社團(tuán)發(fā)起行為, 而是地方政府推動(dòng)、中央政府批準(zhǔn)的一個(gè)改革試點(diǎn)。在這個(gè)純粹是公權(quán)力范圍的行政決策過程中, 沒有也不2需要有會(huì)員參與?！彼灾袊淖C券交易所。那么國內(nèi)證券交易所究竟

4、是不是會(huì)員制? 進(jìn)而如果不是事實(shí)上的會(huì)員制, 為什么又要標(biāo)榜這樣的身份, 其隱含的內(nèi)在理由是什么呢?首先, “會(huì)員制”意味著民間自發(fā)性的結(jié)社活動(dòng), 從時(shí)間順序上講, 應(yīng)當(dāng)先有“會(huì)員”后有“組織”。而我們的證券交易所并不是這樣建立的, 是先有的“組織”后吸納的“會(huì)員”?？v觀上海和深圳證券交易所建立的過程, 我們并沒有看到“會(huì)員”在其中推動(dòng)作用, 相反是, 政府主導(dǎo)的力并非是一個(gè)民間發(fā)起創(chuàng)立的自律型組織, 而是一個(gè)官辦組織。2證券交易所是自律監(jiān)管者還是行政監(jiān)管者的延伸傳統(tǒng)上, 按照紐約證券交易所(NY SE 等證 第30卷第1期2010年2月農(nóng)業(yè)與技術(shù)Agriculture&T echnology

5、 V ol 130N o 11Feb 12010158交所和美國證券交易委員會(huì)(SEC 在證券監(jiān)管上的分工, 前者被稱為自律監(jiān)管, 而后者被稱為行政監(jiān)管。多年以來, 美國奉行自律監(jiān)管第一位的原則, 自律監(jiān)管和行政監(jiān)管之間是一線監(jiān)管和二線監(jiān)管的關(guān)系3。但是這些情況隨著政府干預(yù)頻率的增多和范圍的擴(kuò)大, 以及電子通信網(wǎng)絡(luò)交易商(EC Ns 和場(chǎng)外交易規(guī)模的擴(kuò)張, 以及監(jiān)管成本的問題, NY SE 的會(huì)員出現(xiàn)外流, 證券交易所的自律監(jiān)管受到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)。但是中國的證券交易所是不是自律監(jiān)管呢? 誠然, 證券法下確認(rèn)證券交易所的主管機(jī)關(guān)是國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu), 即證監(jiān)會(huì), “。但是法律、法規(guī)并沒有對(duì)此

6、進(jìn)行確認(rèn), 相反, 是加強(qiáng)了證監(jiān)會(huì)與證券交易所之間的行政管理關(guān)系。211從證券交易所的治理結(jié)構(gòu)上看派出的理事會(huì)成員, 證券交易所的會(huì)員能夠進(jìn)入理事會(huì)比例實(shí)在是太低, 稱這樣證券交易所是會(huì)員制法人令人費(fèi)解。212從證券交易所的管理人員選任上看證券交易所的人事權(quán)也是掌握在證監(jiān)會(huì)手中。證券法第一百零七條規(guī)定, 證券交易所設(shè)總經(jīng)理一名, 人員由證監(jiān)會(huì)任免1。而其他管理人員, 根據(jù)證券法和證券交易所管理辦法, 證交所內(nèi)部中層以上管理部門的人員任免需要向證監(jiān)會(huì)登記備案; , 如財(cái)務(wù)、人7。這樣, 證, 同時(shí)控制著證交所的主要管理人員。此外, 像證交所章程的制定、修改, 甚至證交所的解散都由證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)8。所

7、以, 證券法下確認(rèn)的國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)證監(jiān)會(huì)與證券交易所之間的“監(jiān)督管理”, 是證監(jiān)會(huì)通過控制證券交易所的決策權(quán)、人事權(quán)這樣的聯(lián)系紐帶來實(shí)現(xiàn)的。證券交易所雖然是依法實(shí)行自律管理的會(huì)員制法人, 但是從上面的分析來看, 它只是政府監(jiān)管的延伸而已。證交所的決策權(quán)并不掌握在會(huì)員手中, 而是掌握在證監(jiān)會(huì)手中。法律雖然授權(quán)證券交易所自律監(jiān)管, 但是證交所的管理人員卻并非全由各個(gè)會(huì)員單位組成, 換句話說, 法律賦予的這項(xiàng)自律管理權(quán)力難以由證交所的會(huì)員行使。根據(jù)證監(jiān)會(huì)發(fā)布的證券交易所管理辦法第17條的規(guī)定, 由全體會(huì)員組成的會(huì)員大會(huì)是應(yīng)當(dāng)是證券交易所的最高權(quán)利機(jī)構(gòu)5。但這只是名義上的權(quán)力機(jī)關(guān), 日常決策權(quán)

8、利由會(huì)員大會(huì)選出的理事會(huì)行使。而理事會(huì)的人員, 根據(jù)該辦法, 分為理事會(huì)員與非理事會(huì)員, 總計(jì)由713人組成; 會(huì)員理事由會(huì)員大會(huì)選舉, 非會(huì)員理事由證監(jiān)會(huì)委派; 理事會(huì)中非會(huì)員理事人數(shù)不少于理事會(huì)成員總數(shù)的1/3, 不超過理事會(huì)成員總數(shù)的1/26。此外, 理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)也由證監(jiān)會(huì)提名。這就意味著證監(jiān)會(huì)可以直接控制近一半理事會(huì)的成員。證券交易所的會(huì)員們多達(dá)數(shù)百家, 相對(duì)于來自證監(jiān)會(huì)一家機(jī)構(gòu)3自律監(jiān)管組織在證券監(jiān)管體系中的地位那么為什么法律文本還稱這樣的機(jī)構(gòu)為會(huì)員制法人? 方流芳教授認(rèn)為, 這實(shí)際上反映了思維和表達(dá)的路徑依賴一種試圖與“國際慣例”接軌的慣性2。換言之, 我們的證券交易所并不是1

9、00年前自發(fā)設(shè)立的紐約證券交易所, 但是我們的法律卻試圖重走的會(huì)員制的道路; 我們已經(jīng)在使用世界最先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)集合競(jìng)價(jià)系統(tǒng), 卻還需要再建偌大的交易大廳讓“紅馬甲”們集中撮合交易。這樣不得要領(lǐng)的立法誤區(qū)直接會(huì)影響到證券交易所的定位和功能的發(fā)揮。 159第30卷第1期2010年2月農(nóng)業(yè)與技術(shù)Agriculture&T echnology V ol 130N o 11Feb 12010我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到, 證券交易所的自律監(jiān)管并不在于它是否是會(huì)員制。即使NY SE 在1999年宣布“撤會(huì)散伙”計(jì)劃, 改制為商業(yè)公司, 其自律監(jiān)管的傳統(tǒng)還會(huì)保持下去。推動(dòng)交易所自律監(jiān)管的力量并不是行政主導(dǎo), 而市場(chǎng)份額。

10、有學(xué)者指出, 交易所監(jiān)管本身有著政府監(jiān)管不可比擬的優(yōu)勢(shì):這種優(yōu)勢(shì)也許并非表現(xiàn)為交易所監(jiān)管具有更多的靈活性、專業(yè)性和低成本, 而是表現(xiàn)為交易所對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管是交易所追逐更多收人的必然要求, 同時(shí)也是交易所在面臨競(jìng)爭(zhēng)壓力時(shí)的必然選擇9。因此, 在競(jìng)爭(zhēng)壓力和自發(fā)追求下, 交易所必然尋求提高監(jiān)管水平的方法, 的自律監(jiān)管體系和自發(fā)需求, 缺少對(duì)實(shí)際問題的直觀反應(yīng), 所以往往會(huì)監(jiān)管不足或者過度監(jiān)管?，F(xiàn)在對(duì)中國的證券交易所實(shí)施私有化改革的討論雖然為時(shí)尚早, 但公有制的證券交易所如果法律預(yù)留更多的空間, 同樣能夠起到自律監(jiān)管的作用。而名義上的會(huì)員制, 和實(shí)際上的嚴(yán)格政府主管, 在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)條件和經(jīng)濟(jì)全球化的

11、過程中, 會(huì)遏制證券交易所自身服務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)能力的提高。隨著場(chǎng)外交易市場(chǎng)正在逐步規(guī)范和投資海外證券交易所上市的股票渠道放開, 未來證券交易所面臨市場(chǎng)份額的競(jìng)爭(zhēng)壓力會(huì)正在逐漸顯現(xiàn)。因此, 放開對(duì)證券交易所的行政主管, 保證證券交易所的獨(dú)立地位, 才是法律應(yīng)當(dāng)表明的態(tài)度。綜上所述, 中國證券自律監(jiān)管組織在法律上沒有明確的法律地位, 在行政體制中又嚴(yán)重依存政府主管。在這樣一個(gè)缺乏獨(dú)立監(jiān)管的體制下, 來自政府的證券監(jiān)管者們?cè)谛惺贡O(jiān)管職責(zé)時(shí), 其首要目標(biāo), 是確保行政干預(yù)能夠介入金融行業(yè), 而不是如何營(yíng)造一個(gè)自由與公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。從這層意義上說, 僅僅通過借鑒一個(gè)符合國際證券監(jiān)管先進(jìn)體系來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合的

12、想法過于簡(jiǎn)單, 與中國經(jīng)濟(jì)政策改革相類似, 中國監(jiān)管法律改革需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。這需要時(shí)間來不斷試錯(cuò)和考量, 需要對(duì)立法規(guī)范和經(jīng)濟(jì)的綜合考慮, 參考文獻(xiàn)1中華人民共和國證券法, 第102條, 第107條2方流芳. 證券交易所的法律地位反思“與國際慣例接軌”J.政法論壇,2007, (1 :65,693于緒剛. 交易所非互助化及其對(duì)自律的影響M.北京:北京大學(xué)出版社,2001:166,191-1954中國證監(jiān)會(huì). 中國資本市場(chǎng)發(fā)展報(bào)告M.北京:中國金融出版社,2008:75會(huì)員大會(huì)名義上為證交所的最高權(quán)力機(jī)關(guān), 但是證券交易所管理辦法, 會(huì)員大會(huì)至多只能選舉和任免理事, 理事長(zhǎng)、副理事長(zhǎng)、總經(jīng)理、副總經(jīng)理的人事權(quán)都在證監(jiān)會(huì)的掌握中。6該辦法是1997年11月30日經(jīng)國務(wù)院