“房屋征收補(bǔ)償條例”諸多爭(zhēng)議懸而未決

1、    “房屋征收補(bǔ)償條例”諸多爭(zhēng)議懸而未決13437人次，這是從1月29日到2月12日15天內(nèi)登錄國(guó)務(wù)院法制辦官方網(wǎng)站法規(guī)規(guī)章草案征集意見系統(tǒng)，瀏覽或?qū)?guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例(征求意見稿)(以下簡(jiǎn)稱“征收條例”)發(fā)表意見的總?cè)舜?，這一數(shù)字創(chuàng)下迄今為止國(guó)務(wù)院行政立法征求公眾意見參與人數(shù)之最?！盁o公共利益則無征收，無合理補(bǔ)償則無征收，無征收、補(bǔ)償則無拆遷，無法院裁判則無強(qiáng)制拆遷?！边@是我國(guó)憲法、物權(quán)法規(guī)定的征收、拆遷行為必須遵循的法治原則。中國(guó)青年報(bào)記者日前采訪了向國(guó)務(wù)院法制辦提出修改建議的專家學(xué)者以及一些從事拆遷法律實(shí)務(wù)的律師，較為一致的看法是，征

2、收條例的大方向較好地體現(xiàn)了這些原則，但距離真正實(shí)現(xiàn)“征收、補(bǔ)償、拆遷”三個(gè)不同階段的行為各歸其位，始終在法治軌道上運(yùn)行，則仍有諸多需要完善之處。備受爭(zhēng)議的第四十條：征收條例調(diào)整范圍是否應(yīng)包括非因公共利益的拆遷在此前國(guó)務(wù)院法制辦召開的兩次立法研討會(huì)上，與會(huì)專家堅(jiān)決反對(duì)寫進(jìn)條例，但最終寫進(jìn)了征求意見稿的第四十條，在此次征求意見過程中，遭到了幾乎一邊倒的反對(duì)。2月7日，全國(guó)律協(xié)行政法專業(yè)委員會(huì)召開的征收條例征求意見會(huì)議一開始，第四十條就遭到與會(huì)大多數(shù)律師措辭嚴(yán)厲的批評(píng)。北京才良律師事務(wù)所律師王令認(rèn)為，征收條例開宗明義地規(guī)定了調(diào)整范圍，即“為了公共利益的需要，對(duì)國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋實(shí)行征收以及對(duì)

3、征收房屋的所有權(quán)人給予補(bǔ)償”的法律行為，征求意見稿用絕大部分篇幅規(guī)定了因公共利益而實(shí)施的征收活動(dòng)，征收條例中不宜對(duì)非公共利益的拆遷作出具體規(guī)定，非公共利益的拆遷應(yīng)依照法律規(guī)定，參照國(guó)際通行做法，回歸自愿、平等協(xié)商的民事范疇。曾經(jīng)建言全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)現(xiàn)行城市房屋拆遷管理?xiàng)l例進(jìn)行審查的北大五學(xué)者之一沈巋在對(duì)征收條例的八條建議中指出，第四十條意在避免新條例出臺(tái)后此項(xiàng)工作“無法可依”的困境，但是建議刪除這一條，對(duì)此最好單獨(dú)立法規(guī)定。沈巋表示，第四十條第二款要求建設(shè)單位編制拆遷實(shí)施方案，報(bào)房屋征收管理部門批準(zhǔn)，然而，由于政府不能為非公共利益需要進(jìn)行房屋征收，房屋所有權(quán)人對(duì)房屋仍然享有所有權(quán)，房屋征收管理

4、部門憑什么可以批準(zhǔn)呢?征收條例已經(jīng)取消舊條例中的拆遷許可制度，這種批準(zhǔn)是否會(huì)成為“變相的”拆遷許可?鑒于此，全國(guó)律協(xié)在給國(guó)務(wù)院法制辦的建議中提出，將第四十條規(guī)定修改為：“非公共利益的拆遷應(yīng)當(dāng)遵照民法通則、物權(quán)法、合同法的規(guī)定進(jìn)行。非公共利益的拆遷不得強(qiáng)制搬遷。”除了非因公共利益的拆遷，征收條例的調(diào)整范圍是否應(yīng)涵蓋對(duì)宅基地上房屋的征收，也是此次爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。不少律師認(rèn)為，由于土地管理法及實(shí)施條例尤其是補(bǔ)償程序?qū)w土地的征收偏重于對(duì)農(nóng)用地的考慮，而原城市房屋拆遷管理?xiàng)l例又明確表示僅調(diào)整國(guó)有土地上的房屋拆遷活動(dòng)。在實(shí)踐中，大量存在的“城中村”拆遷問題成為法律真空，甚至有個(gè)別城市自行規(guī)定了既不依據(jù)土地

5、管理法進(jìn)行征收審批和補(bǔ)償，也不按照國(guó)有土地房屋的市場(chǎng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹凹w土地房屋拆遷制度”，造成了大量社會(huì)矛盾。為此，他們建議進(jìn)一步明確征收條例的適用范圍，避免集體土地上的征收繞開法定程序，建議第四十一條改為：為了公共利益的需要，對(duì)集體土地上單位、個(gè)人的房屋實(shí)行征收以及對(duì)被征收房屋的所有權(quán)人(以下簡(jiǎn)稱“被征收人”)給予補(bǔ)償?shù)?，按照土地管理法、土地管理法?shí)施條例中規(guī)定的法定程序進(jìn)行。遼寧智庫律師事務(wù)所律師陳文卿不贊成將集體土地上的房屋拆遷納入征收條例。他認(rèn)為，政府征收集體土地上的房屋更側(cè)重保護(hù)被征收人的后續(xù)生計(jì)，而不是基于房屋價(jià)值的所謂公平買賣。國(guó)有土地和集體土地上的房屋拆遷從程序、目的到對(duì)被

6、征收人的利益補(bǔ)償上都有不同，因此不宜合二為一。北京同一源律師事務(wù)所律師孫光祥則認(rèn)為，集體土地上的房屋征收與國(guó)有土地上的征收沒有本質(zhì)區(qū)別，其征收對(duì)象的價(jià)值完全取決于房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，征收農(nóng)民的居所本身也不引起就業(yè)安置和社會(huì)保障的問題，因此不應(yīng)區(qū)別處理。公共利益界定之爭(zhēng)：“國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)”是否屬于公共利益對(duì)于征收條例制定中遇到的困難，國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰曾經(jīng)概括為三個(gè)方面，首當(dāng)其沖的便是如何界定公共利益。征收條例第三條首次以列舉加兜底條款的形式對(duì)公共利益做出界定，但其中列舉的一些屬于公共利益的事項(xiàng)也引起不小的爭(zhēng)議?！皣?guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃”的范圍有多大?與會(huì)律師認(rèn)為，“國(guó)家重點(diǎn)扶持并納入規(guī)劃

7、”措辭不夠嚴(yán)謹(jǐn)，所謂扶持是指發(fā)改委等部門予以立項(xiàng)還是指國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策?或是指由財(cái)政全額撥款的建設(shè)項(xiàng)目?規(guī)劃是指“城市規(guī)劃”還是“發(fā)展規(guī)劃”?對(duì)于營(yíng)利性公共事業(yè)是否屬于公共利益，與會(huì)專家和律師爭(zhēng)議也較大。謝惠定、陳文卿兩位律師和中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗都認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著投資主體的多元化，根據(jù)國(guó)家出資還是私人資本出資來判斷是否公益事業(yè)已不合實(shí)際，熊文釗甚至認(rèn)為，商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)只要能改善群眾的居住水平和城市環(huán)境，未嘗不是公共利益。而傳統(tǒng)上認(rèn)為是公共利益的非營(yíng)利性建設(shè)(如城市綠地)，如果利用率過低，造成不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不能算作公共利益。征收條例中規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)屬于公共利

8、益，與會(huì)律師對(duì)此爭(zhēng)論激烈。江蘇周勇律師事務(wù)所律師周勇認(rèn)為，需要明確納入公共利益的“國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)”的審批權(quán)限，不能說政府機(jī)關(guān)建房就是公共利益。孫光祥則直接否認(rèn)國(guó)家機(jī)關(guān)辦公用房是公共利益，認(rèn)為任何人和單位都有改善工作條件的需要，不能因?yàn)樵诶锩孓k公的是政府官員，就成了公共利益，還有幾位律師對(duì)搭“機(jī)關(guān)辦公用房”之車，假“培訓(xùn)中心、會(huì)議中心”之名，行“賓館、度假、休閑等娛樂場(chǎng)所”之實(shí)的現(xiàn)實(shí)狀況表示了憂慮?！罢撟C會(huì)”、“聽證會(huì)”如何不走過場(chǎng)與會(huì)律師認(rèn)為，征收條例中有關(guān)征收程序的規(guī)定有待完善，條例第九條、第十條、第十二條對(duì)征收決定作出前的論證、聽證程序作了規(guī)定，但是這些規(guī)定不夠細(xì)致，可操作性有待加強(qiáng)

9、。首先是征求意見的方式并不明確，例如第十條規(guī)定的“其他方式”，沒有明確的法定方式，民眾的知情權(quán)、申辯權(quán)很難得到保障。其次，什么是“重大爭(zhēng)議”沒有量化指標(biāo)，解釋權(quán)在地方政府，這就使得民眾意見難以得到尊重，使得該規(guī)定的立法本意難以貫徹。第三，存在重大爭(zhēng)議的解決機(jī)制僅僅是報(bào)上級(jí)政府裁決，依然將認(rèn)定公共利益的權(quán)力交給了地方政府，而不是引入人大決策或是司法機(jī)制。最后，聽證會(huì)的程序沒有明確規(guī)定，例如對(duì)聽證會(huì)的參會(huì)人員構(gòu)成比例、確定參會(huì)人員的方式均無明確規(guī)定。此外，對(duì)第十條中的“(采用)論證會(huì)、聽證會(huì)或其他形式聽取公眾意見”，與會(huì)律師大都認(rèn)為過于模糊，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定為“召開聽證會(huì)”。并且進(jìn)一步規(guī)定“參與聽證會(huì)的

10、被征收人代表的名額不得少于被征收人總數(shù)的百分之五，不得少于與會(huì)代表人數(shù)的百分之七十。被征收人代表應(yīng)由報(bào)名參會(huì)的被征收人推舉產(chǎn)生;無法推舉產(chǎn)生的，由隨機(jī)抽簽方式確定?！薄翱h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在聽證會(huì)十五日內(nèi)，將被征收人、公眾和專家意見的采納情況、不采納情況及理由書面通知聽證會(huì)代表，并予以公告。沒有告知或公告的，不得作出征收決定。”與會(huì)律師均認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)第十二條中的“重大爭(zhēng)議”進(jìn)一步進(jìn)行解釋，以避免給征收機(jī)關(guān)過大的自由裁量空間，聽證會(huì)百分之十五以上的代表反對(duì)征收的，就應(yīng)當(dāng)視為“重大爭(zhēng)議”。補(bǔ)償怎么給：房子和土地能否分開補(bǔ)償學(xué)者秋風(fēng)撰文指出，城市里房屋轉(zhuǎn)讓的實(shí)質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，真正值錢的不是房

11、屋，而是房屋所占用的土地。征收的實(shí)質(zhì)也是政府借助強(qiáng)制權(quán)力，購(gòu)買市民對(duì)自己房屋所占用土地的產(chǎn)權(quán)，拆遷人想獲得的東西不是房屋，而是房屋所占用的土地，更準(zhǔn)確地說是房屋所占用的國(guó)有土地的建設(shè)使用權(quán)。但是，我國(guó)的拆遷制度由于是以這個(gè)混亂的概念為基礎(chǔ)的，結(jié)果導(dǎo)致種種問題。比如，評(píng)估拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)什么的評(píng)估?房屋的價(jià)格?可房屋建筑成本能有多少錢?回避土地產(chǎn)權(quán)，成了一些地方政府和開發(fā)商壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的有力手段。這是拆遷引發(fā)糾紛、沖突的根源，征收條例必須走出這個(gè)誤區(qū)。有報(bào)道稱，在北京市某基層法院行政審判庭工作了10年的名叫劉行法官，春節(jié)前曾向國(guó)務(wù)院法制辦遞交了一份有關(guān)征收條例的修改建議，認(rèn)為征求意見稿中規(guī)定

12、的貨幣補(bǔ)償金額，應(yīng)根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定;征收房屋的，應(yīng)當(dāng)依法收回國(guó)有土地使用權(quán)。“可依法收回后怎么補(bǔ)償，條例卻沒說?！眲⑿姓J(rèn)為，按照舊條例延續(xù)下來的這種規(guī)定，解決不了問題。房子是房子，地是地，只有分別明確房子怎么補(bǔ)償，地怎么補(bǔ)償，糾紛才能減少，處理糾紛的依據(jù)才能明確。他建議，立法將土地使用權(quán)補(bǔ)償列為單獨(dú)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估和補(bǔ)償，這個(gè)項(xiàng)目包含什么內(nèi)容，務(wù)必慎重。面對(duì)強(qiáng)制搬遷，法律救濟(jì)和行政監(jiān)督能否奏效強(qiáng)制拆遷是近年來引發(fā)社會(huì)矛盾最激烈的問題之一，征收條例在實(shí)施強(qiáng)制搬遷的條件和程序上基本照搬了城市房屋拆遷管理?xiàng)l例的規(guī)定，只不過把“拆遷”

13、變成了“搬遷”。與會(huì)專家和律師認(rèn)為，強(qiáng)制搬遷行為如不嚴(yán)格加以規(guī)范，所謂決策民主、程序正當(dāng)?shù)榷己茈y有效果。征收條例規(guī)定，被征收人可對(duì)征收決定和補(bǔ)償決定等具體行政行為提起行政復(fù)議和訴訟，但對(duì)復(fù)議和訴訟期間是否停止對(duì)該行政行為的執(zhí)行，沒有明確規(guī)定。在打拆遷官司的同時(shí)，房子就有可能被合法拆掉，這樣一來，訴訟還有什么意義?與會(huì)律師建議，對(duì)補(bǔ)償決定不服提起復(fù)議或訴訟的，在行政復(fù)議、訴訟期間，應(yīng)當(dāng)中止強(qiáng)制搬遷的執(zhí)行。如確因公共利益的緊急需要，可以不停止補(bǔ)償決定的執(zhí)行。補(bǔ)償決定被復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院確認(rèn)為違法的，作出房屋補(bǔ)償決定的縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)賠償被征收人的損失，并承擔(dān)其他相應(yīng)的法律責(zé)任。訴訟期間不

14、停止具體行政行為的執(zhí)行行政訴訟法第四十四條這樣規(guī)定。“借助這一次征收立法的機(jī)遇，如果能夠確立訴訟期間停止執(zhí)行原則，只有當(dāng)涉及重大公共利益時(shí)，才可由征收機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)準(zhǔn)予執(zhí)行，并承擔(dān)舉證責(zé)任，由法院在衡量公益與私益基礎(chǔ)上進(jìn)行裁量。這樣，對(duì)征收機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，法院就會(huì)掌握得很嚴(yán)，有利于保障被拆遷人的合法權(quán)益。”行政訴訟法第四十四條第三項(xiàng)規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的，停止具體行政行為的執(zhí)行。”據(jù)此，劉行認(rèn)為，現(xiàn)行行政訴訟法已經(jīng)為規(guī)定“訴訟停止執(zhí)行”預(yù)留了“窗口”?！斑z憾的是，這個(gè)窗口一直為人們忽略，幾乎沒有法律、法規(guī)激活過這個(gè)睡眠條款。”劉行說，本次制定征收條例，既然是以保護(hù)被征收人利益為立法指導(dǎo)精神，那么完全