淺談農(nóng)村土地征收補償費存在的問題及分析

1、農(nóng)村土地被國家征用,伴隨著土地征收補償費分配所帶來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配等問題由此凸現(xiàn),尤其農(nóng)村土地補償費分配所涉問題表現(xiàn)尤為突出。此類糾紛背后往往交融著各種利益的沖突、觀念的碰撞、法律的滯后與制度的羈絆。最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋已于2005年9月1日起施行,對農(nóng)村土地征收補償費分配問題分作三條(第二十二條、第二十三條、第二十四條進(jìn)行規(guī)定,作為司法實踐的法律依據(jù)。由于農(nóng)村土地征收補償費分配問題具有其固有的特殊性和對象的廣泛性,涉及到村集體組織成員資格認(rèn)定、村民自治決議效力、法律性質(zhì)與適用等諸多問題,使的司法實務(wù)中的案件審理困難重重,致使現(xiàn)實與法律發(fā)生激

2、烈沖突。筆者試對這類案件涉及的問題進(jìn)行探討,以期為正確處理此類案件提供參考。一、有關(guān)土地征收補償費的基本概念及主要問題我國的土地所有權(quán)制度是以國家所有和集體所有的二元制形式劃分。中華人民共和國憲法第十條、中華人民共和國土地管理法第八條明確規(guī)定:“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有。”而我國現(xiàn)實中的農(nóng)民集體所有權(quán)又存在三種形式:鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有權(quán)、村農(nóng)民集體所有權(quán)和村內(nèi)農(nóng)民集體所有權(quán)1。因此,農(nóng)民集體所有的土地可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級所有。享有農(nóng)村土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織,主要是村集體經(jīng)

3、濟(jì)組織或者是村民委員會,以及村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組。土地征收,是國家為了社會公共利益的需要,以補償為條件,強制取得他人的土地所有權(quán),他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。在我國,土地征收實質(zhì)是國家對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的征收,農(nóng)民集體所有的土地主要由村民委員會、村民小組享有,其享有的農(nóng)民集體土地大部分以農(nóng)村土地承包經(jīng)營的方式承包給其集體經(jīng)濟(jì)組織成員,一部分可能已其他方式承包。雖然我國實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度,但土地的所有權(quán)并未因承包而發(fā)生性質(zhì)的變化,故,國家征收的農(nóng)民集體所有的土地主要的是對承包地的征收。國家在征收土地時,必然要對土地權(quán)利人的財產(chǎn)權(quán)利造成損失,由于這種損失是土地權(quán)利人基于

4、公共利益的需要做出的犧牲,因此,依據(jù)公共負(fù)擔(dān)面前人人平等的原則,世界各國都規(guī)定土地征收后必須給原土地權(quán)利人一定的經(jīng)濟(jì)補償。在我國,土地管理法、土地管理法實施條例等相關(guān)法律、法規(guī)對土地征收補償原則、補償標(biāo)準(zhǔn)和支付對象作出規(guī)定,依據(jù)上述規(guī)定,國家征收土地,按照被征收土地的原有用途給予補償,征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗費補償費。征收耕地的補償費用中各個費用的歸屬、如何分配,只有在分清各個費用性質(zhì)的前提下,才能正確處理。在現(xiàn)實生活中,征收土地方往往在對水塘、水渠、機耕路、山地、林地、荒地、自留山、自留地等不屬于耕地的土地的征收時,均按征收耕地的補償費方式進(jìn)行補償。這

5、些補償費屬什么性質(zhì),如何處理,法律、法規(guī)無規(guī)定,給實際處理問題帶來困惑和難度。最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋(以下簡稱解釋第二十二條至二十四條是對農(nóng)村耕地被征收而產(chǎn)生的由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗費補償費組成的征地補償費如何確定歸屬、如何分配作出的規(guī)定。解釋第二十二條規(guī)定:“承包地被依法征收,承包方請求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗的補償費的,應(yīng)予支持。承包方已將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三人的,除當(dāng)事人另有約定外,青苗補償費歸實際投入人所有,地上附著物補償費歸附著物所有人所有?！睉?yīng)當(dāng)明確,該條是在農(nóng)村耕地中承包地(承包田、地

6、、山等被依法征用的情況下,有關(guān)地上附著物和青苗費補償費糾紛如何處理的規(guī)定。承包地之外的農(nóng)村集體土地被征用,地上附著物和青苗費補償費的歸屬,法律、法規(guī)沒有規(guī)定。在農(nóng)村,這些土地通常會發(fā)生被一部分村民耕種,其耕種的原因有故意占種、無意越種、村委會或村民小組未通過承包方式無償讓其耕種等,這些土地被征用后,國家所支付的附著物和青苗費補償費應(yīng)如何歸屬,解釋沒有進(jìn)一步規(guī)定,由此而發(fā)生的歸屬、分配糾紛在司法實踐中也經(jīng)常遇到。承包地被征收安置補助費糾紛的處理,解釋第二十三條作出了規(guī)定。安置補助費,是國家征收農(nóng)村集體土地后,安置被征地單位由于征地造成的多余勞動力的補助費用。通過支付安置補助費,保障以土地為主要生

7、產(chǎn)資料和生活來源的失地農(nóng)戶的基本生活,因而安置補助費具有很強的人身性。從土地管理法第四十七條規(guī)定的內(nèi)容看,安置補助費是采取法定限額的計算方式,與土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場交易價格和人均耕地面積等影響土地價值的因素?zé)o關(guān),也并不體現(xiàn)土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的實踐價值。關(guān)于安置補助費的歸屬,土地管理法實施條例第二十六條第二款規(guī)定安置補助費可以支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、安置單位和被安置人員。實踐中,在承包地被征收而沒有安置單位的情況下,安置費往往直接支付給作為發(fā)包方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以對安置費進(jìn)行管理和使用,用于統(tǒng)一安置因土地被征收而喪失基本生產(chǎn)資料和生

8、活來源的農(nóng)戶的生產(chǎn)生活。由于安置補助費設(shè)立的目的指向失地農(nóng)戶,產(chǎn)生的權(quán)益理應(yīng)歸屬失地農(nóng)戶。因此,安置補助費雖應(yīng)首先支付給發(fā)包方,但并不意味安置補助費必然歸發(fā)包方所有。當(dāng)被征地的家庭承包方不需要統(tǒng)一安置的時,安置補助費應(yīng)當(dāng)發(fā)放給該家庭承包方或用于支付該家庭承包方的社會保險費用,這在解釋中已經(jīng)明確。因安置補助費具有很強的人身性,安置補助費只能補助給失去土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的其他方式承包人不能成為安置補助費的給付對象,農(nóng)村土地承包法將農(nóng)村土地承包區(qū)分為家庭承包和其他方式承包,并規(guī)定只有“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”,解釋將

9、安置補助費的請求權(quán)主體確定為家庭承包方?，F(xiàn)實中,征收方征收耕地之外的農(nóng)村土地時,也向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付安置補助費,這些安置補助費的歸屬法律、法規(guī)沒有規(guī)定。家庭承包的承包方在部分承包地被征收時,參與了安置補助費的分配,之后又有承包地被征收,其要求以放棄統(tǒng)一安置為條件按其被征收承包地的面積享有安置補助費的問題,解釋沒有進(jìn)一步規(guī)定,由此而發(fā)生的歸屬、分配糾紛在司法實踐中也經(jīng)常遇到。解釋第二十四條是關(guān)于土地被征收后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與本集體經(jīng)濟(jì)組織之間的土地補償費分配如何處理的規(guī)定。根據(jù)土地管理法第四十七條規(guī)定,征用耕地的補償費用包括土地補償費,土地補償費是土地被征用后的補償費用中最重要的部分。

10、土地管理法實施條例第二十六條規(guī)定:“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”,該補償費實質(zhì)上是對集體土地所有權(quán)的補償。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收到土地補償費后,其成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間就土地補償費發(fā)生的糾紛是最多的,該類糾紛往往涉及農(nóng)民的根本利益,具有矛盾激烈、難于化解的特點,由此引起的涉訴信訪在整個涉農(nóng)信訪中占有相當(dāng)大的比例,且審判實踐中如何處理涉及的問題也是最多。如土地補償費集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否可以分配,集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格如何確定,特別是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定問題,由于土地補償費的性質(zhì)決定土地補償費只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部進(jìn)行分配,不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人,不能參與土地補償費的分配,

11、這就決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定是解決土地補償費分配的基本前提。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定標(biāo)準(zhǔn),是我國現(xiàn)行法律的空白點,也是法學(xué)界的一個長期爭論而懸而不決的問題。大量糾紛之所以難以處理,其根源就在于此。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定事關(guān)農(nóng)村社會生活的基礎(chǔ),對廣大農(nóng)民而言具有及其重要的意義,關(guān)系到農(nóng)村土地家庭承包工作的順利進(jìn)行,關(guān)系到農(nóng)村村民自治機制的運轉(zhuǎn)、關(guān)系到對農(nóng)村特定人群合法權(quán)益的保護(hù)。此問題長期得不到解決勢必使為數(shù)眾多的涉農(nóng)糾紛無法得到徹底和妥善處理,影響社會的和諧和穩(wěn)定,不利于社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。二、審判實踐已明確的問題1、土地補償費用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配對土地補償費

12、的用途,土地管理法實施條例第二十六條明確規(guī)定,是禁止用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配的。但這些規(guī)定因與現(xiàn)實有較大差距,且不分配引發(fā)的社會問題也較多,很多地方均將土地補償費分配到了集體經(jīng)濟(jì)組織成員。長期以來,雖操作沒有法律依據(jù)支持,卻在實踐中被很多法院裁判予以認(rèn)可。由于法律規(guī)定和實踐操作的不一致,土地補償費能不能分配的爭論一直伴隨和影響著土地補償費分配糾紛案件的處理。對這個問題,解釋以司法解釋的形式打破了這方面的法律限制,第二十四條已規(guī)定土地補償費用經(jīng)民主議事程序討論決定可以用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配,承認(rèn)了長期存在的實踐操作,允許集體經(jīng)濟(jì)組織通過民主議事程序?qū)⑼恋匮a償費在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行分配。2、人

13、民法院應(yīng)受理土地補償費分配糾紛案件土地補償費分配糾紛案件的性質(zhì)和能否作為平等主體間民事案件受理長期存在爭論, 2005年前,最高人民法院在這類案件性質(zhì)認(rèn)識上也存在分歧。最高人民法院曾在1994年關(guān)于王翠華等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復(fù)函(民他字1994第28號中明確不能受理。2001年最高人民法院研究室在給廣東省高級人民法院關(guān)于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)(法研200151號中明確此類案件可以作為民事案件受理,由于兩者效力的不同、答復(fù)的不一致,在審判實踐中以哪個為依據(jù)引發(fā)了較多爭論2。這個問題,隨著解釋的公布迎刃而解,此類糾紛法院作為民事

14、案件受理已不存在爭議,明確了此類案件性質(zhì)屬民事財產(chǎn)糾紛。在受理土地補償費分配糾紛案件時,我們應(yīng)注意的是對用于分配的土地補償費數(shù)額爭議提起的民事訴訟不應(yīng)受理,最高人民法院在該解釋第一條第三款中明確規(guī)定:“集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的,人民法院不予受理”,這是法院在受理此類糾紛時應(yīng)注意的一個問題。3、土地補償費分配糾紛案件的性質(zhì)屬民事財產(chǎn)侵權(quán)糾紛土地補償費分配糾紛案件的性質(zhì)屬民事財產(chǎn)糾紛,在審判實務(wù)中許多人對此尚存有疑惑。征地補償費的分配爭議包括對土地補償費分配爭議、安置補助費的分配爭議和地上附著物及青苗補償費歸屬發(fā)生的爭議,這三類爭議都是典型的民事爭議。土地管理法實施

15、條例第二十六條第一款明確規(guī)定:“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”決定了土地補償費的所有權(quán)性質(zhì)應(yīng)是集體組織所有權(quán),即歸該集體組織范圍內(nèi)的勞動群眾集體所有。換言之,土地補償費的受益主體是該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部全體成員。故土地補償費是屬于農(nóng)村集體所有的公有財產(chǎn),而不是屬于私有的共有財產(chǎn),其因集體土地的被征用造成土地的流逝而取得構(gòu)成土地補償費分配的基礎(chǔ),決定了分配的程序和分配的范圍,即土地補償費的分配由全體村民決定,分配的范圍在農(nóng)村村民集體組織內(nèi)部。土地補償費分配糾紛所體現(xiàn)的是村集體經(jīng)濟(jì)組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織成員(村民之間發(fā)生的糾紛,是村集體經(jīng)濟(jì)組織

16、自治決定分配土地補償費后,對部分村集體經(jīng)濟(jì)組織成員(村民的財產(chǎn)權(quán)侵犯的財產(chǎn)侵權(quán)問題,不分給土地補償費是民事財產(chǎn)侵權(quán)行為,土地補償費分配糾紛從民法理論上講是民事財產(chǎn)侵權(quán)糾紛。三、對處理征地補償費分配糾紛所涉各類問題的見解1、土地補償費分配糾紛案件訴的性質(zhì)問題對土地補償費分配糾紛案件,實踐中法院對訴的性質(zhì)認(rèn)識不一,一種意見認(rèn)為是確認(rèn)之訴,因而作確認(rèn)之訴受理,在裁判上僅進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)。另一種意見認(rèn)為兼有確認(rèn)之訴和給付之訴,因而在裁判上既確認(rèn)資格,又判決給付義務(wù)并明確具體金額。究竟哪種意見正確?筆者認(rèn)為第一種意見和做法較妥當(dāng)。理由是:按解釋第二十四條“征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體

17、經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人,請求支付相應(yīng)份額的,應(yīng)予支持”,其表述是“份額”不是金額,也不是數(shù)額,其應(yīng)是一種權(quán)利等分的表述,主張的是支持權(quán)利。由于具體分配標(biāo)準(zhǔn)帶有不確定性,法院無法裁判。因是否分配和分多少、留存多少均需要集體經(jīng)濟(jì)組織通過民主議事程序討論,法院無法確定。假設(shè)法院裁判確定給付具體金額后,集體經(jīng)濟(jì)組織通過民主議事程序討論決定不分配土地補償款,或新增加成員導(dǎo)致分配金額標(biāo)準(zhǔn)變化,這種合法自治權(quán)將與法院裁判沖突,法院裁判將無意義。 2、如果判令給付義務(wù)和具體金額,法院執(zhí)行存在較大困難。涉訴集體經(jīng)濟(jì)組織在土地補償費到手后往往即用于成員分配,法院裁判后集體經(jīng)濟(jì)組織常無財產(chǎn)可供執(zhí)行?，F(xiàn)實中,這方面的案

18、件申請執(zhí)行人因法院裁判無法執(zhí)行而上訪的事例屢見不鮮。這種情況下司法權(quán)威將受到極大影響。2、其他集體土地的土地征收補償費中各項費用歸屬問題在現(xiàn)實生活中,承包地之外(不含自留山、自留地的農(nóng)村集體土地被征用,征收方向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付地上附著物和青苗費補償費,其歸屬法律、法規(guī)也沒有規(guī)定;征收方也向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付安置補助費,這些安置補助費的歸屬法律、法規(guī)也沒有規(guī)定。筆者認(rèn)為,因這些被征收的土地屬其權(quán)利人農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,這些款項由于不存在承包方而需要支付,故此類安置補助費、地上附著物和青苗費補償費應(yīng)歸而屬于權(quán)利人,屬該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益,成為集體所有的公有財產(chǎn)。土地征收補償費中的土地補

19、償費,其性質(zhì)已決定了歸被征收的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,這不存在爭議。自留山、自留地不屬于農(nóng)戶的承包耕地,征收方支付的土地征收補償費,其中的地上附著物和青苗費補償費因農(nóng)戶對這類土地存在經(jīng)營和使用,且經(jīng)營和使用的依據(jù)是國家的政策,雖不屬于承包耕地,但處理地上附著物和青苗費補償費的歸屬問題時,應(yīng)基于地上附著物和青苗費補償費誰耕種誰所有的原則,歸農(nóng)戶所有。產(chǎn)生的安置補助費和土地補償費,由于這類土地不屬承包耕地,不需要對經(jīng)營和使用的農(nóng)戶進(jìn)行安置,且權(quán)屬屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,故安置補助費和土地補償費應(yīng)歸該集體經(jīng)濟(jì)組織所有,屬該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益,成為集體所有的公有財產(chǎn)。3、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

20、組織成員資格的確定,首先,關(guān)系到農(nóng)村土地家庭承包工作的順利進(jìn)行。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度,是黨和國家農(nóng)村政策的基石,是充分發(fā)揮億萬農(nóng)民的積極性,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的根本保證。農(nóng)村土地承包法第十八條規(guī)定,按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時,本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利。所以如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題得不到明確,將直接影響到家庭承包工作的順利進(jìn)行。其次,這一問題關(guān)系到農(nóng)戶承包土地的多少。農(nóng)村土地承包法第十五條規(guī)定,家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。農(nóng)戶承包土地的多少與農(nóng)戶成員的多少是密切相關(guān)的。而農(nóng)戶成員是以具有本集體經(jīng)濟(jì)組織

21、成員資格的人為計算依據(jù)。若不對成員資格的確定標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定,在每一輪承包工作開始時,農(nóng)戶承包地面積的確定也就沒有了依據(jù)。再次,關(guān)系到農(nóng)村村民自治機制的運轉(zhuǎn)。村民自治是我國農(nóng)村社會的基本治理結(jié)構(gòu)。這種村民自治的基礎(chǔ)就是在法律框架內(nèi),具有同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的自然人就本集體組織事務(wù)進(jìn)行管理和決策的自治權(quán)利。這種自治機制能否順利運轉(zhuǎn),必然要求集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定標(biāo)準(zhǔn)是明確的,從而能夠保障正當(dāng)?shù)男惺棺灾螜?quán)的主體來行使村民自治的權(quán)利。最后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的明確化,有利于保護(hù)特定人群的合法權(quán)益。實踐中的涉農(nóng)案件中,大量存在的侵犯特定人群(如“外嫁女”等合法權(quán)益的糾紛案件,如土地補償費分配

22、糾紛、集體經(jīng)濟(jì)收益分配等糾紛,其爭議的焦點和解決問題的關(guān)鍵,就在于如何確定當(dāng)事人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題。如果成員資格問題不能解決,這類糾紛案件就很難處理。而只要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定問題明確了,這些糾紛即可迎刃而解。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是廣大農(nóng)民最基本的身份權(quán)利,對我國農(nóng)村法律體系的完整具有十分重要的基礎(chǔ)性意義,其所帶來的財產(chǎn)利益是家庭承包制定所擔(dān)負(fù)的基本生活保障功能的根本體現(xiàn)。因此從推動中國農(nóng)村法治建設(shè)進(jìn)程的角度,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn),具有十分深遠(yuǎn)的意義。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題,最高人民法院審判委員會經(jīng)討論認(rèn)為,事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利,屬于立法法第四十二

23、條第(一項規(guī)定的情形,其法律解釋權(quán)在全國人大,最高人民法院不宜通過司法解釋的形式對此問題予以規(guī)定,就此問題最高人民法院審判委員會決定建議全國人大常委會做出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。實踐中尤為值得注意的是,土地補償費分配權(quán)是民事財產(chǎn)糾紛,而不是政治民主權(quán)利問題,村民權(quán)利和村民待遇屬政治權(quán)利的范疇不是法院主管的范圍3,因此人民法院在判決中不能使用村民待遇和村民權(quán)利等詞句來進(jìn)行認(rèn)定裁判。從歷史的角度考察,目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形成和存在形式,是歷史發(fā)展的結(jié)果。我國傳統(tǒng)上的農(nóng)耕社會在漫長的歷史發(fā)展過程中形成的自然共同體生活格局,是我國明確農(nóng)村集體組織形成和繼續(xù)存在的基礎(chǔ)。這種自然共同體具有兩個方面的重

24、要特征:一是集體經(jīng)濟(jì)組織是由較為固定的成員所組成的具有延續(xù)性的共同體。其內(nèi)部具有熟人社會的鄉(xiāng)土特色;二是集體財產(chǎn)(主要是土地是全體構(gòu)成員賴以維持生計最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)在。集體土地所有權(quán)雖為我國土地公有制的一種形式,但作為集體土地所有權(quán)客體的財產(chǎn),卻體現(xiàn)著集體成員的共同的私的利益。集體經(jīng)濟(jì)組織和集體利益與集體成員個人的聯(lián)系是以成員權(quán)形式體現(xiàn)出來。只要是集體成員,具備集體成員資格,就可以享有集體利益。成員權(quán)是基于成員身份產(chǎn)生的財產(chǎn)性權(quán)利,它包括自益權(quán)和共益權(quán):前者是指成員從組織中獲取自身利益的權(quán)利,如集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán);后者是指成員參與組織管理的權(quán)利。對成員個體而言,它既具有身份性質(zhì),也體現(xiàn)財產(chǎn)

25、性特征。解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利主體的確定標(biāo)準(zhǔn)問題本身,與理清農(nóng)村集體組織與其成員個體之間的關(guān)系有著直接的聯(lián)系,屬于成員權(quán)理論所涵蓋范疇。因此,成員權(quán)理論可以作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格標(biāo)準(zhǔn)確定的理論基石。應(yīng)當(dāng)對目前我國農(nóng)村社會的實際情況有清醒地認(rèn)識和準(zhǔn)確地把握,并根據(jù)社會發(fā)展趨勢對農(nóng)村社會的發(fā)展進(jìn)行必要而合理的預(yù)測,從作為基本生活保障的集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村土地的承包經(jīng)營出發(fā),判斷特定的人是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格4。因農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題事關(guān)農(nóng)民的基本民事權(quán)利,屬于立法法第四十二條第二款(一項規(guī)定的情形,在全國人大常委會沒有作出立法解釋或出臺相關(guān)規(guī)定前,人民法院還不具備解決此類糾

26、紛的的必要條件。筆者認(rèn)為,對于土地征用補償費分配糾紛,凡涉及對集體組織成員資格有爭議或需要確認(rèn)集體組織成員資格的,應(yīng)由當(dāng)事人申請鄉(xiāng)(鎮(zhèn)人民政府或縣(市、區(qū)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門先行確認(rèn)。對此,國務(wù)院國發(fā)200428號國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定規(guī)定,省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則,制定土地補償費在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法,這為鄉(xiāng)(鎮(zhèn)或縣人民政府行政主管部門確認(rèn)農(nóng)村集體組織成員資格提供了依據(jù)。4、認(rèn)定參與土地補償費分配的集體經(jīng)濟(jì)組織成員時間標(biāo)準(zhǔn)問題法院受理案件中存在個別在集體經(jīng)濟(jì)組織土地統(tǒng)征后新進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的人員,在原集體經(jīng)濟(jì)組織土地補償費未分

27、配完的情況下,要求對原土地補償費享有成員資格并參與分配的情況,這就涉及到認(rèn)定參與土地補償費分配的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的時間標(biāo)準(zhǔn)問題。筆者認(rèn)為,將集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定的基準(zhǔn)時確定為征地補償安置方案確定時,這種標(biāo)準(zhǔn)主要基于如下考慮:第一、土地補償費是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的補償,因此,確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格最合理的基準(zhǔn)時,應(yīng)當(dāng)是集體土地所有權(quán)喪失但由于目前物權(quán)制度不完善,以集體土地所有權(quán)喪失為基準(zhǔn)時,在實踐中不易操作。相比較而言,由人民政府作出的征地補償安置方案是以政府文件的形式發(fā)布的,其時間點明確清晰,便于操作。第二,與村民自治組織的土地補償費分配方案相比較,政府的征地補償安置方案并不涉及土地補

28、償費如何在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行分配的問題。因此,對于解決針對土地補償費分配的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題,人民政府的征地補償安置方案確定時為基準(zhǔn)時,可以較好地防止集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)責(zé)人或者實力較大的群體,利用其對于民主議定程序的影響力牟取私利,侵害弱勢群體的合法權(quán)益。第三,如何規(guī)定本解釋有關(guān)土地補償費分配中集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定的基準(zhǔn)時,其本身是一種司法政策選擇。相比較,以征地補償安置方案確定時為基準(zhǔn)時比土地補償費分配方案確定時更具合理性和操作性,因此是恰當(dāng)?shù)?。四、理解和適用解釋第二十四條時應(yīng)當(dāng)注意的問題土地補償費在性質(zhì)上是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的補償,土地補償費的分配與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益

29、分配不同,它并不考慮集體經(jīng)濟(jì)組織成員對于集體經(jīng)濟(jì)組織的貢獻(xiàn)大小,只要具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,即應(yīng)當(dāng)享有均等分配土地補償費的權(quán)利。土地補償費也與土地被征收后的地上附著物和青苗補償費不同,它只能被分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,而地上附著物和青苗補償費則是針對物的所有人和青苗的實際投入人的補償,被補償人可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人?；谵r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格而分配的土地補償費應(yīng)當(dāng)均等,而不能以權(quán)利義務(wù)一致為由對不同的人差別對待。農(nóng)村集體土地是對集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的基本生活保障,只要土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,就始終存在保障作為自然共同體的集體經(jīng)濟(jì)組織的全體成員基

30、本生活的功能。作為一種集體所有的資源,集體土地的形成與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的個人勞動或者貢獻(xiàn)沒有關(guān)系。既然土地補償費的受益主體是該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的全體成員,則相應(yīng)的土地補償費的分配當(dāng)然就沒有體現(xiàn)所謂“權(quán)利義務(wù)對等”的合理性。土地補償費分配權(quán)是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份而產(chǎn)生的,這是成員權(quán)項下自益權(quán)平等性的必然要求。而對這種“平等性”的保障,也是對基本人權(quán)的維護(hù)。實踐中大量存在的基于性別歧視等原因而進(jìn)行差別待遇的做法,是對集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益的侵害。1、“村規(guī)民約”效力問題在土地征用補償費分配糾紛案件中,因農(nóng)村村民自治決定或村規(guī)民約引起的占絕大數(shù),由于法律沒有對村民自治和村規(guī)民約進(jìn)行明確的規(guī)定

31、,實踐中對村民自治決定或依村規(guī)民約形成的分配方案的司法審查應(yīng)當(dāng)是程序的合法性審查還是應(yīng)包括對其內(nèi)容的合法性審查,存在不同意見。意見分歧的實質(zhì)在于法院對村民自治中違法行為應(yīng)否進(jìn)行干預(yù)的問題。筆者對此認(rèn)為,村民自治是村集體依法所享有的對本村事務(wù)的自我管理權(quán),村民自治應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。但基于司法的消極性、中立性特點,法院不應(yīng)對村民自治中的違法行為尋求積極主動的干預(yù),法院只在以仲裁者的身份介入糾紛時,才對違法行為予以糾正,以彰顯法律公平正義之價值功能。目前農(nóng)村土地征用補償費分配糾紛主要呈現(xiàn)二種形態(tài):一是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格,二是征地補償款分配。第一類糾紛如上文所述,凡涉及村集體組織成員資格問題的均應(yīng)由鄉(xiāng)(

32、鎮(zhèn)或縣(市、區(qū)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門先行確認(rèn)。第二類糾紛,人民法院則可直接對村民自治決定是否符合法律規(guī)定進(jìn)行司法審查,若發(fā)現(xiàn)村民自治決定明顯違法,則應(yīng)以判決的形式予以糾正,如果村民自治決定剝奪土地補償費分配權(quán)是不與法律規(guī)定相抵觸的,則應(yīng)及時判決維護(hù)村民自治決定。實踐中值得注意的是,對于戶主本人作為代表在村規(guī)民約或相關(guān)決議上簽名同意“出嫁女”、離婚、喪偶女性及“空掛戶”等不參與分配土地征用補償費以及本人與村集體組織簽訂合同為得到某種利益而同意今后不參與分配征地補償費等情況,應(yīng)視為本人對分配權(quán)利的自動放棄,形成訴訟的,人民法院應(yīng)本著實事求是的原則,盡可能地維護(hù)村民自治決定,以利于農(nóng)村健康、和諧、穩(wěn)定發(fā)展。2、認(rèn)定村民遷入戶口時限制分配權(quán)利的承諾問題實踐中存在個別村民為了把戶口遷入集體經(jīng)濟(jì)組織,在辦理戶口遷移手續(xù)時以口頭或書面形式承諾不享受有關(guān)分配權(quán)利。作了此種承諾的村民事后常以當(dāng)時是為了達(dá)到遷戶口目的所作的不真實意思表示反悔,并要求法院認(rèn)定該承諾無效。法院審理土