中國金融服務消費者保護監(jiān)管問題研究

1、中國金融服務消費者保護監(jiān)管問題研究中山大學嶺南學院金融系陸軍吳慧林斌彥摘要 對于處于轉型過程的中國經(jīng)濟來說，消費者保護已經(jīng)成為制定政策涉 及到的關鍵領域。在我國，雖然1984年12月成立了中國消費者協(xié)會，并且制定 了相關的消費者權益保護法，然而由于金融產(chǎn)品和服務消費的特殊性，一般 的消費者權益保護法難以適用。本文闡述了金融服務消費者保護監(jiān)管的理論基礎 以及國內(nèi)外學者的相關研究，通過對發(fā)達國家或地區(qū)在金融服務消費者保護監(jiān)管 方面的制度安排進行比較分析，論文提出了改善我國金融服務消費者保護監(jiān)管的 政策建議。隨著中國金融業(yè)的開放與發(fā)展，金融服務產(chǎn)品提供商與消費者之間的糾紛時 有發(fā)生，如何保護金融服務

2、產(chǎn)品消費者的合法權益，已經(jīng)成為金融監(jiān)管當局必須 考慮的重要問題。經(jīng)合組織（OEC D在討論加強各成員國金融市場合作的專門會 議中，將保護消費者權益列為四個基本目標之一。歐美等發(fā)達國家也紛紛把消 費者保護列為金融監(jiān)管的重要目標，并設立了相關的機構來實現(xiàn)這一監(jiān)管目標。這些消費者保護的內(nèi)容主要涉及到提供充分信息、為客戶提供專業(yè)咨詢、起草貸 款合同、收集并合理處理消費者投訴案例本文從理論的角度分析說明了消費者保護監(jiān)管對金融服務業(yè)的重要作用，并 分析介紹了發(fā)達國家或地區(qū)在這方面的先進經(jīng)驗。 對于中國現(xiàn)階段的問題，我們 也作了詳細的分析，并就這些問題提出了具體的解決辦法。、理論基礎與研究回顧1、消費者的定

3、義。 The worksh op is organized by Directorate for Financial, Fiscal and Enter prise Affairs of the OECD.(2002)討論金融服務消費者的權益保護， 首先要對消費者內(nèi)涵進行界定。 消費者是指為了生活、生產(chǎn)或消費的需要, 使用商品或者接受服務的個人或團體。例如，我們到銀行去存取款、購買證券、到保險公司購買保險，我們獲得的是銀行、保險公司的金融產(chǎn)品和他們的服務。些人認為是投資者而不是消費者，這里面有一點要強調(diào)的是：作為廣大股民， 有 這主要是看問題的角度不同。 從上市公司的角度來說，他們確實是投資者

4、， 但從證券公司、 注冊會計師事務所等中介機構來說， 他們需要這些機構提供服務來滿足他們的需要， 因此從這個角度來說， 他們是消 費者。2 、對消費者保護進行監(jiān)管的經(jīng)濟學解釋。通常微觀金融組織機構總是傾向于生產(chǎn)更多的金融商品以謀求利潤最大化， 這種單個機構的理性行為在無約束的條件下， 可能導致單純市場調(diào)節(jié)的失效和金 融乃至整個經(jīng)濟系統(tǒng)的危機。 而對金融服務消費者保護進行監(jiān)管主要是基于信息 不對稱的原因。許多金融產(chǎn)品不像一般的商品， 它包含了承諾的因素。 金融機構承諾到期支付消費者一個合理的報酬，當然這個承諾也存在一定不能履行的風 險，這也就決定該金融產(chǎn)品的內(nèi)在價值。 只有消費者充分掌握了這些情

5、況， 才能 在購買金融產(chǎn)品時對其做出正確的評估，從而增強與金融機構討價還價的能力。一旦消費者缺失了相關信息， 他們就可能錯誤評估所購買的金融產(chǎn)品， 因此可能 會承受相當大的代價， 而對于許多普通消費者來說， 損失的可能是他們一生的積 蓄，因此政府必須進行消費者保護的監(jiān)管。金融服務業(yè)市場失靈具體有以下兩個重要因素：是金融產(chǎn)品的復雜性，包括金融產(chǎn)品的風險收益形式、費用及利潤結構、提前退出的懲罰機制、 稅收負擔等等， 正確地理解這些內(nèi)容要求消費者對相關專 業(yè)知識有相當?shù)牧私猓?而這顯然是不現(xiàn)實的， 這就使得消費者在與金融機構訂立 合同的過程中處于相當劣勢的地位。 這就要求政府對金融機構進行監(jiān)管， 保

6、證產(chǎn) 品特性的透明化以方便消費者的信息選擇， 有一個合理的價格競爭機制以及有效 地進行資源配置。 同時很多具有專業(yè)背景知識的金融咨詢?nèi)藛T也應運而生， 如何 保證他們切實從客戶利益角度出發(fā)，也成為金融監(jiān)管的一項重要內(nèi)容。二是金融機構的復雜性， 金融機構的結構、規(guī)模等等相當復雜，使得消費者無法正確評估相應金融產(chǎn)品提供者的風險， 也不能在不同的金融產(chǎn)品提供者之間 進行比較。消費者需要了解為他們服務的金融機構的承諾的支付是否到期會足額 償付。對金融系統(tǒng)的償付能力，公眾存在較強的預期。過往經(jīng)驗表明，一旦這種 預期不被滿足， 政府通常會成為最終支付人。 這就使得金融機構存在一定道德風 險，監(jiān)管機構糾正這種

7、風險， 削弱金融機構的壟斷能力也能夠提高對消費者保護 的力度。這方面強調(diào)公平分配信息也要求對進行金融服務的消費者保護監(jiān)管。從宏觀層面上來 講，透明度規(guī)則意味著正確發(fā)布信息以及公平對待所有市場參與者， 監(jiān)督金融中介機構提供清晰可信的廣告信息。 從微觀層面上來講， 要求金融機構 與消費者之間不存在歧視。 監(jiān)管機構更加依賴信息披露以及市場力量作為金融機 構必須遵守的紀律機制。 信息化手段的運用有利于提高消費者同金融機構討價還 價的能力。另外，金融機構的負外部性使得金融機構的破產(chǎn)倒閉通過信用鏈傳染而形成 金融危機， 任何一家金融機構出了問題， 都會成為整個金融業(yè)發(fā)展的最短的一塊 木板，進而風險將波及整

8、個金融業(yè)。 嚴重的將會動搖消費者對整個金融體系的信 心，造成金融恐慌。 從這個意義上講， 金融監(jiān)督對保護消費者的根本利益至關重 要。金融監(jiān)管往往要考慮各種監(jiān)管目標， 加強對消費者保護的監(jiān)管不僅有利于完 善我國現(xiàn)有的金融體制， 促進經(jīng)濟發(fā)展， 而且對于增強消費者對我國金融體系的 信心有很大的幫助。3、國內(nèi)外學者的研究回顧對于消費者保護監(jiān)管這個領域， 國內(nèi)學者及研究機構較少涉足， 已經(jīng)有的一 些研究性的文章也主要是針對國外金融服務監(jiān)管體系進行介紹進而提醒監(jiān)管當?shù)瓷婕熬謱@個問題引起重視（李敬偉、周仲飛， 2002）。李金澤（ 2004）較細致地從法律角度闡述了中國銀行業(yè)消費者保護存在的問題并提出

9、了解決對策， 到金融服務業(yè)消費者保護的經(jīng)濟學基礎以及相關的監(jiān)管理念。國外的學者及研究機構較多從理論層面上對消費者保護監(jiān)管進行分析，Nieto （2000）的研究報告表明，對消費者和投資者保護是金融監(jiān)管的一項重要目標，對消費者進行保護可以通過減少金融服務使用者逆向選擇的機會來解決信息不對稱問題，監(jiān)管機構必須強調(diào)信息披露，防止金融中介機構濫用市場力量,而這種市場力量主要是利用規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢以低成本提供金融服務而獲得的。在有關金融監(jiān)管體制設計方面，國外主要有三種理論模式：機構型監(jiān)管、功能型監(jiān)管和目標型監(jiān)管。而其中目標型監(jiān)管更加突出強調(diào)了消費者保護這一監(jiān)管目標。Taylor(1995)和Goodhar

10、t(1998)分別提出了基于金融監(jiān)管目標來設計監(jiān)管體制的思想。他們認為，只有在監(jiān)管責任明確的前提下，才能討論監(jiān)管責任的有效性和透明度；只有監(jiān)管機構明確各自的監(jiān)管目標， 才有可能產(chǎn)生明確的內(nèi)部控制重點，避免各監(jiān)管目標之間的沖突。Taylor又進一步提出了“雙峰式” (twin peaks)金融監(jiān)管模式的設想。雖然金融監(jiān)管有很多目標，但主要的目標有兩個：一是針對系統(tǒng)性風險進行審慎性監(jiān)管，以維護金融機構穩(wěn)健經(jīng)營和金融體系的穩(wěn)定，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融危機;二是針對金融機構的機會主義行為進行合規(guī)監(jiān)管， 防止發(fā)生欺詐行為,保護消費者的合法利益。Taylor建議成立一個獨立的針對金融領域系統(tǒng)性風險進行審慎監(jiān)管

11、的 穩(wěn)定委員會”和一個獨立的針對金融機構機會主義行為進行合規(guī)監(jiān)管的“金融“消費者保護委員會”。在他看來，清晰區(qū)別銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)傳統(tǒng)的機構型監(jiān)管制度已經(jīng)不再是最機構之間差異的縮業(yè)和金融集團的出好的監(jiān)管體制。金融小、以及大型金融企圖1典塑的*咖式”首體制現(xiàn)，要求金融監(jiān)管能夠從更廣泛的視角看問題。“雙峰式”監(jiān)管體制可以避免監(jiān)管職能在不同監(jiān)管部門之間的重疊。4、適度保護金融服務產(chǎn)品消費者的權益根據(jù)加入WTO的承諾，我國2006年將全面開放金融業(yè)。大量國外金融機構以及金融產(chǎn)品的涌入，又對我國金融監(jiān)管以及消費者權益保護工作提出了更高的要求。很多我們從未接觸過的新的金融產(chǎn)品和技術， 在監(jiān)管框架里尚未

12、能體現(xiàn)出 現(xiàn)，這就存在了一定的監(jiān)管漏洞。 相關領域監(jiān)管的缺失必然使得消費者保護缺乏 屏障，面對這些新的問題， 加強消費者保護的監(jiān)管， 從而增強我國金融監(jiān)督能力， 其要求更為迫切。當然在保護消費者權益方面， 適當衡量應得到保護的消費者權益水平非常關 鍵，因為作為弱勢群體的消費者， 在某種情形下很容易被賦予過多的權益， 這樣 便會阻礙市場的革新， 桎梏正常的市場發(fā)展。 如何處理好這一矛盾又對金融監(jiān)管 部門提出了新的挑戰(zhàn)。隨著金融市場的逐漸完善，競爭的加劇， 應該相信通過市 場力量，類似于銀行欺詐、 侵犯消費者隱私權等這類問題可以得到一定程度的緩 解，政府的干預應該在保證目標的前提下盡可能減少。 更

13、多地監(jiān)督行業(yè)自律以及 督促建立行業(yè)內(nèi)部糾紛解決程序也許能發(fā)揮更好的效果。 當代大多數(shù)國家都采取自由”與“干預”相結合的經(jīng)濟體制，至于是“自由”多一點還是“干預”多 一點，則取決于各國的歷史、 文化背景和現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展水平等綜合因素， 金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新就像“自由”與“干預”一樣，是動態(tài)的博弈過程。掌握好金融監(jiān) 管的“度”的問題，才能更好地促進金融發(fā)展和金融改革的深化。二、中國在金融服務消費者保護監(jiān)管方面的不足中國的金融業(yè)從行政轉向市場只有短短的 20 多年，跟發(fā)達國家或地區(qū)比起 來，自然會有很多的問題存在，特別是作為服務業(yè)，作為一種軟環(huán)境，其改變需要一個過程。我們先來分析一下這里面存在的問題。1

14、. 法律完善上仍有漫長的路要走中國的法律，整體上在消費者保護方面有三個層次。一是以人民銀行法消費者權益保護法 、商業(yè)銀行法、證券法、保險法、銀行業(yè)監(jiān)督管 理法等核心的法律，二是人民銀行，保監(jiān)會，銀監(jiān)會，證監(jiān)會等監(jiān)管機構制定 的規(guī)章制度。在第一個層次上， 并沒有體現(xiàn)出我國的法律在保護消費者的方面明 確的目標， 而是把把消費者保護和投資者保護放在一起， 忽視了消費者是弱勢群 體，應該突出其保護的迫切性。 對于法律的可操作性， 也是中國法律的一大弱點， 沒有對具體問題進行量化， 以至于裁決時可以爭論的地方太多。 這也是在制定法 律時應該注意到的。 在第二個層次上， 各監(jiān)管機構制定的規(guī)章制度經(jīng)常有明顯

15、沖 突，這樣會導致各金融機構在執(zhí)行時不知以什么為標準合適， 當然會嚴重影響法 規(guī)的權威性。2. 機構設置上不能滿足消費者保護的要求考慮到消費者保護在法律上的不完善， 自然而然的就導致在相應機構上的欠 缺，這里面最顯著的一點就是在三會一行這些監(jiān)管機構中， 至今沒有一個部門專 門負責消費者保護方面的事務。3. 對于消費者知情權方面的保護不足隨著競爭的加劇， 消費者的地位逐漸被銀行等金融機構所認識， 大家意識到 誰贏得消費者的認可誰就能在市場上立于不敗之地。 因此爭奪消費者的行為愈演 愈烈，可是，很多金融機構在此過程中， 惡性競爭， 夸大收益， 卻有意隱瞞風險。例如，在人壽保險推銷過程中， 很多的業(yè)

16、務員不是詳細詢問被保險對象的身體狀 況，而是強調(diào)保險的收益， 對于很多必須告知投保人的項目， 有的甚至以怕麻煩為由，自己代填，等到理賠時，卻有搬出一堆原來沒告知的復雜的條款，作為不 用賠付的根據(jù)。這些問題讓消費者的權益在簽署合同時就已經(jīng)埋下被侵犯的可 能。4. 取閱信貸資料在國內(nèi)，當你去銀行貸款或申請信用卡被拒絕時， 難以得到銀行的詳細解釋， 許多銀行并沒有將真實情況告知客戶，以至于消費者根本就不知道該如何去改 進，以便獲得申請的通過。這里面，由于信息的不透明，造成了銀行等金融機構 在操作上缺乏監(jiān)督，銀行的自主權過大， 即使消費者認為是銀行不合理， 但也沒 能拿到相應的證據(jù)向上級申訴。這在保護

17、消費者公平信貸方面是一大缺陷。5. 應對消費者投訴中國金融監(jiān)管的內(nèi)容針對消費者保護的措施相對比較薄弱。 一般消費者都是 向有關金融機構的相關部門直接投訴， 依賴于有糾紛金融機構出于市場競爭因素 及服務形象塑造等方面的考慮， 內(nèi)部解決與消費者之間的糾紛。 如仍未解決爭議 或者消費者對解決方案不滿意， 則訴諸法律或直接向上級監(jiān)管部門投訴。 而目前 我國的監(jiān)管機構內(nèi)部處理消費者投訴和解決糾紛的機制相對缺失。以證監(jiān)會為 例，目前在證監(jiān)會內(nèi)部僅有一套非透明的處理投資者上訪的信訪制度， 這雖然可 以在一定程度上為投資者的投訴提供了一條渠道， 但是它更多的是一種具有政治 色彩的處理群眾上訪的辦法， 還不是那

18、種嚴格意義上的處理投訴、 調(diào)查和糾紛的 應對機制。 而這一機制的缺失必然會影響對各類市場參與者的監(jiān)管和保護。 而且 由于金融產(chǎn)品的交叉銷售， 市場變得越來越復雜。 如保險供應商不僅提供保險產(chǎn) 品，還推出了純粹的儲蓄及投資產(chǎn)品； 銀行職員則是保險、 基金到儲蓄產(chǎn)品均有 涉及；基金公司也與銀行、 保險攜手推銷自己的投資產(chǎn)品等等。 不同金融機構之 間的業(yè)務的界線越來越模糊， 消費者更是無所適從， 難以分辨一旦出了問題該向 誰求助， 向不同的監(jiān)管機關投訴的消費者， 也可能獲得迥然不同的對待。 欠缺了 執(zhí)法，就意味著監(jiān)管漏洞的存在， 購買金融服務的消費者， 也就往往欠缺了適當 保障。另外，雖然我國有完整

19、的消費者協(xié)會保護體系， 但由于金融產(chǎn)品技術含量高， 不是一般消協(xié)就能解決得了的，顯得力不從心。 而且，由于作為工商行政管理總 局下屬的事業(yè)單位，在處理問題的手段上， 基本上也就僅限于調(diào)解和咨詢， 或者 通過媒體曝光， 但這些都是不具有硬約束的方法， 只能從道德上來制約金融機構 對消費者的侵犯。這必然會大大削弱其保護消費者的能力。6. 消費者教育在中國， 由于人們的觀念還沒趕上社會特別是金融業(yè)的快速發(fā)展， 以至于普 通老百姓在銀行提供的服務面前顯得茫然， 往往銀行在不經(jīng)意間就收取了可觀的 手續(xù)費，而這些都源自于消費者知識的缺乏， 特別是對于廣大的農(nóng)名和城市里的老年人，各金融機構和消協(xié)往往缺乏相應

20、的措施來對消費者在金融方面進行教 育，更多的可能是各種各樣的廣告。7. 弱勢群體的保護雖然銀行業(yè)有所謂的 “二八規(guī)則”，但是我們?nèi)匀徊荒芎鲆曊加?80%人數(shù)的低端消費者的權益，保護弱勢群體，不管是過去、現(xiàn)在還是將來，都是銀行業(yè)應盡 的義務。我國有兩大弱勢群體需要銀行提供更有利的支持。一是學生，隨著貧困大學 生的讀書難成為當今社會關注的焦點。 商業(yè)銀行對于學生貸款， 出于成本效益以及風險的考慮。 更多的是采取制度上的限制， 以至于在看似公平的條件下提高了 貸款的門檻，限制了眾多貧困學生得到應有的銀行支持。第二個弱勢群體是農(nóng)民， 2003 年“三農(nóng)問題”的提出， 顯示了農(nóng)民這一弱 勢群體進入了中國

21、高層的視線，農(nóng)民在貸款方面有眾多的困難，而作為中國占70%的農(nóng)業(yè)人口，沒有相應的信貸支持，其發(fā)展僅靠自身的積累，不管是抵御風險還是尋求更大的發(fā)展，都舉步維艱。三、國外及香港的先進經(jīng)驗從發(fā)達國家國外及香港地區(qū)在保護金融機構消費者的實踐情況來看， 一般都 從以下三個層次， 構建對消費者保護的保障機制： 一是將消費者權益保護明確列 為監(jiān)管目標， 成為金融機構監(jiān)管的基本職責； 二是規(guī)范并加強金融機構內(nèi)部消費 者保護的義務及內(nèi)部解決機制； 三是建立行業(yè)自律機構， 加強行業(yè)內(nèi)部在解決消 費者糾紛及保護消費者權益方面的溝通及自我監(jiān)督。面對美國、英國、澳大利亞、香港在保護消費者權益的一些具體做法進行比較分析：

22、1建立了較完善的法律體系使得消費者權益切實得到保護美國對金融機構消費者保護的法律層面建設比較完善，美國制定了各項法律條例，誠實信貸法及誠實儲蓄法要求銀行必須誠實守信，銀行廣告不 應該誤導或不準確，也不應該虛假陳述的存款合同； 公平信貸機會法則規(guī)定銀行必須平等對待不同狀況的銀行消費者；在保證銀行應有較高透明度方面，誠實儲蓄法規(guī)定銀行必須向客戶充分披露帳戶信息； 社區(qū)再投資法要求 金融機構幫助滿足其所在社區(qū)的信貸需要； 住房抵押披露法要求金融機構向 公眾公布其可貸資金情況；還有公開信用記錄報告法 ，保護銀行消費者的金 融隱私、防止銀行消費者個人信用記錄被非法使用。英國 2000 年頒布的金融服務與

23、市場法令明確規(guī)定金融業(yè)管理局負責監(jiān) 管各項金融服務，同時設立單一申訴專員和賠償計劃架構，為金融服務消費者， 提供進一步保障。 同時該法令還要求金融業(yè)管理局負責保障消費者， 推行消費者 教育，加深公眾對金融體系的認識。香港監(jiān)管法制在立法原則上強調(diào)對消費者保護的重要性, 銀行業(yè)條例的 目標是提供措施以保障存款人,而金管局的一項職責,是 “促進與鼓勵認可機構 維持正當操守標準及良好和穩(wěn)妥的業(yè)務常規(guī)” 。2 設立相應機構執(zhí)行消費者保護的措施實行聯(lián)邦制的美國，州政府在行政上有較大自主權，其金融體系也分為聯(lián)邦 和州兩類, 所以各類不同的金融機構歸屬不同的部門監(jiān)管。 反壟斷和保護消費者 由聯(lián)邦貿(mào)易委員會負責

24、處理； 與保障金融機構客戶有關的事宜, 由聯(lián)邦貿(mào)易委員 會及其他金融監(jiān)管機構（如貨幣監(jiān)理署、 聯(lián)邦儲備委員會、 聯(lián)邦存款保險公司及 互助儲蓄銀行監(jiān)管署等） 負責處理， 這些監(jiān)管機構有權對違反任何有關保障客戶同時也肩負金融服務業(yè)的消法規(guī)的金融機構采取執(zhí)法行動。英國的金融業(yè)管理局作為統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構,費者保護職能,為消費者提供以下服務： 設立新的單一“金融申訴專員服務計劃” , 以非正式方法解決消費者糾紛；設立“金融服務賠償計劃” ,為因金融機構破產(chǎn) 而蒙受損失的消費者提供賠償； 在消費者教育方面, 為消費者提供信息和指導意 見,將傳授金融知識納入教育制度內(nèi)；提供“一站式”公眾咨詢服務、消費者刊

25、 物和編制金融產(chǎn)品比較表；進行消費者調(diào)查, 找出消費者最為關注的事宜； 成立 金融巡視員服務公司（FOS,為消費者提供了一個替代性的爭議解決制度。澳大利亞在監(jiān)管法律方面沒有明確消費者保護方面的職責, 但是證券及投資 事務委員會承擔了消費者保護的具體職責。 其監(jiān)管目標包括 “促進投資者和消費 者對金融體系的信心,明智地參與金融體系” 。該委員會負責監(jiān)管和執(zhí)行法規(guī), 促進誠實公正的經(jīng)營手法、產(chǎn)品和服務。 委員會的具體方法有： 禁止有誤導或欺 騙成份的經(jīng)營手法及其他不公平經(jīng)營手法； 就客戶必要的知情權制訂出標準； 監(jiān) 察金融機構的營運方式確實符合守則 （包括銀行營運守則 、儲蓄互助社 營運守則、電子

26、基金轉移營運守則等） ；檢查客戶投訴制度；批核申訴專員 計劃,申訴專員向委員會匯報所受理的違反守則的糾紛,要求金融機構根據(jù) 監(jiān)督程序采取自我評審,除非涉及違法行為,委員會一般不采取執(zhí)法行動。香港的金融服務管理局專門負責消費者權益保護事宜,主要表現(xiàn)在：金管局 致力參與制訂和檢討銀行營運守則 ，就銀行與客戶關系，訂立適當?shù)臉I(yè)務經(jīng) 營手法標準，金管局還承諾監(jiān)察銀行機構執(zhí)行該守則的情況；金管局在接到 客戶投訴后，將轉交相關金融機構高層處理； 金管局設立專門熱線， 處理有關金 融機構追債方式方法的投訴。3行業(yè)自律機制進一步加強了消費者權益保護力度在英國，銀行業(yè)守則遵循自愿性原則，目前所有主要銀行和房屋貸

27、款協(xié) 會同意遵守該守則 ，銀行業(yè)守則標準委員會負責監(jiān)察銀行和房屋貸款協(xié)會遵 守守則，在守則的執(zhí)行方面，委員會通常先將違規(guī)指控，轉交給有關銀 行采取適當行動，并要求有關金融機構作出解釋。委員會通常會采取以下方式，警戒沒有遵守該守則的機構，在“銀行業(yè)守則標準委員會”年報中，公布有關銀 行名稱及違規(guī)詳情；就未來經(jīng)營活動發(fā)出指引， 就補救方法給予建議； 取消或暫 停有關銀行登記作為該守則的接納者；公開譴責有關銀行，將委員會對違規(guī) 事件的調(diào)查結果通知傳媒。4不同程度地建立了處理消費者投訴的解決機制在美國，消費者擬對某金融機構提出投訴，可首先聯(lián)絡該機構嘗試直接解決 有關問題。如果消費者對解決辦法感到不滿，

28、 可向相關監(jiān)管機構提出投訴， 以作 進一步調(diào)解， 如果金融監(jiān)管機構發(fā)現(xiàn)該金融機構違反了任何保障客戶法規(guī)， 都可 采取執(zhí)法行動。如果情況不嚴重， 可要求該金融機構采取補救措施， 包括由有關 金融機構就監(jiān)管部門所確定的違規(guī)情況作口頭或書面承諾。 如果情況嚴重， 則監(jiān) 管機構可采取正式執(zhí)法行動，包括書面協(xié)議、 勒令停止運作、 禁止或免除某類活 動等。在處理投訴這方面各國程序基本一致，都是先內(nèi)部解決，如不能滿意調(diào)解， 則訴諸外部程序處理。如澳大利亞 銀行運營守則 規(guī)定銀行必須有內(nèi)部程序和 外部程序來解決消費者投訴，內(nèi)部解決糾紛程序應符合澳大利亞投訴處理標準， 而外部程序須根據(jù)澳大利亞證券及投資事務委員

29、會法令公布的指引訂立。5在制度的設計上體現(xiàn)了對弱勢群體的保護在保護弱勢群體上各國都采取了措施保障低收入群體能享受到基本銀行服 務。在美國，聯(lián)邦政府采取了多項措施，幫助銀行服務不足的社區(qū)居民獲得各項銀行服務，包括社區(qū)再投資法 ，保障了社區(qū)居民的貸款需求。并且聯(lián)邦政府 會提供優(yōu)惠， 鼓勵銀行提供首個帳戶， 這是為沒有領取聯(lián)邦福利以及未持有任何 銀行帳戶人士， 首次開設帳戶計劃的其中一個環(huán)節(jié)。 在解決弱勢群體的服務問題 上，英國將弱勢群體納入金融服務網(wǎng)內(nèi)， 包括推出基本銀行帳戶。 可幫助被銀行拒于門外的消費者開設帳戶，基本銀行帳戶只提供金錢收支服務，不設信貸額， 故無須提供信貸記錄， 因此低收入的消

30、費者無須害怕欠下債務和負擔費用。 澳大 利亞銀行協(xié)會建議零售銀行會員， 為聯(lián)邦健康優(yōu)惠卡持有人， 提供安全網(wǎng)性質(zhì)的 基本銀行帳戶，該類帳戶不征收帳戶保存費，每個月有 6 項免費非存款交易。六）知情權保護美國的法制對消費者知情權比較關注，聯(lián)邦政府為了實施據(jù)實披露存款資 料法，于1992年頒布條例DD該條例對必須披露的資料種類做了詳細規(guī)范。香港消委會消費者委員會在 2002 年 5 月發(fā)表了一分調(diào)查報告，批評部分銀行機 構使用不當及含有誤導成分的宣傳手法招徠業(yè)務。 為此，守則委員會制定了具體 原則，對認可機構應如何全面遵守守則第 條第 2 項有關銀行促銷的規(guī)定做 出解釋。四、政策建議在金融服務業(yè)消

31、費者保護監(jiān)管上，從上面的對比分析中可以清楚地看到，我 國在這方面仍然存在著巨大的差距。 針對我國的實際情況， 我們提出一下幾點政 策建議：1、從監(jiān)管的目標看，應將保護消費者權益列為金融監(jiān)管目標之一，以法律形式確定下來。2、鑒于我國現(xiàn)有的監(jiān)管法律在消費者保護方面的薄弱情況，有必要修改包括人民銀行法、消費者權益保護法 、商業(yè)銀行法、證券法、保險法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法 。我國的法律在保護消費者的目標上不夠明確，把消費者 保護和投資者保護放在一起， 卻忘了消費者是弱勢群體， 應該突出其保護的迫切 性。法律的可操作性也是中國法律的一大弱點， 以至于裁決時可以爭論的地方太 多。這也是在制定法律時應注意的。3

32、、制定可操作的法律法規(guī)方面要注意三點：一是要明確規(guī)定客戶信息的收集、傳播和使用，這些不僅關系到客戶的經(jīng)濟利益甚至關系到他們的人身安全； 二是要增強金融機構的透明度， 要求充分的信息披露； 三是要建立金融機構與消 費者發(fā)生爭端后的解決機制。4、在機構設置上，建議在消費者協(xié)會的框架內(nèi)，由三會一行派人組成一個小組，負責金融業(yè)消費者保護的監(jiān)管， 適應我國金融業(yè)跨業(yè)經(jīng)營的趨勢， 監(jiān)管金 融跨業(yè)銷售中的消費者權益保障問題； 出版對金融服務消費者教育以及提供比較 金融產(chǎn)品特性的刊物， 各監(jiān)管機構應有專人負責消費者的投訴， 建立一套規(guī)范的 處理有關糾紛的機制。5、突出強調(diào)保護農(nóng)民、貧困大學生的信貸權益。例如，

33、在中國，對農(nóng)村儲蓄資金，可以仿照美國的社區(qū)再投資法 ，規(guī)定貸款重要有一部分必須是本地 的貸款，不能因為收益問題而將其全部轉移到發(fā)達地區(qū)。消費者信心作為金融業(yè)的基石， 其牢固與否將直接決定了中國金融業(yè)的改革 是否順利。 這也就從根本上決定了消費者監(jiān)管的重要性， 以及建立一套完善的消 費者權益監(jiān)管體制的迫切性 參考文獻比較英國、美國、澳洲及香港的保障銀行客戶措施” ，香港立法會秘書處資料摘要，戴叢：“金融監(jiān)管的理論基礎和金融當局的監(jiān)管措施” ，國際金融研究 1995 年第 11 期。, 國際金融研究李金澤 : “銀行業(yè)消費者保護法制與自律機制的國際經(jīng)驗與啟示” 2004 年第 10 期。李金澤：“銀行業(yè)消費者保護法制與自律機制的國際經(jīng)驗與啟示兼論我國現(xiàn)行制度存在的問題與對策”，國際金融研究 2004 年第 10 期。李敬偉、周仲飛：英國金融服務監(jiān)管及其對我國的借鑒” ，外國經(jīng)濟與管理 2002 年第 2 期項衛(wèi)星、李宏瑾：當前各國金融監(jiān)管體制安排及其變革：兼論