土地投融資調(diào)研報(bào)告

1、蘇杭地區(qū)土地投融資調(diào)研報(bào)告土地儲(chǔ)備過程中涉及的居民拆遷、企業(yè)動(dòng)遷、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安置房建 設(shè)、土地平整等需要注入大量的資金， 特別是當(dāng)多個(gè)項(xiàng)目并行時(shí)，所需資金量巨 大，僅靠地方財(cái)政的支撐是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。 利用土地作為稀缺資源及其資金運(yùn)動(dòng)固 定性和較強(qiáng)自然增值性的特點(diǎn)，與金融機(jī)構(gòu)合作開展融資工作，是解決土地儲(chǔ)備 中資金需求量的有效途徑。蘇杭地區(qū)作為較早開展土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的地區(qū)之一，在土地投融資方面開展了 大量的工作，積累了很多的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)對深圳市土地儲(chǔ)備及土地投融資業(yè)務(wù) 的開展具有很好的借鑒作用。一、蘇杭地區(qū)土地投融資工作現(xiàn)狀1. 融資渠道土地投融資渠道多樣，但目前各地實(shí)際操作的仍是以商業(yè)銀

2、行土地抵押貸款 為主。這種信貸關(guān)系是建立在土地政府所有的基礎(chǔ)上， 并由地方財(cái)政擔(dān)保。蘇州 和杭州的土地儲(chǔ)備中心，也主要是將土地劃撥至儲(chǔ)備中心名下，通過向銀行抵押， 在政府信用和財(cái)政擔(dān)保的雙重授信下獲得銀行貸款，以此進(jìn)行融資。2. 銀行選擇目前，國家開發(fā)銀行可申請的是中長期貸款， 投放資金是一次性的，并且必 須針對具體開發(fā)項(xiàng)目立項(xiàng)使用資金。 由于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目具有項(xiàng)目周期不確定、 資 金使用節(jié)點(diǎn)難以細(xì)化的特點(diǎn)，因此國家開發(fā)銀行的貸款政策不適于儲(chǔ)備中心開展 的收儲(chǔ)項(xiàng)目的融資及資金使用。而各商業(yè)銀行貸款政策較為靈活， 可不針對具體 項(xiàng)目掛鉤進(jìn)行資金使用。一般采取將若干個(gè)項(xiàng)目整體打包，資金可以在打包中的

3、 項(xiàng)目間使用，按照資金的需求分進(jìn)度投放的政策， 并且有許多利率優(yōu)惠（如建行 按基準(zhǔn)利率），因此蘇杭兩地的土地儲(chǔ)備中心主要選擇與商業(yè)銀行進(jìn)行融資。由 于不同的商業(yè)銀行對不同領(lǐng)域的項(xiàng)目有所偏重， 因此在實(shí)際融資中要根據(jù)各商業(yè) 銀行的特點(diǎn)進(jìn)行靈活的選擇。商業(yè)銀行選擇的項(xiàng)目多以拆遷項(xiàng)目為主， 收購項(xiàng)目 通過以拆遷項(xiàng)目搭配，市財(cái)政給予一定的優(yōu)惠政策，如根據(jù)銀行向儲(chǔ)備中心、城 投公司貸款數(shù)額增加銀行存款配比、土地出讓拍賣中財(cái)政性收入的擔(dān)保等吸引銀行融資3. 融資規(guī)模年度的融資規(guī)模主要是根據(jù)年度土地出讓計(jì)劃及年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃， 制定內(nèi)部資金保障計(jì)劃，核算當(dāng)年到期貸款，對原計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)當(dāng)年拍賣 的可能收

4、益（扣除財(cái)政撥付的）與當(dāng)年收儲(chǔ)資金的需求量、當(dāng)年到期的貸款量的 差額，制定當(dāng)年的融資計(jì)劃。蘇州每年的融資規(guī)模在 170億左右，杭州為80億 左右。4. 融資主體目前進(jìn)行土地融資的主體主要有兩個(gè)：代表地方政府的土地儲(chǔ)備中心以及拆 遷公司、土地一級開放商等企業(yè)。蘇州的融資主要是土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行負(fù)責(zé)， 企 業(yè)僅僅是受土地儲(chǔ)備中心委托， 參與到土地整理開發(fā)、保障房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)等環(huán)節(jié)中來，并不作為融資主體。杭州全市的做地主體包括土地儲(chǔ)備中心在內(nèi) 共有18家，包括6個(gè)城區(qū)，3個(gè)管委會(huì)及其他的市級的投資公司。融資時(shí)要求 所有做地主體與市土地儲(chǔ)備中心合作， 兩家共同辦理相關(guān)手續(xù)，具體工作由做地 主體操

5、作，土地儲(chǔ)備中心和拆遷辦主要是起到監(jiān)督管理的作用，各做地主體上報(bào)土地出讓計(jì)劃，土地證統(tǒng)一辦到土地儲(chǔ)備中心名下， 由土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一出讓融 資并獲得資金，然后返還各做地主體。從兩地經(jīng)驗(yàn)來看，融資主體都是以土地儲(chǔ) 備中心為主，企業(yè)進(jìn)行融資可能會(huì)造成項(xiàng)目的中途夭折以及拆遷補(bǔ)償市場的混 亂，因此在當(dāng)前形勢政策下還不適合作為融資主體。5. 融資的一般流程土地融資主要有以下幾個(gè)步驟： 前期準(zhǔn)備階段。主要是開展項(xiàng)目的可行性研究，測算項(xiàng)目成本及收益。首先根據(jù)城市規(guī)劃及土地利用規(guī)劃的要求， 確定土地開發(fā)的預(yù)期目的，預(yù)估土地 出讓價(jià)值，即總收益。其次在充分了解國家、地方關(guān)于開發(fā)、征地、整理、拆遷、 置換、搬遷、基

6、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的政策前提下，預(yù)估土地儲(chǔ)備總成本。土地融 資的用途主要有三個(gè)方面，即居民搬遷、企業(yè)搬遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進(jìn)行融資前， 所進(jìn)行的前期工作包括了土地權(quán)屬調(diào)查、企業(yè)和居民數(shù)量調(diào)查以及需求調(diào)查等， 在此基礎(chǔ)上估算總投入總支出。若土地出讓收益在償還融資貸款及土地儲(chǔ)備成本 后尚有結(jié)余，則可認(rèn)為項(xiàng)目是可行的，可進(jìn)入下一個(gè)實(shí)施階段。 項(xiàng)目立項(xiàng)階段。制定項(xiàng)目計(jì)劃書、分解總體任務(wù)、確定各個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間 節(jié)點(diǎn)，開展環(huán)評等前期工作，報(bào)發(fā)改委立項(xiàng)。融資階段。將征地后沒有拆遷的土地，由政府下文批復(fù)、國土局發(fā)證、 劃歸到土地儲(chǔ)備中心名下，定為經(jīng)營性用地，以此作為抵押與銀行進(jìn)行貸款融資。 融資的要求與目的與銀行進(jìn)

7、行充分詳細(xì)的溝通， 同時(shí)要與財(cái)政配套優(yōu)惠政策進(jìn)行 融資工作，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)利益最大化。融資過程中可根據(jù)使用資金的量進(jìn) 行測算后分多次融資（分段融資和分段實(shí)施），半年做一次分析，以減少財(cái)務(wù)成 本。6. 融資資金的管理及使用蘇杭兩地的土地投融資的管理工作由土地儲(chǔ)備中心財(cái)務(wù)處（財(cái)務(wù)中心）負(fù)責(zé)。貸款融資資金主要用于居民拆遷、 企業(yè)動(dòng)遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，儲(chǔ)備土地上 市后，出讓收入采用土地儲(chǔ)備中心與政府分成的方式分配。杭州市45%勺土地出讓收入返還及財(cái)政另支付 3%勺收益基金與土地儲(chǔ)備中心，用于銀行還貸及其他 支出，55%勺土地出讓收入部分上繳國庫；蘇州市則采用不固定分成比例的方式， 根據(jù)開發(fā)成本

8、返還資金，在 05年前主要是城區(qū)內(nèi)企業(yè)改造，一般是從地塊拍賣 收益的60%返還企業(yè)，如提前完成拆遷的，給予 10%勺資金獎(jiǎng)勵(lì)。05年后蘇州財(cái) 政撥款每年另增加5個(gè)億投入土地儲(chǔ)備。杭州市土地融資規(guī)模較小，因此銀行融資時(shí)并無自身資本金的限制， 但受到 貸款融資平臺(tái)總額和房地產(chǎn)類貸款有關(guān)年期， 利率等要求的控制；蘇州利用已貸 資金暫時(shí)拆借，彌補(bǔ)貸款融資資本金不足的問題。在融資資金的使用上，由于銀行貸款要求貸款資金要與具體項(xiàng)目掛鉤使用， 而土地儲(chǔ)備項(xiàng)目存在項(xiàng)目時(shí)限長、 各環(huán)節(jié)時(shí)間節(jié)點(diǎn)難以確定的特點(diǎn)，很難實(shí)現(xiàn)貸 款與具體項(xiàng)目一一對應(yīng)，因此蘇杭兩地均對融資進(jìn)行了靈活處置。 蘇州采取批量 融資的方式，將征收

9、辦公室統(tǒng)一管理的若干項(xiàng)目進(jìn)行打包融資簽署協(xié)議，統(tǒng)一批量獲取資金后再在具體項(xiàng)目之間進(jìn)行靈活運(yùn)用； 杭州采用不同項(xiàng)目之間資金置換 的方式，形式上達(dá)到貸款與項(xiàng)目的對應(yīng)。蘇州市土地儲(chǔ)備中心在貸款資金到位后，根據(jù)項(xiàng)目的不同拆遷范圍設(shè)置標(biāo) 段，每個(gè)標(biāo)段建立儲(chǔ)備中心、拆遷承包公司與貸款銀行三方監(jiān)管的專用賬戶，賬戶戶名為拆遷公司。賬戶建立后，本標(biāo)段的所有支出都在該專戶封閉運(yùn)作， 拆遷 公司申請支付在征得儲(chǔ)備中心同意后， 由銀行進(jìn)行核撥到拆遷公司。這個(gè)模式的 優(yōu)點(diǎn)在于便于最終的審計(jì)和利息結(jié)算， 賬戶中資金控制在500萬以內(nèi)，以規(guī)避風(fēng) 險(xiǎn)。二、蘇杭地區(qū)土地投融資工作中遇到的困難1. 貸款期限較短國土資源部出臺(tái)了土

10、地儲(chǔ)備相關(guān)的融資制度， 但資金的歸集及融資并未與人 民銀行進(jìn)行良好的溝通，基本沿用了房地產(chǎn)行業(yè)的融資模式，貸款僅限兩年期。 由于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的執(zhí)行期均較長，因此兩年期的貸款對收儲(chǔ)項(xiàng)目的限制較大。 蘇杭兩地主要采用項(xiàng)目整體打包貸款或不同項(xiàng)目之間資金拆借來解決此問題，但仍無法從根本上解決。目前國土資源部正與財(cái)政部、 銀監(jiān)會(huì)討論適當(dāng)延長貸款期 限，具體方案正在制定中。2. 融資難度逐年增大2007年1月，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管 理的通知，通知規(guī)定2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算 管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予

11、以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”。新政的出臺(tái)造成了銀行資金壓力增大，加 之國家對土地房產(chǎn)市場的調(diào)控， 銀行融資資金逐漸收緊，利率也有所提高，融資 難度逐年增大，融資額度日益減少。3. 土地出讓金地方支配量小土地出讓金中大部分由中央政府支配，由中央財(cái)政統(tǒng)一安排，根據(jù)政策向?qū)В?向保障房建設(shè)、水利建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目進(jìn)行支出，因此造成地方政府土地 融資后債務(wù)償還能力有所減弱，產(chǎn)生一定的金融風(fēng)險(xiǎn)。4. 融資主體單一蘇杭兩地的土地儲(chǔ)備承擔(dān)著城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 城市改造和擴(kuò)建等項(xiàng)目資 金的籌集任務(wù)，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各項(xiàng)目的投資規(guī)模也將不斷擴(kuò)大， 而 目前兩地的土地融資均以政府融資平臺(tái)為主，

12、土地儲(chǔ)備融資壓力很大。此外，新 的土地儲(chǔ)備管理辦法規(guī)定，各類財(cái)政資金不能用于土地儲(chǔ)備貸款的擔(dān)保，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也不得以任何形式為第三方提供擔(dān)保，這也在一定程度上加大了土地 儲(chǔ)備融資的壓力。5. 融資方式單一蘇杭兩地采取的土地融資方式均為以土地作為抵押物向銀行申請貸款，融資方式較為單一，限制了資金的來源渠道，同時(shí)也在一定程度上增加了融資的風(fēng)險(xiǎn)， 不利于風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁和分流。6. 土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的定位問題蘇杭兩地的土地儲(chǔ)備中心均為全額撥款的事業(yè)單位，是土地投融資的主要發(fā)起和負(fù)責(zé)單位。土地儲(chǔ)備工作是城市建設(shè)、發(fā)展及更新的基礎(chǔ)，具有很強(qiáng)的公益 性特點(diǎn)。而目前銀行在為土地儲(chǔ)備項(xiàng)目貸款時(shí)所采取的政策是參照房地產(chǎn)開

13、發(fā)等 盈利性項(xiàng)目，造成了貸款數(shù)額小、期限短、限制多等多重限制，不利于公益性的 土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的開展。7. 不同部門之間的協(xié)調(diào)問題土地投融資是一項(xiàng)浩大繁瑣的工作，需要各相關(guān)部門相互協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一的 融資平臺(tái)，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以達(dá)到利益的最大化。目前由于各部門對此項(xiàng)工作的 認(rèn)識程度及關(guān)注層面不同，在相互協(xié)作中還存在一些問題，給土地投融資工作造 成困難。三、蘇杭地區(qū)經(jīng)驗(yàn)對深圳土地投融資工作的借鑒作用1. 增加土地投融資業(yè)務(wù)主體土地投融資主體是指直接從銀行獲得貸款的部門或組織。目前蘇州的融資主體主要為市土地儲(chǔ)備中心一家， 而杭州則包括了區(qū)級、管委會(huì)、企業(yè)等十多家融 資主體。融資過程中，引進(jìn)企業(yè)等其他機(jī)構(gòu)作

14、為融資主體， 不但可以緩解政府融 資平臺(tái)的壓力，同時(shí)也可以共同承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)，增加融資來源及融資平臺(tái)的靈活 性，因此十分有必要增加土地投融資的業(yè)務(wù)主體。2. 建立統(tǒng)一的土地投融資平臺(tái)統(tǒng)一的土地投融資平臺(tái)，是包括了國土部門、財(cái)政部門、發(fā)改委、銀行、城 市建設(shè)部門等多個(gè)投融資業(yè)務(wù)相關(guān)部門的聯(lián)合性組織，具有統(tǒng)一的工作流程及健全的合作機(jī)制。平臺(tái)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作， 有利于提高融資工作的效 率，實(shí)現(xiàn)共同利益的最大化。3. 拓寬土地融資渠道拓寬土地融資渠道，可以增加資金來源，分散金融風(fēng)險(xiǎn)，有利于更好的經(jīng)營土地?？赏卣沟娜谫Y渠道主要包括：土地證券。地方政府以收儲(chǔ)土地的未來收益作為擔(dān)保發(fā)行土地證券籌集

15、 資金，以此進(jìn)行土地收購、整理、儲(chǔ)備，使生地變?yōu)椤笆斓亍?，再通過出讓土地獲得收益。土地證券化作為一種投資渠道，其優(yōu)點(diǎn)是可以吸引社會(huì)閑散資金，讓 跟多的中小投資者可以進(jìn)行土地項(xiàng)目投資；土地信托。土地信托投資主要是指土地的所有者，將閑置的土地委托給 信托人，從受托人使用該土地的收益中收取一定的紅利，土地信托投資主要是在 所有者沒有能力開發(fā)土地的時(shí)候，為了獲得穩(wěn)定的收益而采取的措施。 參照房地 產(chǎn)信托模式，設(shè)立土地信托機(jī)制。發(fā)揮信托投資公司專業(yè)的理財(cái)優(yōu)勢及土地儲(chǔ)備 收入的穩(wěn)定性、增值性特點(diǎn)，把居民手中的閑散資金集合投向收儲(chǔ)土地， 使投資 者有穩(wěn)定的收益，將募集資金用于土地儲(chǔ)備的成本支出； 保險(xiǎn)基金投資。目前我國的保險(xiǎn)行業(yè)已經(jīng)具有投資保障混合型險(xiǎn)種，土 地儲(chǔ)備作為一種由政府擔(dān)保的公益性投資， 具有相對穩(wěn)定的投資收益，對保險(xiǎn)基 金投資具有一定的吸引力，因此土地融資時(shí)可以實(shí)施保險(xiǎn)基金投資獲取一定的資 金；土地基金。地方政府設(shè)立土地基金管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)發(fā)行以城市土地未來 收益流為擔(dān)保的收益憑證，向社會(huì)公眾籌集資金，并將籌得的資金委托給土地儲(chǔ) 備機(jī)構(gòu)，進(jìn)行土地的收儲(chǔ)開發(fā)、經(jīng)營等并將收益并入土地基金， 使投資者獲取一 定的收益； 其他渠道。發(fā)行股票、與土地使用者共同開發(fā)土地等方式。4增加融資資金使用的靈活性目前通過銀