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文檔簡介

1、廉租房制度的國際比較廉租房制度的國際比較廉租房是指政府以租金補貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?,向符合城?zhèn)居民最低生活保 障標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供社會保障性質(zhì)的住房。當(dāng)今世界,住房難題兒乎困擾 著所有國家的平民白姓。在部分發(fā)達國家,政府對這個重要的民生環(huán)節(jié),已經(jīng)總結(jié) 出了豐富的經(jīng)驗及政策。本文通過對國內(nèi)外廉租房制度的比較分析,梳理國外成熟 的廉租房市場經(jīng)驗,為建立健全我國的廉租房制度尋求可借鑒的對策。一、國際廉租房政策的共同特征(-)廉租房保障制度實施的背景和U標(biāo)1929, 1933年的經(jīng)濟危機和二戰(zhàn)后,西方發(fā)達國家出現(xiàn)了住房嚴(yán)重短缺的狀 況。在這種情況下,不少政府都制定并實施了住房保障制度。比如美國提出

2、“可承 受住房”的保障口標(biāo),旨在公平、公正地解決不同收入階層的住房問題,使“人人 擁有居住的機會”(陳文殊,2006年)。再比如說法國,法國在二戰(zhàn)中遭到嚴(yán)重破 壞,為了使存活的居民安居樂業(yè),政府逐步出臺了 “廉租房政策”。(二)廉租房制度的建立住房問題對世界上每個國家而言,都是一個重大的社會問題、經(jīng)濟問題。住 房作為人民生活的基本消費資料,對一個國家實現(xiàn)安居樂業(yè)、社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟 發(fā)展起了非常重要的作用。因此大多數(shù)政府,包括發(fā)達和發(fā)展中國家,相繼建立建 立起自己的住房保障體系。20世紀(jì)以來,各國先后根據(jù)自身特點,建立住房保障 制度。建立廉租房最早的是英國,早在1919年,住宅與城鎮(zhèn)規(guī)劃法就針

3、對住房 商品的特殊性,政府規(guī)定廉租房的價格只能山政府或議會決定,房主無權(quán)決定,市 場上不能隨意買賣二手房,若某人有多余的房屋,也只能賣給政府,繼而成為公 房,山政府投資建設(shè)公房,然后以合理的價格租給居民(郝娟,2007)。后來,由于 兩次世界大戰(zhàn)的爆發(fā),造成更多的人流離失所,參戰(zhàn)國家都面臨住房短缺問題,各 國政府為了安置難民,紛紛興建公屋,建立廉租房制度,如美國在1934年制定了國家住房法、1937年制定了公共住宅法案,自1950年起,日本相繼制 定了住房金融公庫法、公營住宅法、日本住宅公團法等等。這一舉措 帶領(lǐng)了其他國家也建立廉租房,如新加坡。以此來保持社會穩(wěn)定、提高國民福利。(三)廉租房資

4、金來源廉租房的福利性特點,決定了它與一般商品房的開發(fā)與運作有著顯著的差 別,也正是山于這些特點,決定了廉租房建設(shè)上有著新的問題,尤其是資金方面, 各國政府不僅在財政上進行支持,還拓展其他資金來源。各國廉租房建設(shè)的資金主要是政府財政支持。除了美國的資金來源占廉租房 資金法國和英國都達到了 50%上下,新加坡其至達到了 90%,財政支的四分之一外,持的比例都比較大,這還表現(xiàn)在它們占政府財政支出的比重都在6%左右,盡管 美國只占3%。此外,各國都有通過其他渠道來籌集資金,特別是美國采取多元 化,成功地運用了本國發(fā)達的資本市場和完善的住房金融體制,而法國則是鼓勵 非贏利公司或住房合作社建房,應(yīng)該靠地方

5、政府出售公房和出租公房的收入,但后 者占較大比重。(四)住房保障政策演進的相似性在最初的公共住房政策上,各國政府在金融和住房供應(yīng)上進行大規(guī)模國家干 預(yù),政府直接投資或補貼建設(shè)公共住房。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,各國住房問題得到了緩 解,轉(zhuǎn)而鼓勵運用市場機制解決大量的住房供應(yīng)。二、各國廉租房政策的差異(一)廉租房制度建立的時間不同使得各國建立廉租房制度的起點也各世界各國的歷史發(fā)展背景及社會條件不 同,有先后。最早的是英國,在19世紀(jì)末20世紀(jì)初就開始了,法國緊接其后, 在19世紀(jì)下半葉也效仿英國。山于當(dāng)時悄勢所迫,德國在20世紀(jì)初為了解決那 些低收入人群,建立了廉租房制度。而美國和新加坡則在20世紀(jì)60年

6、代先后建 立了廉租房。究其原因,這與當(dāng)時的經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)顩r是分不開的,具體地說是與國家 經(jīng)濟實力和社會迫切需求有關(guān)。當(dāng)時的英國和法國率先完成了工業(yè)革命,在經(jīng)濟上 具備了建立廉租房的能力。但是,隨后兩國的廉租房建設(shè)發(fā)展都相對緩慢,直到二戰(zhàn) 后才開始較大的發(fā)展,德國就是從二戰(zhàn)后建立起來的,這主要是因為這些國的民用 建筑在戰(zhàn)爭中均遭受較大破壞,國民尤其是貧困人群對住房需求強烈。美國和新加 坡提出與發(fā)展廉租房的時間相對滯后。事實上,美國是起源于重振經(jīng)濟,20世紀(jì) 30年代,美國經(jīng)濟大蕭條,政府不得不設(shè)法通過對住房建造業(yè)的干預(yù)來刺激經(jīng)濟 發(fā)展。(二)廉租房保障方式不同在住房保障方面,美國的一大特色是通

7、過立法保障來實施各項措施的,住 房法規(guī)定,政府必須為低收入者提供較低租金住房,其租金一般不到私有住房 租法國一方面是對建造社會住宅采取間接補貼形式,二是直接對低收入的居民 提供房租補貼,只要低收入居民租的房租超過其家庭收入的20%-30%,承租人可 向國家申請房租補貼。而在新加坡,對那些無購買力的低收入家庭,政府提供數(shù)額相當(dāng)可觀的補貼。 汪華,姜桂義(2008)指出,住戶購買組屋一般須一次性支付首付20,的款額,余 下部分由政府以低息貸款方式墊付,住戶可用公積金在5年、10年甚至20年內(nèi) 還清。英國通過住房協(xié)會為居民提供住房補貼。一直以來,政府都給予資金上的幫 助,這在一定程度上解決了部分人住

8、房問題。(四)各國廉租房融資方式不同近年來,由于房價的飆升,中低收入群體沒有能力買到商品房,住房問題浮 出了水面,盡管各地都加大了廉租房建設(shè)的力度,但資金短缺問題成了建設(shè)中的 一大難題,單憑財政是解決不了的。如今,為了推進廉租房的建設(shè),解決資金短缺 問題,各國都提出了各種融資方式。美國政府為了給住房建設(shè)、流通提供強有力的資金保障,形成了以聯(lián)邦全國 抵押協(xié)會、政府國家抵押協(xié)會和聯(lián)邦住房貸款抵鉀公司為主體,大量私營抵押公司 并存的二級抵押市場。美國政府還鼓勵個人或私人開發(fā)商參與中低收入家庭住房的 開發(fā)建設(shè)以及公共住房或私人住房的翻建。而英國廉租房融資的方式是公共政府部門與民營企業(yè)合作,在1992年

9、,英國 提出了 “鼓勵私人投資行動”,這與美國鼓勵個人或私人開發(fā)商參與住房開發(fā)建設(shè) 有點相似。在1997年,英國消除了對鼓勵私人投資項LI設(shè)置的壁壘(何芳,王 寧,2007),這是一種不錯的以參與各方“雙贏”為合作理念的一種融資方式。德國廉租房建設(shè)的資金除了財政支持外,還積極調(diào)動各種金融機構(gòu),形成各 種形式互相配合的融資體系。這方面與美國不同,美國除了財政支持外,主要靠 個人或私人開發(fā)商來提供房源。德國實行的是住宅儲蓄制度,這種制度的優(yōu)點是固 定利率,它不受市場利率影響,不受通貨膨脹的影響,更不受世界金融危機的影響 (楊芝錦,2008)。這項措施鼓勵了中低收入居民進行住房儲蓄。而住房儲蓄銀行則

10、 成了德國住房金融體系的一個組成部分,它在住房融資中發(fā)揮了巨大的積極作用。新加坡雖然在廉租房建設(shè)上起步較晚,但取得的成效卻讓人刮LI相看。從 1955年實行的中央公積金制度,這項制度規(guī)定,任何一個雇員或受薪者,每月工 資必須扣除一定比例,雇主也需按雇員或受薪者工資的上述統(tǒng)一比例,每月拿出一 筆錢,統(tǒng)一存入中央公積金局,記在雇員或受薪者名下(任越,2008)。采取中央公 積金制度這種手段與德國的住宅儲蓄制度有點相似。但是新加坡實際上是強制儲 蓄,而德國沒有強制性。中央公積金制度為新加坡人購房提供了資金來源。三、國外廉租房制度對我國的啟示(一)以政府為主體,構(gòu)建住房保障體系縱觀美國、英國、德國、新

11、加坡等這些發(fā)達國家,可以看出政府在解決中低 收入居民家庭住房問題中的重要作用。因為在廉租房的設(shè)計規(guī)劃、社會分配、運營 管理等環(huán)節(jié)上,政府擔(dān)當(dāng)著不可推卸的責(zé)任。在我國廣大居民對住房的大量需求上,政府已不再為所有城鎮(zhèn)居民無償提供 住房,居民只能到市場上自己購買,而過旺的需求刺激了房價的上漲,大多居民 已失去了單獨購買住房的支付能力,這時,政府這只“看得見的手”就要對市場進 行調(diào)節(jié)。在這方面,我國應(yīng)該向新加坡學(xué)習(xí),由各級地方政府運營管理,運營的資 金必須用于廉租房建設(shè)上來,維護廣大居民的切身利益,保持社會穩(wěn)定發(fā)展。(二)盡快建立完善的住房保障法律體系住房保障制度作為一項重要的社會福利政策,收益最大的

12、是本國低收入居 民,為了保障他們的利益,必須建立有效的法律作為后盾。就以1998年為例,那 年,國務(wù)院出臺了 23號文件國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革、加快住 房建設(shè)的通知,本以為廉租房建設(shè)能得到發(fā)展,但后來住宅市場的發(fā)展越來越偏 離我們改革的方案設(shè)訃軌道,最明顯的標(biāo)志是經(jīng)濟適用房投資占住房投資比重越 來越?。愇氖?2006)。之所以出現(xiàn)這樣的問題,是因為在我國缺少一部像英國的 住宅法的法律來保護,英國的住宅法、住宅與建房控制法等,不僅涉 及居民的居住問題,而且有相對完整的住房法律體系,明確各級政府在解決居民住 宅問題中的責(zé)任(劉金文,2007)。因此,筆者建議相關(guān)部門能盡早建立一部符

13、合我 國國情的住房保障法律法規(guī),保障資金的來源,劃分各機構(gòu)的權(quán)限,從而為建立住 房保障制度以及相關(guān)政策措施的采用提供法律依據(jù)。住房保障法規(guī)的建立,將給廉租房供應(yīng)政策及租金貨幣化補貼政策等提供重 要的法律支持,也將成為我國住房保障體系順利建立的重要保證。確保廉租房建設(shè)的資金供應(yīng)(三)拓寬籌資渠道,住房保障的有效性在很大程度上取決于廉租房資金來源的可持續(xù)性。為了能 順利實施住房保障制度就必須要有一個完善的融資渠道與之相配套。因此,政府要 加大住房保障融資體系建設(shè)的力度。U前廉租房建設(shè)的資金主要還是財政撥款。 1994年政府在上海首次提出的住房公積金制度,但是還不夠完善,公積金制度作為 我國政策性金

14、融的重要方式,政府應(yīng)予以重視。再有就是社會捐贈,但這部分畢竟 很少,所以資金方面的問題還需更有效的方法來解決。新加坡很好地處理了這個問 題,就是在以上資金都落實到位的基礎(chǔ)上,鼓勵民營房地產(chǎn)企業(yè)來建設(shè)廉租房,這 方面,中國香港已有過很好成功的案例。此外,還應(yīng)增加住房金融機構(gòu),構(gòu)建具有 競爭力、功能完善的廉租房金融組織體系。(四)加強管制,建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入退出標(biāo)準(zhǔn)和制度在中低收入居民極多的中國,處理好他們的住房問題是一項極具挑戰(zhàn)力的事 情,中國政府結(jié)合本國國情,借鑒西方發(fā)達國家的政策,對這部分低收入居民提供 住房或租金補貼,廉租房建設(shè)有很好的前景和發(fā)展空間。盡管我國在廉租房建設(shè)中 取得了一定的績效,但是在建設(shè)過程中反映的問題也不少,筆者通過調(diào)查南京廉租 房建設(shè)情況發(fā)現(xiàn)了一個很嚴(yán)重的問題,就是在廉租房管理方面,監(jiān)管力度不大, 住在廉租房里面的人并不是真正的低收入群體,而真正需要廉租房的人卻被拒之門 外。盡管住在廉租房的人在申請的時候的確符合申請條件,但我國廉租房不是向 法國那樣實行終身制,而是一旦脫離低收入群體就得搬出來,顯然,這方面做的很 不到位。因此,筆者強烈建議政府要為廉租房建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入退出標(biāo)準(zhǔn),確保保障 對象的合理性。(五)

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