論集體土地所有權實現(xiàn)的制度障礙及其完善

1、論集體土地所有權實現(xiàn)的制度障礙及其完善楊文杰(寶雞文理學院政法系 陜西 寶雞 721007)摘要： 我國集體土地所有權制度存在明顯的弊端，主體缺位、內(nèi)容殘缺、權利實現(xiàn)形式單一、客體范圍不明等，嚴重制約了集體土地所有權的實現(xiàn)。應從明確集體土地所有權人私權主體地位、實現(xiàn)集體土地所有權主體多元化改革、完善權利人的權能、發(fā)展集體土地所有權實現(xiàn)形式、明確集體土地所有權客體范圍等方面加以完善，以促進集體土地所有權實現(xiàn)。關鍵詞：集體土地 所有權實現(xiàn) 制度障礙 所有權主體 所有權權能 所有權客體集體土地所有權制度是關于集體土地的歸屬、權利的行使和保護的民事法律制度。我國集體土地所有權制度存在一定缺陷，制約著集

2、體土地所有權的實現(xiàn)。因此，應對集體土地所有權制度進行深入探討，以完善集體土地所有權實現(xiàn)制度，保護權利人對集體土地的所有權，充分發(fā)揮有限的土地資源的效用，促進集體土地所有權真正實現(xiàn)。一、我國集體土地所有權制度的主要內(nèi)容(一) 集體土地權屬制度 我國憲法原則性規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。物權法（草案）與土地管理法基本一致，規(guī)定了集體土地的歸屬主體和行使（代表）主體。1、歸屬主體是村農(nóng)民集體的，所有權行使（代表）主體是村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會；2、歸屬主體是村內(nèi)兩個以上的農(nóng)村集體的，所有權行使（代表）主體是村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織或者村民小組；3、歸屬主體

3、是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體的，所有權行使（代表）主體是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織。 可見，集體土地權屬制度不同于國有土地權屬制度。其一、國有土地權屬主體立法未區(qū)分權屬主體與代表主體。從理論上來說，國有土地的權屬主體是全民，國家是代表全民行使土地所有權，但立法未做此劃分，把代表主體直接規(guī)定為權屬主體。而行使主體則是中央人民政府和地方各級人民政府。但集體土地權屬主體與行使（代表）主體是既有分離又有統(tǒng)一。在土地分別歸屬村內(nèi)兩個以上的農(nóng)民集體的情況下，事實上出現(xiàn)權屬主體與行使（代表）主體的一致。作為權屬主體的村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體的組織形式只能是集體經(jīng)濟組織或者是村民小組。當農(nóng)民集體成員與集體經(jīng)濟組織或者村民小組的成

4、員完全一致時，則歸屬主體與行使主體也相一致，否則成分立狀態(tài)。其二、國有土地歸屬主體具有單一性特點，而集體土地歸屬主體具有多樣性特點，立法規(guī)定國家是國有土地的唯一主體，而集體土地權屬主體則不僅種類多，而且數(shù)量也相當多，“勞動群眾集體經(jīng)濟組織所有權沒有全國性的統(tǒng)一主體。各個勞動群眾集體經(jīng)濟組織都是獨立的主體”1（p123）有多少村、組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟組織可能就有多少集體土地權屬主體。因此，國有土地權屬主體只有一個，但行使主體則是多個的。而集體土地權屬主體是多個的，與此相應行使主體也是多個的。其三、國有土地權屬主體具有特殊的身份。國家作為國有土地的權屬主體，而實際上對土地行使所有權的卻是具有行政權

5、力的各級國家行政機關，即各級政府。因此，國家作為歸屬主體既具有公權（行政權）者的身份，又具有私權（所有權）者的身份。集體土地權屬主體和行使主體都不具有這種雙重身份，只具有私權者的單一地位。（二）集體土地所有權內(nèi)容及其實現(xiàn)形式制度 集體土地所有權的內(nèi)容就是集體土地所有權主體享有的權利和承擔的義務。集體土地所有權主體的權利就是所有權的各項權能，占有、使用、收益和處分。然而依照法律規(guī)定，集體土地所有權只有三項權能，沒有處分權?！案鶕?jù)憲法第十條和土地管理法第二條作者簡介；楊文杰（1960-）男 陜西鳳翔人 寶雞文理學院政法系副教授 研究方向民法學的規(guī)定，各集體土地所有權主體除了在國家依法征用屬于其集體

6、所有的土地時，應將國家需征用的屬于其集體所有的土地所有權處分給國家之外，集體土地所有權主體不能處分其集體土地所有權?！?(p33-34)可見，集體土地所有權不是完全的土地所有權。 集體土地所有權人除承擔一般所有權人應承擔的義務外，還基于公共利益的需要承擔相應的義務。“土地作為人類社會生活的基礎，國家必須對土地利用做出宏觀規(guī)劃與管理，對各土地所有者的權利依法而且只有依法做出適當?shù)南拗啤薄?(p22-25)這種限制作為土地權利人有接受的義務。我國集體土地所有權的實現(xiàn)形式，是指集體土地所有權人實現(xiàn)其土地所有權收益的形式。馬克思指出，“地租是土地所有權在經(jīng)濟上借以實現(xiàn)即增殖價值的形式?！?(p698)

7、這就是說，土地所有權的實現(xiàn)形式就是地租，沒有地租，所有權在經(jīng)濟上就沒有體現(xiàn)出來，就沒有所有權借以實現(xiàn)的形式。這是資本主義條件下，土地所有權的實現(xiàn)形式?！八袡鄬崿F(xiàn)形式表現(xiàn)為分配結果，由所有制決定。”5(p12-13) 集體土地所有權經(jīng)濟實現(xiàn)形式，理論上有人概括為四種，收費、稅收、直接收取地租和收益資本化。6(p25-28)從實踐中看，這四種形式在我國現(xiàn)實生活中的確存在，并且有些具有相應的法律和政策依據(jù)。收費主要是以村提留與鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式,按上年度農(nóng)民純收入的一定比例計收費用。1996年12月30日中共中央、國務院關于切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定第二條、第八條、第九條等對計提比例、使用、監(jiān)督、減

8、免和收繳方式等問題做出了規(guī)定。按照有關規(guī)定，“口糧田”、“責任田”、“經(jīng)濟田”、“機動地”的承包費都必須納入農(nóng)民上繳的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍內(nèi)?？梢?，上述集體土地承包費也是屬于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌。稅收以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為主。從2004年起國家用五年時間逐年降低或減免農(nóng)業(yè)稅，直到取消農(nóng)業(yè)稅，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。收益資本化就是把集體所有土地投資給企業(yè)作為資本，投資者以股東身份取得投資收益的形式。實踐中以土地資本投資入股，建立股份制、股份合作制或合作制等企業(yè)類型，這在經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)已經(jīng)充分顯示出了活力。如廣東南海區(qū)的農(nóng)村土地股份合作制模式,河南省新鄉(xiāng)市鳳泉區(qū)耿莊土地資本股份制企業(yè)模式，還有大連現(xiàn)

9、代農(nóng)業(yè)園區(qū)采取的也是股份制模式,成都錦江區(qū)還將土地資源轉(zhuǎn)變成土地資本，成立土地股份合作社。7(p25-26)直接收取租金，是指通過簽訂土地租賃合同的形式直接收取承租人交付的租金。此種形式是目前在郊區(qū)交通、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)較普遍的一種形式。然而，這四種形式是否都是集體土地所有權實現(xiàn)形式是值得斟酌的。作為農(nóng)業(yè)稅是國家財政收入的渠道之一，是土地收益二次分配的形式，體現(xiàn)的是國家的宏觀調(diào)控政策的傾向。它與所有權沒有關系，而只以國家權力為基礎，國家以權力參與土地收益的二次分配。國家有無土地所有權不成為國家能否取得農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的條件。而所有權的實現(xiàn)是以所有權人對所有權的客體支配為基礎而取得收益。故,將稅收

10、作為集體土地所有權實現(xiàn)的形式之一是欠妥的。（三）集體土地所有權客體制度集體土地所有權客體制度，從法律角度看，其實質(zhì)就是劃分國家土地所有權與集體土地所有權的客體范圍。因此，對作為所有權客體的土地的分類，無不服務于這一目的。集體土地所有權客體范圍包括土地邏輯范圍和法定范圍。邏輯范圍具有普適性，既適用于不同性質(zhì)土地所有權客體范圍，也是不同國家的土地物權立法的基本原則。這種普適性的基本原則就是“在規(guī)定土地所有權范圍的同時，以土地為核心，將土地作為權利的客體向土地地上或地下空間做出了必要的延伸。”“土地范圍的界定可分為地表、地下、地上三個標準，相應地成為土地橫向范圍、縱向范圍。”8(p6) 各國立法考慮

11、到土地面積的有限性、位置的固定性、質(zhì)量的差異性、以及法律上個體權利的壟斷性，所決定的權利人獨立實現(xiàn)土地環(huán)保目標的難度，一般均借助環(huán)境利益的公益理由，依法限制土地權利人權利可支配范圍，以使國家有機會合理利用、保護生態(tài)資源，限制土地的個體權利人對土地無度地開掘利用。土地的橫向范圍“即土地沿地表伸展所包括的范圍?！?(p347)我國<<土地管理法>>對集體土地的橫向范圍未作規(guī)定，只是用邏輯方式在第9條對集體土地按用途的不同劃分為農(nóng)業(yè)用地、建設用地和未利用地。這一規(guī)定其實是立法者對土地范圍的邏輯把握，它明確了未利用地也是土地。另外，土地承包法對農(nóng)村土地分為耕地、林地、草地，以及

12、其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地等四種類型?？v向范圍是“權利人利用土地地表上下空間的法定范圍” 10(p11)有關學者認為我國立法目前土地權利的效力范圍仍主要定位于土地地表，未涉及土地權利對土地垂直空間的法律規(guī)制 11(p17)這種觀點有失之武斷之嫌。我國立法關于集體土地范圍的規(guī)定，是在與國有土地客體范圍劃分的角度進行的。即從橫向和縱向的結合上界定集體土地的范圍。其中規(guī)定“城市土地屬于國有”，“農(nóng)村和郊區(qū)的土地屬于集體所有”。劃分了國有土地所有權的客體與集體土地所有權的客體橫向范圍。而“除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外”，則包含對集體土地縱向范圍的界定，特別是對集體土地地下的縱向范圍的界定。有關特別法規(guī)定

13、地下資源和財富歸國家所有，限制了集體土地所有權客體的地下縱向范圍。因此認為我國立法對土地沒有縱向范圍的限定，是不符合實際的。二、影響我國的集體土地所有權實現(xiàn)的制度因素 從影響集體土地所有權實現(xiàn)的角度，來看集體土地所有權制度，尚存在一定缺陷。（一）權利主體虛位和主體錯位我國集體土地所有權主體制度對土地的歸屬主體沒有進行人格化規(guī)范，使集體土地所有權主體虛位；而“代表”者有主體資格卻不是所有人，出現(xiàn)主體錯位。實踐中人們特別是農(nóng)民對集體土地歸屬主體存在誤解。在一項調(diào)查中，對“你耕種的土地是誰的”，有四百三十份有效答卷，選“國家的”占百分之六十，“村集體”的占百分之二十七，“生產(chǎn)隊（小組）的”占百分之七

14、，“個人的”占百分之五，“其它人的”占百分之零點四。12（p5）上述調(diào)查結果至少反映出農(nóng)民對集體土地歸屬主體的認識有兩大錯位。一是把集體土地當作國家的；二是生產(chǎn)隊（小組）作為土地歸屬主體的事實和法律確認與農(nóng)民認識觀念的反差過大，集體土地中百分之九十五以上事實上都歸生產(chǎn)隊（小組）所有。13（p6）然而認識到的只有百分之七。這種錯誤雖然不能排除農(nóng)民認識水平方面的影響，但立法對集體土地所有權歸屬主體的規(guī)定比較混亂,不明確，或錯位，是造成認識錯誤的主要原因。追求利益最大化是市場主體在市場經(jīng)濟的競技場上奮力拼搏的根本解釋和動力源泉。市場主體的民事主體法律地位的確立，就是在法律上反映和確認市場主體追求其自

15、身利益的合理性與合法性，保護市場主體的合法權利與利益，促進社會經(jīng)濟的繁榮與發(fā)展。如果權利主體不明，或者主體錯位，利益歸屬就不明，勢必造成這種利益與己無關，無人關心，或者這種利益便成了無主的“兔子”，大家一哄而上，人人欲逐而得之。這種集體土地歸屬主體制度上的缺陷，必然造成集體土地所有權無法實現(xiàn)。（二）集體土地所有權權能殘缺所有權是最完整的物權，權利主體同時具有占有、使用、收益和處分四項權能。然而集體土地所有權主體沒有處分權，其處分權被有關立法剝奪。因而集體土地所有權成為不完整的所有權，從某種意義上說集體土地所有權并不存在。馬克思指出，“土地所有權的前提是，一些人壟斷一定量的土地，把它作為排斥其他

16、一切人的，只服從自己個人意志的領域?！?4（p697）馬克思認為土地所有權可以分解為法律上的土地所有權和經(jīng)濟上的土地所有權?！扒罢呤呛笳叩那疤幔笳呤乔罢叩慕?jīng)濟實現(xiàn)和證明。任何一方面的喪失都會使土地所有權不完全?！?5（p26-27）而集體土地所有權不僅在法律上不完全，所有者沒有排他的使用權，自由的讓渡權，獨立的處分權。而且在經(jīng)濟上也不完全，所有者讓渡了對土地的所有權，失去了獲取地租的基礎，卻沒有土地的對價，國家征收只是補償而已。這當然使集體土地的所有者的利益大打折扣，所有權的實現(xiàn)遭遇不合理的制度障礙。（三）集體土地所有權實現(xiàn)形式單一化誠如理論上所言，集體土地所有權實現(xiàn)形式有收費、稅收、直接收

17、取地租和收益資本化。第一種尚有政策和法律依據(jù)，第二種權且把它作為集體土地所有權的實現(xiàn)形式，但隨著農(nóng)業(yè)稅今后全部取消，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅只保留煙葉一項。稅收在集體土地所有權實現(xiàn)形式中所占的比重就微乎其微。第三種雖然在郊區(qū)經(jīng)濟、交通發(fā)達地區(qū)較普遍，但尚無明確的法律予以規(guī)范。第四種理論界雖然給予了較高的評價，然官方保持審慎的態(tài)度，目前不僅無法可依，甚至從一定角度看還是違法的，面臨合理不合法的尷尬局面?？梢姡@僅有的四種形式,除過土地承包法對土地承包有較完備的專門立法外，其余形式要么不是真正的集體土地所有權實現(xiàn)形式或所占比重日益下降；要么缺乏法律依據(jù)；要么現(xiàn)行法律給予否定的評價。集體土地所有者對集體土地所有權

18、的實現(xiàn)形式除過承包還是承包，法律沒有給予更多的選擇。這種單一的實現(xiàn)形式必然制約了集體土地所有權的實現(xiàn)，尤其是利益最大化的實現(xiàn)。（四）集體土地所有權客體范圍不明晰“新中國成立以后，受計劃體制下的行政手段資源配置方式和土地的純資源化觀念影響，土地私權意識淡薄，對土地權利范圍的立法無從論及，這種歷史沉積在土地管理法、房地產(chǎn)管理法相繼頒布、更迭后，仍然存在，沒有任何一部法律關注過土地范圍的界定問題。”16（p17）該論斷雖然失之絕對，但在土地地表上垂直空間的規(guī)制上確實如此。充其量在有關行政法規(guī)中,如城市規(guī)劃法、建筑法等方面有所體現(xiàn)，在民事法律規(guī)范上根本見不到。土地垂直范圍不明，必然造成權利效力（支配）

19、范圍不明，使權利人可以而且應當實現(xiàn)的利益在法律上模糊起來，甚至得不到承認和保護。這就影響了集體土地所有權人獲得應有的民事利益，使其集體土地所有權不能完全實現(xiàn)。從以上分析可以看出，我國集體土地所有權實現(xiàn)制度極不完善，成為制約權利人對集體土地所有權實現(xiàn)的制度障礙。正如有關專家指出的那樣，土地制度保留的均分性、福利性、所有權上的模糊性，為各種侵害農(nóng)民權益的行為留下空隙，土地驚人的銳減現(xiàn)象；土地權利的不穩(wěn)定，權能的不完整，有失公正的農(nóng)地征用等，又刺激了農(nóng)民的短期行為，造成土地掠奪性經(jīng)營及其資源的浪費、衰退甚至破壞，限制了土地資源的正常合理的流轉(zhuǎn)和高效利用。17（p2）上述意見是非常中肯的。因此，對集體

20、土地所有權實現(xiàn)制度應當完善，三、集體土地所有權實現(xiàn)制度地完善有人在對集體土地所有權制度研究批評時指出，“研究方法老套保守，研究內(nèi)容單一刻版，研究視野偏狹，脫離農(nóng)村基層實際的現(xiàn)象普遍，而就如何解決本土集體所有權主體虛位、農(nóng)民權利虛化、農(nóng)民與集體關系模糊等問題難一提出較妥當、務實的方案?！?8（p3）上述問題也反映在集體土地所有權實現(xiàn)制度的研究上。因此，解放思想、實事求是，與時俱進，從本土國情出發(fā)研究集體土地所有權制度才能最終解決問題。以往觀點大多是靜態(tài)的對現(xiàn)行立法進行解釋，很難觸及問題的實質(zhì)，忽視了制度背后起決定作用的種種因素，特別是消極因素和發(fā)展、成長中的新因素。而消極因素是現(xiàn)有制度不合理的根

21、本原因。發(fā)展和成長中的因素是廢除舊制度、改革和完善舊制度，特別是實現(xiàn)制度創(chuàng)新的動力。只有選擇這樣的觀察點，應用動態(tài)的思維方法，才能打破思想禁錮，實現(xiàn)制度改革與創(chuàng)新。（一）解決主體錯位問題，明確土地所有權人私權主體地位對農(nóng)村土地的歸屬問題理論界有不同的觀點，國家所有說、土地私有說、村民委員會所有說、總有說等。19（p525-529）上述觀點尚未形成主流學說。從解決主體錯位入手，實現(xiàn)歸屬主體與代表主體的統(tǒng)一，應當是符合市場經(jīng)濟規(guī)律和法理的明智之選。目前,集體土地所有權仍是三級，小組、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。這不僅為土地管理法所明確，也為物權法（草案）所采納。然而，上述法律并有賦予小組農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)

22、（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體民事主體資格。特別是物權法（草案）規(guī)定由相應的“代表”行使所有權。也就是說所有權人不能行使所有權，而是由作為“代表”的村民委員會和有關集體經(jīng)濟組織分別行使所有權。形成了歸屬主體與行使（代表）主體的分立和對抗。解決主體錯位，使歸屬主體與代表（行使）主體相統(tǒng)一。如果統(tǒng)一于歸屬主體要付出更大的制度成本；而統(tǒng)一于代表主體則較少制度建設的投入，可以利用現(xiàn)有制度資源。也有國家所有權成功經(jīng)驗可資借鑒，立法直接把代表主體定位為歸屬主體，由國家機構中的各級政府作為代表主體。借鑒這種作法，集體土地所有權主體也可以直接定位在代表（行使）主體上小組、村民委員會和有關集體經(jīng)濟組織。以代表主體直接作為集體土

23、地所有權的法定主體。這樣集體土地所有權主體有村民小組、村民委員會和一定范圍內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。村民小組和村民委員會以村民委員會組織法明確其法人地位。對具備法人條件的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織,經(jīng)工商登記取得企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，獲得法人資格和地位。對不具備法人條件,經(jīng)工商登記領取營業(yè)執(zhí)照，依法取得市場準入資格或民事主體資格。有學者認為，村民委員會是村民自治組織，不具備法人資格；村民小組領導班子成員實力一般較村委會弱，不能很好地發(fā)揮所有權主體的作用；而具備法人條件的農(nóng)村經(jīng)濟組織本身無此權限，且多數(shù)已是名存實亡，也不可能擔當起所有權主體的職責。為此主張重新確認集體土地所有權主體。還有學者明確提出應該統(tǒng)一把所有權

24、主體界定為村委會。20（p19-21）第一種觀點雖然有一定道理，但卻是脫離實際的方法。無疑會增加制度創(chuàng)設和執(zhí)行的成本。應避免由于主體過多調(diào)整，造成社會關系的動蕩和利益過大變動所引起的一系列社會問題。因此，在承認農(nóng)村現(xiàn)有不同利益主體對土地的利益基礎上，用法律形式明確上述主體的集體土地所有權主體資格，既符合實際，亦有國有土地所有權實現(xiàn)制度成功經(jīng)驗和范例佐證支持。第二種觀點脫離農(nóng)村三級所有，隊為基礎體制下土地所有權產(chǎn)生、發(fā)展的歷史實際，抹殺了其他主體的正當利益，特別是小組（生產(chǎn)隊）的既得利益，其合理性也是值得質(zhì)疑的。(二)完善集體土地所有權權能民法通則第七條規(guī)定：所有權是所有人對其財產(chǎn)依法所享有的占

25、有、使用、收益和處分的權能。因此，集體土地所有權人依法應當具有對其土地的四項權能。由于土地資源是一種特殊的財產(chǎn)，國家對集體土地所有權人的處分權給予一定的限制以維護所有人與國家、社會、他人利益的平衡是非常必要的。但是如果完全取消了處分權，實際上就等于取消了其所有權。“在市場經(jīng)濟條件下，對商品生產(chǎn)經(jīng)營者來說，處分權能是一項極為重要的權能。因為此項權能是商品生產(chǎn)經(jīng)營者在生產(chǎn)中消費物質(zhì)資料，在經(jīng)營中處分貨幣與商品，從而實現(xiàn)商品交換的必要前提，商品生產(chǎn)經(jīng)營者如無此項權能，也就不可能進行任何生產(chǎn)經(jīng)營活動。21 (p236-237)目前集體土地所有權人不能對土地進行法律上的處分，即國家不允許進入市場進行交換

26、，這就等于取消了所有權人對集體土地法律上的處分權，因而嚴重影響了土地所有者追求其自身利益最大化的經(jīng)營活動。因此，應當對集體土地所有權權能范圍結合不同的客體和主體加以明確。1、農(nóng)民宅基地實行私人所有權。在統(tǒng)一規(guī)劃基礎上，農(nóng)民建住宅用地可以從本集體中購買。按照土地市場規(guī)律進行產(chǎn)權交易。對原有住宅也允許經(jīng)有關批準手續(xù)后進入市場交易，住宅所有人和土地所有人分別得到相應對價。購買者獲得相應的所有權。以解決農(nóng)村住宅閑置和土地浪費問題。2、基本農(nóng)田等直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地仍堅持集體所有，以保證糧食生產(chǎn)安全和國家的戰(zhàn)略利益，以及保證農(nóng)村土地集體所有權的主體地位。3、未利用土地所有權市場應當放開，允許國內(nèi)不同市

27、場主體涉足，通過市場交易取得土地所有權。但國家應當加強宏觀調(diào)控和管理。對土地的用途和保護應當有明確的要求。4、國家征收集體土地的條件應嚴格規(guī)定，不僅要求為了公共利益目的，還應當要求必須是非盈利性項目。從根本上解決目前開發(fā)商土地開發(fā)也按照土地征收程序征收集體土地的問題。應當逐步實行土地征收價格市場化。5、除土地征收，農(nóng)民向開發(fā)商出賣土地同等條件下，國家享有優(yōu)先購買權。6、生產(chǎn)建設用地在履行有關審批手續(xù)后，可以直接與集體土地所有權人通過購買,參股或租賃等形式而取得土地所有權或使用權。按照上述思路構建農(nóng)村集體土地所有權權能體系，保證了基本農(nóng)田的集體土地所有制，也保證了集體經(jīng)濟在農(nóng)村的主體地位?；巨r(nóng)

28、田以外的集體土地市場相對放開，也有利于集體土地所有權人利益最大化實現(xiàn)?！霸谑袌錾?，準入的當事人被假定為自身利益的最佳判斷者，因此，民事主體自愿進行的各項自由選擇，應當受到法律的保障，并排除國家和他人的非法干預?！?3（p32）應當相信集體土地所有權主體對其土地所有權的行使會做出最符合自身利益的抉擇。（三）豐富集體土地所有權實現(xiàn)形式集體土地所有權實現(xiàn)形式在實踐中涌現(xiàn)出了充滿生機與活力的多種實現(xiàn)形式，經(jīng)過實踐檢驗這些形式應當依法予以確認?？梢钥隙ǎ魏我粋€土地所有者和使用者都想追求土地收益最大化，當土地某種使用方式能夠帶來更大的財富時，他當然會選定能夠帶來巨大收益的使用方式。這是市場經(jīng)濟的必然規(guī)律

29、。否則，如果土地的使用不僅不能帶來收益，相反還要倒貼，當然就會挫傷使用土地的積極性，而改為從事其他比經(jīng)營土地更有收益的事業(yè)。有一項調(diào)查顯示，在調(diào)查中有百分之五十二的農(nóng)民認為“在土地拋荒后，集體不會收回土地，”但卻有百分之五十六的農(nóng)民認為拋荒后，稅費仍須全部或部分繳納。這初步說明集體不收回拋荒農(nóng)地的主要原因是為了確保稅費的征收。結果出現(xiàn)拋荒越嚴重，村集體就越不會收回拋荒地的惡性循環(huán)。據(jù)其估計實際拋荒率可能接近百分之十，這種資源浪費是驚人的。23（p16）長期以來在我們頭腦中有根深蒂固的小農(nóng)經(jīng)濟思想，“農(nóng)本商末”、“以糧為綱”等幽靈總是徘徊在我們的周圍。這些思想的社會、政治、經(jīng)濟、文化等基礎雖然已

30、經(jīng)不存在，但仍然時時左右著政策和法律的制定，及戰(zhàn)略思想的確定。農(nóng)村土地最關鍵的問題是什么？是土地荒蕪和浪費，這才是農(nóng)村土地的牛鼻子。但小農(nóng)經(jīng)濟思想影響下，只關注土地的種糧用途，強制性種糧。土地承包經(jīng)營以來正常年份糧食產(chǎn)量連年增產(chǎn)，但舊的指導思想仍然沒有變。土地好像除過種糧，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就再也沒有別的作用。作為物權法主要內(nèi)容的集體土地所有權制度的集體土地所有權實現(xiàn)規(guī)范，應當放在如何鼓勵所有者行使所有權，而不是千方百計的去限制。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟只滿足通過承包經(jīng)營收取少得可憐的承包費，那么農(nóng)村集體經(jīng)濟永遠壯大不了。只有不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)方向，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化道路上不斷前進，農(nóng)村集體經(jīng)濟才能不斷壯

31、大，這已為實踐所證明。先富起來的農(nóng)村，沒有一個完全依靠農(nóng)業(yè)，特別是種糧富裕起來的。所以，集體土地所有權的實現(xiàn)方式多元化改革，是集體土地所有權實現(xiàn)的必由之路。1、基本農(nóng)田通過承包經(jīng)營方式實現(xiàn)所有權，或采用股份制形式組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。最終實現(xiàn)農(nóng)場化、公司化。2、未利用地可以采用承包、租賃、拍賣等方式行使所有權。3、農(nóng)村建設用地可以采用出賣、租賃、作價入股等形式實現(xiàn)土地所有權。4、宅基地采用出賣、租賃方式行使集體土地所有權。5、城市建設用地采用租賃、作價入股方式行使集體土地所有權。6、為公共利益國家征收土地通過市場化價格強制交易實現(xiàn)集體土地所有權的對價。國家應建立相應的稅收機制以及其他宏觀調(diào)控措施，并采用法律手段包括立法、執(zhí)法和司法手段保護集體土地所有權人的權利得以真正實現(xiàn)。（四）明確集體土地的所有權客體范圍1、從橫向范圍來看，應解決相關法律之間的沖突。根據(jù)憲法、土地管理法等法律規(guī)定，城市土地屬于國家所有；農(nóng)村和郊區(qū)土地除法律有規(guī)定的外，屬于集體所有。城市規(guī)劃法對城市的界定包含了縣城和建制都屬于城市。那么，縣城和建制鎮(zhèn)的土地就應當屬于國家所有了。但實際上縣城土地特別是建制鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地絕大部分屬于集體所有。這種立法沖突應予協(xié)調(diào)。在物權法規(guī)定集體土地所有權歸屬主體時明確城