論集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度障礙及其完善

1、論集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度障礙及其完善楊文杰(寶雞文理學(xué)院政法系 陜西 寶雞 721007)摘要： 我國(guó)集體土地所有權(quán)制度存在明顯的弊端，主體缺位、內(nèi)容殘缺、權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式單一、客體范圍不明等，嚴(yán)重制約了集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)從明確集體土地所有權(quán)人私權(quán)主體地位、實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體多元化改革、完善權(quán)利人的權(quán)能、發(fā)展集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式、明確集體土地所有權(quán)客體范圍等方面加以完善，以促進(jìn)集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)。關(guān)鍵詞：集體土地 所有權(quán)實(shí)現(xiàn) 制度障礙 所有權(quán)主體 所有權(quán)權(quán)能 所有權(quán)客體集體土地所有權(quán)制度是關(guān)于集體土地的歸屬、權(quán)利的行使和保護(hù)的民事法律制度。我國(guó)集體土地所有權(quán)制度存在一定缺陷，制約著集

2、體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)對(duì)集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行深入探討，以完善集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)制度，保護(hù)權(quán)利人對(duì)集體土地的所有權(quán)，充分發(fā)揮有限的土地資源的效用，促進(jìn)集體土地所有權(quán)真正實(shí)現(xiàn)。一、我國(guó)集體土地所有權(quán)制度的主要內(nèi)容(一) 集體土地權(quán)屬制度 我國(guó)憲法原則性規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。物權(quán)法（草案）與土地管理法基本一致，規(guī)定了集體土地的歸屬主體和行使（代表）主體。1、歸屬主體是村農(nóng)民集體的，所有權(quán)行使（代表）主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)；2、歸屬主體是村內(nèi)兩個(gè)以上的農(nóng)村集體的，所有權(quán)行使（代表）主體是村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組；3、歸屬主體

3、是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體的，所有權(quán)行使（代表）主體是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織。 可見，集體土地權(quán)屬制度不同于國(guó)有土地權(quán)屬制度。其一、國(guó)有土地權(quán)屬主體立法未區(qū)分權(quán)屬主體與代表主體。從理論上來說，國(guó)有土地的權(quán)屬主體是全民，國(guó)家是代表全民行使土地所有權(quán)，但立法未做此劃分，把代表主體直接規(guī)定為權(quán)屬主體。而行使主體則是中央人民政府和地方各級(jí)人民政府。但集體土地權(quán)屬主體與行使（代表）主體是既有分離又有統(tǒng)一。在土地分別歸屬村內(nèi)兩個(gè)以上的農(nóng)民集體的情況下，事實(shí)上出現(xiàn)權(quán)屬主體與行使（代表）主體的一致。作為權(quán)屬主體的村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體的組織形式只能是集體經(jīng)濟(jì)組織或者是村民小組。當(dāng)農(nóng)民集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組的成

4、員完全一致時(shí)，則歸屬主體與行使主體也相一致，否則成分立狀態(tài)。其二、國(guó)有土地歸屬主體具有單一性特點(diǎn)，而集體土地歸屬主體具有多樣性特點(diǎn)，立法規(guī)定國(guó)家是國(guó)有土地的唯一主體，而集體土地權(quán)屬主體則不僅種類多，而且數(shù)量也相當(dāng)多，“勞動(dòng)群眾集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)沒有全國(guó)性的統(tǒng)一主體。各個(gè)勞動(dòng)群眾集體經(jīng)濟(jì)組織都是獨(dú)立的主體”1（p123）有多少村、組、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織可能就有多少集體土地權(quán)屬主體。因此，國(guó)有土地權(quán)屬主體只有一個(gè)，但行使主體則是多個(gè)的。而集體土地權(quán)屬主體是多個(gè)的，與此相應(yīng)行使主體也是多個(gè)的。其三、國(guó)有土地權(quán)屬主體具有特殊的身份。國(guó)家作為國(guó)有土地的權(quán)屬主體，而實(shí)際上對(duì)土地行使所有權(quán)的卻是具有行政權(quán)

5、力的各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，即各級(jí)政府。因此，國(guó)家作為歸屬主體既具有公權(quán)（行政權(quán)）者的身份，又具有私權(quán)（所有權(quán)）者的身份。集體土地權(quán)屬主體和行使主體都不具有這種雙重身份，只具有私權(quán)者的單一地位。（二）集體土地所有權(quán)內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)形式制度 集體土地所有權(quán)的內(nèi)容就是集體土地所有權(quán)主體享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。集體土地所有權(quán)主體的權(quán)利就是所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，占有、使用、收益和處分。然而依照法律規(guī)定，集體土地所有權(quán)只有三項(xiàng)權(quán)能，沒有處分權(quán)?！案鶕?jù)憲法第十條和土地管理法第二條作者簡(jiǎn)介；楊文杰（1960-）男 陜西鳳翔人 寶雞文理學(xué)院政法系副教授 研究方向民法學(xué)的規(guī)定，各集體土地所有權(quán)主體除了在國(guó)家依法征用屬于其集體

6、所有的土地時(shí)，應(yīng)將國(guó)家需征用的屬于其集體所有的土地所有權(quán)處分給國(guó)家之外，集體土地所有權(quán)主體不能處分其集體土地所有權(quán)?！?(p33-34)可見，集體土地所有權(quán)不是完全的土地所有權(quán)。 集體土地所有權(quán)人除承擔(dān)一般所有權(quán)人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)外，還基于公共利益的需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)?！巴恋刈鳛槿祟惿鐣?huì)生活的基礎(chǔ)，國(guó)家必須對(duì)土地利用做出宏觀規(guī)劃與管理，對(duì)各土地所有者的權(quán)利依法而且只有依法做出適當(dāng)?shù)南拗啤薄?(p22-25)這種限制作為土地權(quán)利人有接受的義務(wù)。我國(guó)集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，是指集體土地所有權(quán)人實(shí)現(xiàn)其土地所有權(quán)收益的形式。馬克思指出，“地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上借以實(shí)現(xiàn)即增殖價(jià)值的形式?！?(p698)

7、這就是說，土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式就是地租，沒有地租，所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上就沒有體現(xiàn)出來，就沒有所有權(quán)借以實(shí)現(xiàn)的形式。這是資本主義條件下，土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。“所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式表現(xiàn)為分配結(jié)果，由所有制決定?！?(p12-13) 集體土地所有權(quán)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，理論上有人概括為四種，收費(fèi)、稅收、直接收取地租和收益資本化。6(p25-28)從實(shí)踐中看，這四種形式在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中的確存在，并且有些具有相應(yīng)的法律和政策依據(jù)。收費(fèi)主要是以村提留與鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式,按上年度農(nóng)民純收入的一定比例計(jì)收費(fèi)用。1996年12月30日中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定第二條、第八條、第九條等對(duì)計(jì)提比例、使用、監(jiān)督、減

8、免和收繳方式等問題做出了規(guī)定。按照有關(guān)規(guī)定，“口糧田”、“責(zé)任田”、“經(jīng)濟(jì)田”、“機(jī)動(dòng)地”的承包費(fèi)都必須納入農(nóng)民上繳的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍內(nèi)。可見，上述集體土地承包費(fèi)也是屬于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌。稅收以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為主。從2004年起國(guó)家用五年時(shí)間逐年降低或減免農(nóng)業(yè)稅，直到取消農(nóng)業(yè)稅，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。收益資本化就是把集體所有土地投資給企業(yè)作為資本，投資者以股東身份取得投資收益的形式。實(shí)踐中以土地資本投資入股，建立股份制、股份合作制或合作制等企業(yè)類型，這在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)充分顯示出了活力。如廣東南海區(qū)的農(nóng)村土地股份合作制模式,河南省新鄉(xiāng)市鳳泉區(qū)耿莊土地資本股份制企業(yè)模式，還有大連現(xiàn)

9、代農(nóng)業(yè)園區(qū)采取的也是股份制模式,成都錦江區(qū)還將土地資源轉(zhuǎn)變成土地資本，成立土地股份合作社。7(p25-26)直接收取租金，是指通過簽訂土地租賃合同的形式直接收取承租人交付的租金。此種形式是目前在郊區(qū)交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較普遍的一種形式。然而，這四種形式是否都是集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式是值得斟酌的。作為農(nóng)業(yè)稅是國(guó)家財(cái)政收入的渠道之一，是土地收益二次分配的形式，體現(xiàn)的是國(guó)家的宏觀調(diào)控政策的傾向。它與所有權(quán)沒有關(guān)系，而只以國(guó)家權(quán)力為基礎(chǔ)，國(guó)家以權(quán)力參與土地收益的二次分配。國(guó)家有無土地所有權(quán)不成為國(guó)家能否取得農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的條件。而所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)是以所有權(quán)人對(duì)所有權(quán)的客體支配為基礎(chǔ)而取得收益。故,將稅收

10、作為集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的形式之一是欠妥的。（三）集體土地所有權(quán)客體制度集體土地所有權(quán)客體制度，從法律角度看，其實(shí)質(zhì)就是劃分國(guó)家土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)的客體范圍。因此，對(duì)作為所有權(quán)客體的土地的分類，無不服務(wù)于這一目的。集體土地所有權(quán)客體范圍包括土地邏輯范圍和法定范圍。邏輯范圍具有普適性，既適用于不同性質(zhì)土地所有權(quán)客體范圍，也是不同國(guó)家的土地物權(quán)立法的基本原則。這種普適性的基本原則就是“在規(guī)定土地所有權(quán)范圍的同時(shí)，以土地為核心，將土地作為權(quán)利的客體向土地地上或地下空間做出了必要的延伸。”“土地范圍的界定可分為地表、地下、地上三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)地成為土地橫向范圍、縱向范圍?！?(p6) 各國(guó)立法考慮

11、到土地面積的有限性、位置的固定性、質(zhì)量的差異性、以及法律上個(gè)體權(quán)利的壟斷性，所決定的權(quán)利人獨(dú)立實(shí)現(xiàn)土地環(huán)保目標(biāo)的難度，一般均借助環(huán)境利益的公益理由，依法限制土地權(quán)利人權(quán)利可支配范圍，以使國(guó)家有機(jī)會(huì)合理利用、保護(hù)生態(tài)資源，限制土地的個(gè)體權(quán)利人對(duì)土地?zé)o度地開掘利用。土地的橫向范圍“即土地沿地表伸展所包括的范圍?！?(p347)我國(guó)<<土地管理法>>對(duì)集體土地的橫向范圍未作規(guī)定，只是用邏輯方式在第9條對(duì)集體土地按用途的不同劃分為農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地和未利用地。這一規(guī)定其實(shí)是立法者對(duì)土地范圍的邏輯把握，它明確了未利用地也是土地。另外，土地承包法對(duì)農(nóng)村土地分為耕地、林地、草地，以及

12、其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地等四種類型。縱向范圍是“權(quán)利人利用土地地表上下空間的法定范圍” 10(p11)有關(guān)學(xué)者認(rèn)為我國(guó)立法目前土地權(quán)利的效力范圍仍主要定位于土地地表，未涉及土地權(quán)利對(duì)土地垂直空間的法律規(guī)制 11(p17)這種觀點(diǎn)有失之武斷之嫌。我國(guó)立法關(guān)于集體土地范圍的規(guī)定，是在與國(guó)有土地客體范圍劃分的角度進(jìn)行的。即從橫向和縱向的結(jié)合上界定集體土地的范圍。其中規(guī)定“城市土地屬于國(guó)有”，“農(nóng)村和郊區(qū)的土地屬于集體所有”。劃分了國(guó)有土地所有權(quán)的客體與集體土地所有權(quán)的客體橫向范圍。而“除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外”，則包含對(duì)集體土地縱向范圍的界定，特別是對(duì)集體土地地下的縱向范圍的界定。有關(guān)特別法規(guī)定

13、地下資源和財(cái)富歸國(guó)家所有，限制了集體土地所有權(quán)客體的地下縱向范圍。因此認(rèn)為我國(guó)立法對(duì)土地沒有縱向范圍的限定，是不符合實(shí)際的。二、影響我國(guó)的集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度因素 從影響集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的角度，來看集體土地所有權(quán)制度，尚存在一定缺陷。（一）權(quán)利主體虛位和主體錯(cuò)位我國(guó)集體土地所有權(quán)主體制度對(duì)土地的歸屬主體沒有進(jìn)行人格化規(guī)范，使集體土地所有權(quán)主體虛位；而“代表”者有主體資格卻不是所有人，出現(xiàn)主體錯(cuò)位。實(shí)踐中人們特別是農(nóng)民對(duì)集體土地歸屬主體存在誤解。在一項(xiàng)調(diào)查中，對(duì)“你耕種的土地是誰的”，有四百三十份有效答卷，選“國(guó)家的”占百分之六十，“村集體”的占百分之二十七，“生產(chǎn)隊(duì)（小組）的”占百分之七

14、，“個(gè)人的”占百分之五，“其它人的”占百分之零點(diǎn)四。12（p5）上述調(diào)查結(jié)果至少反映出農(nóng)民對(duì)集體土地歸屬主體的認(rèn)識(shí)有兩大錯(cuò)位。一是把集體土地當(dāng)作國(guó)家的；二是生產(chǎn)隊(duì)（小組）作為土地歸屬主體的事實(shí)和法律確認(rèn)與農(nóng)民認(rèn)識(shí)觀念的反差過大，集體土地中百分之九十五以上事實(shí)上都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)（小組）所有。13（p6）然而認(rèn)識(shí)到的只有百分之七。這種錯(cuò)誤雖然不能排除農(nóng)民認(rèn)識(shí)水平方面的影響，但立法對(duì)集體土地所有權(quán)歸屬主體的規(guī)定比較混亂,不明確，或錯(cuò)位，是造成認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤的主要原因。追求利益最大化是市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)技場(chǎng)上奮力拼搏的根本解釋和動(dòng)力源泉。市場(chǎng)主體的民事主體法律地位的確立，就是在法律上反映和確認(rèn)市場(chǎng)主體追求其自

15、身利益的合理性與合法性，保護(hù)市場(chǎng)主體的合法權(quán)利與利益，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展。如果權(quán)利主體不明，或者主體錯(cuò)位，利益歸屬就不明，勢(shì)必造成這種利益與己無關(guān)，無人關(guān)心，或者這種利益便成了無主的“兔子”，大家一哄而上，人人欲逐而得之。這種集體土地歸屬主體制度上的缺陷，必然造成集體土地所有權(quán)無法實(shí)現(xiàn)。（二）集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺所有權(quán)是最完整的物權(quán)，權(quán)利主體同時(shí)具有占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。然而集體土地所有權(quán)主體沒有處分權(quán)，其處分權(quán)被有關(guān)立法剝奪。因而集體土地所有權(quán)成為不完整的所有權(quán)，從某種意義上說集體土地所有權(quán)并不存在。馬克思指出，“土地所有權(quán)的前提是，一些人壟斷一定量的土地，把它作為排斥其他

16、一切人的，只服從自己個(gè)人意志的領(lǐng)域。”14（p697）馬克思認(rèn)為土地所有權(quán)可以分解為法律上的土地所有權(quán)和經(jīng)濟(jì)上的土地所有權(quán)?！扒罢呤呛笳叩那疤幔笳呤乔罢叩慕?jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)和證明。任何一方面的喪失都會(huì)使土地所有權(quán)不完全?！?5（p26-27）而集體土地所有權(quán)不僅在法律上不完全，所有者沒有排他的使用權(quán)，自由的讓渡權(quán)，獨(dú)立的處分權(quán)。而且在經(jīng)濟(jì)上也不完全，所有者讓渡了對(duì)土地的所有權(quán)，失去了獲取地租的基礎(chǔ)，卻沒有土地的對(duì)價(jià)，國(guó)家征收只是補(bǔ)償而已。這當(dāng)然使集體土地的所有者的利益大打折扣，所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)遭遇不合理的制度障礙。（三）集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式單一化誠(chéng)如理論上所言，集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式有收費(fèi)、稅收、直接收

17、取地租和收益資本化。第一種尚有政策和法律依據(jù)，第二種權(quán)且把它作為集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，但隨著農(nóng)業(yè)稅今后全部取消，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅只保留煙葉一項(xiàng)。稅收在集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式中所占的比重就微乎其微。第三種雖然在郊區(qū)經(jīng)濟(jì)、交通發(fā)達(dá)地區(qū)較普遍，但尚無明確的法律予以規(guī)范。第四種理論界雖然給予了較高的評(píng)價(jià)，然官方保持審慎的態(tài)度，目前不僅無法可依，甚至從一定角度看還是違法的，面臨合理不合法的尷尬局面。可見，這僅有的四種形式,除過土地承包法對(duì)土地承包有較完備的專門立法外，其余形式要么不是真正的集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式或所占比重日益下降；要么缺乏法律依據(jù)；要么現(xiàn)行法律給予否定的評(píng)價(jià)。集體土地所有者對(duì)集體土地所有權(quán)

18、的實(shí)現(xiàn)形式除過承包還是承包，法律沒有給予更多的選擇。這種單一的實(shí)現(xiàn)形式必然制約了集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，尤其是利益最大化的實(shí)現(xiàn)。（四）集體土地所有權(quán)客體范圍不明晰“新中國(guó)成立以后，受計(jì)劃體制下的行政手段資源配置方式和土地的純資源化觀念影響，土地私權(quán)意識(shí)淡薄，對(duì)土地權(quán)利范圍的立法無從論及，這種歷史沉積在土地管理法、房地產(chǎn)管理法相繼頒布、更迭后，仍然存在，沒有任何一部法律關(guān)注過土地范圍的界定問題。”16（p17）該論斷雖然失之絕對(duì)，但在土地地表上垂直空間的規(guī)制上確實(shí)如此。充其量在有關(guān)行政法規(guī)中,如城市規(guī)劃法、建筑法等方面有所體現(xiàn)，在民事法律規(guī)范上根本見不到。土地垂直范圍不明，必然造成權(quán)利效力（支配）

19、范圍不明，使權(quán)利人可以而且應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的利益在法律上模糊起來，甚至得不到承認(rèn)和保護(hù)。這就影響了集體土地所有權(quán)人獲得應(yīng)有的民事利益，使其集體土地所有權(quán)不能完全實(shí)現(xiàn)。從以上分析可以看出，我國(guó)集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)制度極不完善，成為制約權(quán)利人對(duì)集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度障礙。正如有關(guān)專家指出的那樣，土地制度保留的均分性、福利性、所有權(quán)上的模糊性，為各種侵害農(nóng)民權(quán)益的行為留下空隙，土地驚人的銳減現(xiàn)象；土地權(quán)利的不穩(wěn)定，權(quán)能的不完整，有失公正的農(nóng)地征用等，又刺激了農(nóng)民的短期行為，造成土地掠奪性經(jīng)營(yíng)及其資源的浪費(fèi)、衰退甚至破壞，限制了土地資源的正常合理的流轉(zhuǎn)和高效利用。17（p2）上述意見是非常中肯的。因此，對(duì)集體

20、土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)制度應(yīng)當(dāng)完善，三、集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)制度地完善有人在對(duì)集體土地所有權(quán)制度研究批評(píng)時(shí)指出，“研究方法老套保守，研究?jī)?nèi)容單一刻版，研究視野偏狹，脫離農(nóng)村基層實(shí)際的現(xiàn)象普遍，而就如何解決本土集體所有權(quán)主體虛位、農(nóng)民權(quán)利虛化、農(nóng)民與集體關(guān)系模糊等問題難一提出較妥當(dāng)、務(wù)實(shí)的方案。”18（p3）上述問題也反映在集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)制度的研究上。因此，解放思想、實(shí)事求是，與時(shí)俱進(jìn)，從本土國(guó)情出發(fā)研究集體土地所有權(quán)制度才能最終解決問題。以往觀點(diǎn)大多是靜態(tài)的對(duì)現(xiàn)行立法進(jìn)行解釋，很難觸及問題的實(shí)質(zhì)，忽視了制度背后起決定作用的種種因素，特別是消極因素和發(fā)展、成長(zhǎng)中的新因素。而消極因素是現(xiàn)有制度不合理的根

21、本原因。發(fā)展和成長(zhǎng)中的因素是廢除舊制度、改革和完善舊制度，特別是實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的動(dòng)力。只有選擇這樣的觀察點(diǎn)，應(yīng)用動(dòng)態(tài)的思維方法，才能打破思想禁錮，實(shí)現(xiàn)制度改革與創(chuàng)新。（一）解決主體錯(cuò)位問題，明確土地所有權(quán)人私權(quán)主體地位對(duì)農(nóng)村土地的歸屬問題理論界有不同的觀點(diǎn)，國(guó)家所有說、土地私有說、村民委員會(huì)所有說、總有說等。19（p525-529）上述觀點(diǎn)尚未形成主流學(xué)說。從解決主體錯(cuò)位入手，實(shí)現(xiàn)歸屬主體與代表主體的統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和法理的明智之選。目前,集體土地所有權(quán)仍是三級(jí)，小組、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。這不僅為土地管理法所明確，也為物權(quán)法（草案）所采納。然而，上述法律并有賦予小組農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和鄉(xiāng)

22、（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體民事主體資格。特別是物權(quán)法（草案）規(guī)定由相應(yīng)的“代表”行使所有權(quán)。也就是說所有權(quán)人不能行使所有權(quán)，而是由作為“代表”的村民委員會(huì)和有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織分別行使所有權(quán)。形成了歸屬主體與行使（代表）主體的分立和對(duì)抗。解決主體錯(cuò)位，使歸屬主體與代表（行使）主體相統(tǒng)一。如果統(tǒng)一于歸屬主體要付出更大的制度成本；而統(tǒng)一于代表主體則較少制度建設(shè)的投入，可以利用現(xiàn)有制度資源。也有國(guó)家所有權(quán)成功經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，立法直接把代表主體定位為歸屬主體，由國(guó)家機(jī)構(gòu)中的各級(jí)政府作為代表主體。借鑒這種作法，集體土地所有權(quán)主體也可以直接定位在代表（行使）主體上小組、村民委員會(huì)和有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織。以代表主體直接作為集體土

23、地所有權(quán)的法定主體。這樣集體土地所有權(quán)主體有村民小組、村民委員會(huì)和一定范圍內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。村民小組和村民委員會(huì)以村民委員會(huì)組織法明確其法人地位。對(duì)具備法人條件的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織,經(jīng)工商登記取得企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，獲得法人資格和地位。對(duì)不具備法人條件,經(jīng)工商登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，依法取得市場(chǎng)準(zhǔn)入資格或民事主體資格。有學(xué)者認(rèn)為，村民委員會(huì)是村民自治組織，不具備法人資格；村民小組領(lǐng)導(dǎo)班子成員實(shí)力一般較村委會(huì)弱，不能很好地發(fā)揮所有權(quán)主體的作用；而具備法人條件的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織本身無此權(quán)限，且多數(shù)已是名存實(shí)亡，也不可能擔(dān)當(dāng)起所有權(quán)主體的職責(zé)。為此主張重新確認(rèn)集體土地所有權(quán)主體。還有學(xué)者明確提出應(yīng)該統(tǒng)一把所有權(quán)

24、主體界定為村委會(huì)。20（p19-21）第一種觀點(diǎn)雖然有一定道理，但卻是脫離實(shí)際的方法。無疑會(huì)增加制度創(chuàng)設(shè)和執(zhí)行的成本。應(yīng)避免由于主體過多調(diào)整，造成社會(huì)關(guān)系的動(dòng)蕩和利益過大變動(dòng)所引起的一系列社會(huì)問題。因此，在承認(rèn)農(nóng)村現(xiàn)有不同利益主體對(duì)土地的利益基礎(chǔ)上，用法律形式明確上述主體的集體土地所有權(quán)主體資格，既符合實(shí)際，亦有國(guó)有土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)制度成功經(jīng)驗(yàn)和范例佐證支持。第二種觀點(diǎn)脫離農(nóng)村三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)體制下土地所有權(quán)產(chǎn)生、發(fā)展的歷史實(shí)際，抹殺了其他主體的正當(dāng)利益，特別是小組（生產(chǎn)隊(duì)）的既得利益，其合理性也是值得質(zhì)疑的。(二)完善集體土地所有權(quán)權(quán)能民法通則第七條規(guī)定：所有權(quán)是所有人對(duì)其財(cái)產(chǎn)依法所享有的占

25、有、使用、收益和處分的權(quán)能。因此，集體土地所有權(quán)人依法應(yīng)當(dāng)具有對(duì)其土地的四項(xiàng)權(quán)能。由于土地資源是一種特殊的財(cái)產(chǎn)，國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)人的處分權(quán)給予一定的限制以維護(hù)所有人與國(guó)家、社會(huì)、他人利益的平衡是非常必要的。但是如果完全取消了處分權(quán)，實(shí)際上就等于取消了其所有權(quán)。“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者來說，處分權(quán)能是一項(xiàng)極為重要的權(quán)能。因?yàn)榇隧?xiàng)權(quán)能是商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在生產(chǎn)中消費(fèi)物質(zhì)資料，在經(jīng)營(yíng)中處分貨幣與商品，從而實(shí)現(xiàn)商品交換的必要前提，商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者如無此項(xiàng)權(quán)能，也就不可能進(jìn)行任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。21 (p236-237)目前集體土地所有權(quán)人不能對(duì)土地進(jìn)行法律上的處分，即國(guó)家不允許進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交換

26、，這就等于取消了所有權(quán)人對(duì)集體土地法律上的處分權(quán)，因而嚴(yán)重影響了土地所有者追求其自身利益最大化的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)集體土地所有權(quán)權(quán)能范圍結(jié)合不同的客體和主體加以明確。1、農(nóng)民宅基地實(shí)行私人所有權(quán)。在統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上，農(nóng)民建住宅用地可以從本集體中購買。按照土地市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易。對(duì)原有住宅也允許經(jīng)有關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)后進(jìn)入市場(chǎng)交易，住宅所有人和土地所有人分別得到相應(yīng)對(duì)價(jià)。購買者獲得相應(yīng)的所有權(quán)。以解決農(nóng)村住宅閑置和土地浪費(fèi)問題。2、基本農(nóng)田等直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地仍堅(jiān)持集體所有，以保證糧食生產(chǎn)安全和國(guó)家的戰(zhàn)略利益，以及保證農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體地位。3、未利用土地所有權(quán)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)放開，允許國(guó)內(nèi)不同市

27、場(chǎng)主體涉足，通過市場(chǎng)交易取得土地所有權(quán)。但國(guó)家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控和管理。對(duì)土地的用途和保護(hù)應(yīng)當(dāng)有明確的要求。4、國(guó)家征收集體土地的條件應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定，不僅要求為了公共利益目的，還應(yīng)當(dāng)要求必須是非盈利性項(xiàng)目。從根本上解決目前開發(fā)商土地開發(fā)也按照土地征收程序征收集體土地的問題。應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行土地征收價(jià)格市場(chǎng)化。5、除土地征收，農(nóng)民向開發(fā)商出賣土地同等條件下，國(guó)家享有優(yōu)先購買權(quán)。6、生產(chǎn)建設(shè)用地在履行有關(guān)審批手續(xù)后，可以直接與集體土地所有權(quán)人通過購買,參股或租賃等形式而取得土地所有權(quán)或使用權(quán)。按照上述思路構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能體系，保證了基本農(nóng)田的集體土地所有制，也保證了集體經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的主體地位。基本農(nóng)

28、田以外的集體土地市場(chǎng)相對(duì)放開，也有利于集體土地所有權(quán)人利益最大化實(shí)現(xiàn)?！霸谑袌?chǎng)上，準(zhǔn)入的當(dāng)事人被假定為自身利益的最佳判斷者，因此，民事主體自愿進(jìn)行的各項(xiàng)自由選擇，應(yīng)當(dāng)受到法律的保障，并排除國(guó)家和他人的非法干預(yù)?！?3（p32）應(yīng)當(dāng)相信集體土地所有權(quán)主體對(duì)其土地所有權(quán)的行使會(huì)做出最符合自身利益的抉擇。（三）豐富集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式在實(shí)踐中涌現(xiàn)出了充滿生機(jī)與活力的多種實(shí)現(xiàn)形式，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)這些形式應(yīng)當(dāng)依法予以確認(rèn)?？梢钥隙ǎ魏我粋€(gè)土地所有者和使用者都想追求土地收益最大化，當(dāng)土地某種使用方式能夠帶來更大的財(cái)富時(shí)，他當(dāng)然會(huì)選定能夠帶來巨大收益的使用方式。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然規(guī)律

29、。否則，如果土地的使用不僅不能帶來收益，相反還要倒貼，當(dāng)然就會(huì)挫傷使用土地的積極性，而改為從事其他比經(jīng)營(yíng)土地更有收益的事業(yè)。有一項(xiàng)調(diào)查顯示，在調(diào)查中有百分之五十二的農(nóng)民認(rèn)為“在土地拋荒后，集體不會(huì)收回土地，”但卻有百分之五十六的農(nóng)民認(rèn)為拋荒后，稅費(fèi)仍須全部或部分繳納。這初步說明集體不收回拋荒農(nóng)地的主要原因是為了確保稅費(fèi)的征收。結(jié)果出現(xiàn)拋荒越嚴(yán)重，村集體就越不會(huì)收回拋荒地的惡性循環(huán)。據(jù)其估計(jì)實(shí)際拋荒率可能接近百分之十，這種資源浪費(fèi)是驚人的。23（p16）長(zhǎng)期以來在我們頭腦中有根深蒂固的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想，“農(nóng)本商末”、“以糧為綱”等幽靈總是徘徊在我們的周圍。這些思想的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等基礎(chǔ)雖然已

30、經(jīng)不存在，但仍然時(shí)時(shí)左右著政策和法律的制定，及戰(zhàn)略思想的確定。農(nóng)村土地最關(guān)鍵的問題是什么？是土地荒蕪和浪費(fèi)，這才是農(nóng)村土地的牛鼻子。但小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想影響下，只關(guān)注土地的種糧用途，強(qiáng)制性種糧。土地承包經(jīng)營(yíng)以來正常年份糧食產(chǎn)量連年增產(chǎn)，但舊的指導(dǎo)思想仍然沒有變。土地好像除過種糧，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就再也沒有別的作用。作為物權(quán)法主要內(nèi)容的集體土地所有權(quán)制度的集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)范，應(yīng)當(dāng)放在如何鼓勵(lì)所有者行使所有權(quán)，而不是千方百計(jì)的去限制。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)只滿足通過承包經(jīng)營(yíng)收取少得可憐的承包費(fèi)，那么農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)永遠(yuǎn)壯大不了。只有不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)方向，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化道路上不斷前進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)才能不斷壯

31、大，這已為實(shí)踐所證明。先富起來的農(nóng)村，沒有一個(gè)完全依靠農(nóng)業(yè)，特別是種糧富裕起來的。所以，集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式多元化改革，是集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的必由之路。1、基本農(nóng)田通過承包經(jīng)營(yíng)方式實(shí)現(xiàn)所有權(quán)，或采用股份制形式組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)場(chǎng)化、公司化。2、未利用地可以采用承包、租賃、拍賣等方式行使所有權(quán)。3、農(nóng)村建設(shè)用地可以采用出賣、租賃、作價(jià)入股等形式實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)。4、宅基地采用出賣、租賃方式行使集體土地所有權(quán)。5、城市建設(shè)用地采用租賃、作價(jià)入股方式行使集體土地所有權(quán)。6、為公共利益國(guó)家征收土地通過市場(chǎng)化價(jià)格強(qiáng)制交易實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的對(duì)價(jià)。國(guó)家應(yīng)建立相應(yīng)的稅收機(jī)制以及其他宏觀調(diào)控措施，并采用法律手段包括立法、執(zhí)法和司法手段保護(hù)集體土地所有權(quán)人的權(quán)利得以真正實(shí)現(xiàn)。（四）明確集體土地的所有權(quán)客體范圍1、從橫向范圍來看，應(yīng)解決相關(guān)法律之間的沖突。根據(jù)憲法、土地管理法等法律規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和郊區(qū)土地除法律有規(guī)定的外，屬于集體所有。城市規(guī)劃法對(duì)城市的界定包含了縣城和建制都屬于城市。那么，縣城和建制鎮(zhèn)的土地就應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家所有了。但實(shí)際上縣城土地特別是建制鎮(zhèn)范圍內(nèi)的土地絕大部分屬于集體所有。這種立法沖突應(yīng)予協(xié)調(diào)。在物權(quán)法規(guī)定集體土地所有權(quán)歸屬主體時(shí)明確城