關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的研究報告

1、關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的研究報告內(nèi)容提要本文回顧了建國以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的沿革以及近年的一 些改革探索， 介紹了深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的四個方案， 并逐一進行了利 弊分析。 作者認(rèn)為， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革涉及縣級改革的配套和村民自 治的進一步完善，不管采取哪種方案，都需要縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動、整體 思考、上下配套；必須先進行試點，在取得經(jīng)驗后，再做決斷。一、建國以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的形成、發(fā)展及存在的問題（一）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)問題。目前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有黨委、政府和人 大，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有人民武裝部，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有政協(xié)聯(lián)絡(luò)組。對于 鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事機構(gòu)的設(shè)置，各地情況不太一樣。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨委序列的機 構(gòu)一般設(shè)有紀(jì)檢委、黨委辦公室、

2、組織科、宣傳科、社會綜合治理辦 公室、團委、婦聯(lián)、工會。政府序列設(shè)有政府辦公室等24個綜合 機構(gòu)進行綜合管理，一些地方對計劃生育、文化、教育、衛(wèi)生、鄉(xiāng)村 建設(shè)等職能比較單一的工作，由助理員負(fù)責(zé)某一方面的工作。此外， 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還存在著數(shù)量龐大的“站、 所”，有縣直機關(guān)管轄的公安派出 所、法庭、司法所、郵電所、稅務(wù)所、糧管所、工商所等“站、 所”， 還有歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己管轄的為數(shù)不少的“站、所”，如文化站、廣播站、農(nóng)技站、農(nóng)機站、農(nóng)經(jīng)站、計劃生育服務(wù)站、防疫站、獸醫(yī)畜牧站、種子站等。這些“站、所”管理方式多樣、人員身份復(fù)雜、經(jīng)費一方面來源于財政撥款，另一方面要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌。（二）關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能問題。中華人民

3、共和國地方各級人民代表大 會和地方各級人民政府組織法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會有13項職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府有7項職權(quán)，中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨 委有6項職責(zé)任務(wù)，但實際落實中并不太理想。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化， 政府管的事情越來越多，政治、經(jīng)濟、文化、社會無所不包，收稅收 費、招商引資、計劃生育、社會治安無所不干， 就像一個全能的政府。 有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯位、政企不分，既是財產(chǎn)所有者代表、又是企業(yè)經(jīng)營 者代表和社會管理者代表，直接參與微觀經(jīng)營。有的在發(fā)展經(jīng)濟中職 能越位，強制農(nóng)民進行所謂經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，定指標(biāo)、搞開發(fā)，造成 巨大的資源浪費。有的代替農(nóng)民決策，去辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟。有的鄉(xiāng) 鎮(zhèn)職能不到位， 只

4、顧向農(nóng)民收取稅費， 不向農(nóng)民提供服務(wù)。 在不少鄉(xiāng) 鎮(zhèn)，雖然領(lǐng)導(dǎo)干部叫累、具體工作人員叫苦，但農(nóng)民群眾卻不滿意。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)究竟要管什么、怎么管，一直沒有解決好。從發(fā)展趨勢看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、職能、人員編制和財政經(jīng)費等鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理 體制上存在的問題， 已經(jīng)引發(fā)和產(chǎn)生了許多社會問題。 一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會 化服務(wù)不足，群眾要科技、要信息、要服務(wù)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻不知道 怎么辦，引起了群眾不滿。 二是困難的財政、巨額的債務(wù)驅(qū)使著不少 鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了與農(nóng)民爭利的利益集團，帶來了一起又一起群體性事件， 上演了一出又一出人間悲劇。 三是干群關(guān)系不斷疏遠(yuǎn)， 群眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的信任關(guān)系受到了巨大的破壞。在全面建設(shè)小康社會的今天， 是到了

5、認(rèn)真解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制存在問題的時候了二、近年來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制上的一些改革探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中的種種問題， 引起了社會各方面的廣泛關(guān)注和思考。 繼20世紀(jì)80年代后期進行簡政放權(quán)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能改革試點，90年代進行理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系、政企關(guān)系，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作規(guī)范化建 設(shè)改革試點后，近年來，從中央到地方，各級黨委、政府想了不少辦 法，進行了不少改革探索，這種改革探索體現(xiàn)在以下幾個方面：（一）在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部選拔制度上的探索。1、擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部候選人的探索。 在提名 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)候選人問題上， 法律規(guī)定的有本級人大主席團提名和本級人 大代表十人以上聯(lián)名提名兩種方式， 但在實際操作中

6、， 多以主席團提 名為主，往往忽視代表的提名。19981999年，四川省綿陽市在鄉(xiāng) 鎮(zhèn)人大換屆選舉中，選擇了11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行由人大代表直接提名選舉 鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點。他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人由人大主席團提名和代表提名這 兩種提名方式， 改為代表直接提名一種方式， 并確定了候選人施政演 講、答辯和代表秘密劃票、公開計票等程序。4、“兩票”選任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的探索。1999年4月，山西省 臨猗縣卓里鎮(zhèn)進行了這方面的試點。 一票是民意測驗票。 鎮(zhèn)里召開有 鎮(zhèn)直機關(guān)干部、 村“兩委”干部、 部分村民代表共500余人參加的召 開述職大會。由被測評人、 現(xiàn)任鎮(zhèn)黨委書記孫建國、鎮(zhèn)長楊雅女和鎮(zhèn) 人大主席團主席王振國等主

7、要領(lǐng)導(dǎo)干部作述職報告。 隨后，結(jié)合該鎮(zhèn) 人民代表選舉，9000多名選民在17個投票點通過秘密劃票方式，對 三位鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部進行了信任、基本信任或不信任的測評。 二票是 選舉票。凡在民意測評中獲得大多數(shù)信任或基本信任的， 黨委就可以 將他們作為候選人，分別推薦給黨代會、人代會參加選舉。否則，黨 委就不能推薦。（二）撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。（三）推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開是農(nóng)村鄉(xiāng)級民主的新形式和重要內(nèi)容，對完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管 理體制有重要作用。這項工作是直接在中央的部署下進行的。四）發(fā)展小城鎮(zhèn)這項工作是在中央的大力號召下進行的。發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動農(nóng)村 經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略，也是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的一個重大舉

8、措。目前中央在發(fā)展小城鎮(zhèn)上，已有一套成熟的意見，在完善小城鎮(zhèn) 政府的經(jīng)濟和社會管理職能方面，也有明確要求?？偟膩砜?，各種完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的措施，都取得一定的成效。但 由于多種原因，成效并不十分顯著。比如，不少地方?jīng)]有把撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn) 與轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能緊密結(jié)合，僅僅是合并了事，因而限制了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的 積極效應(yīng)。在龐大的機構(gòu)和人員不動的基礎(chǔ)上，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部選 拔任用方式的改革，效果并沒有人們預(yù)期的好。許多地方的政務(wù)公開 都有水分，群眾不相信，認(rèn)為是花架子，中看不中用。一些小城鎮(zhèn)又 重蹈過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的老路上去了，機構(gòu)臃腫、人浮于事、政企不分。 現(xiàn)在看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革僅僅在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)轉(zhuǎn)圈子恐怕不行了；

9、 僅僅搞頭痛醫(yī)痛、腳痛醫(yī)腳的單項改革恐怕也不行了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制 改革必須有大的突破，必須進行根本性改革，并得到縣級和村級改革 的配套支持，才能走出新的路子。三、在深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革上可供選擇的方案黨的十六大報告指出：要“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式， 推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn) 協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！薄鞍凑站啞⒔y(tǒng)一、 效能的原則和決策、 執(zhí)行和監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求， 繼續(xù)推進政府機構(gòu)改 革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)機構(gòu)和 編制的法定化，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié) 和多重多頭執(zhí)法等問題。 按照政事

10、分開原則，改革事業(yè)單位管理體制。 作為行政管理體制改革重要組成部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革， 究竟如何 深化，從目前各方面的研究來看，在這個問題上，有四個方案可供選 擇。第一個方案：將全國現(xiàn)有39240個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制撤銷，一律改設(shè)為 縣級人民政府的派出機構(gòu)。把縣級政府派出機構(gòu)的職能定位在以下幾個方面：監(jiān)督黨在城鄉(xiāng)基 層有關(guān)方針、政策的落實；指導(dǎo)、幫助村委會、社區(qū)居委會依法開展 村（居）民自治活動，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，自主管理城鄉(xiāng)社區(qū)的各項社會 事務(wù)；協(xié)調(diào)縣直“站、所”的關(guān)系，支持其發(fā)揮職能作用；受縣級政 府委托，代理部分社會事務(wù)管理職權(quán)，提供部分公共服務(wù)。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn) 建制改設(shè)縣級政府派出機構(gòu)后， 原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

11、行政區(qū)劃管轄范圍為現(xiàn)在 縣級政府派出機構(gòu)的管轄范圍， 原則上不作區(qū)劃調(diào)整。原為縣和縣級 市政府駐地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在體制改革后可稱XX縣（市）人民政府XX街 道辦事處。其余的，一律稱XX縣（市、區(qū)）人民政府XX鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事 處。實施這一方案的好處：一是減少了行政層次，降低了管理成本，精 簡了機構(gòu)和人員； 二是有利于減輕財政壓力和農(nóng)民負(fù)擔(dān)， 確保稅費改 革的進行； 三是收縮了原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動范圍， 重新定位的縣級政府 派出機構(gòu)的職能， 符合市場經(jīng)濟發(fā)展的方向； 四是有利于深化村民自 治，發(fā)展村級民主，把過去鄉(xiāng)村之間被扭曲的指導(dǎo)關(guān)系真正還原到位。 由于行政區(qū)劃不作調(diào)整， 對老百姓的生活并沒有什么不利影響， 加

12、上 縣級派出機構(gòu)的存在，社會面上的社情控制也不會受影響。實施這一方案可預(yù)期的弊病： 一是與現(xiàn)行的憲法、 地方組織法有抵 觸的地方；二是分流人員比較多，恐怕不少干部有抵觸情緒；三是為 安置分流人員而支出的成本在初期可能比較高。如果實施這一方案，必須配套的措施至少有： 一是要加大縣直“站、 所”的公共服務(wù)力度，改進工作作風(fēng)。二是要大力發(fā)展民間組織， 承接過去由政府及其部門包攬的經(jīng)濟服務(wù)事務(wù)。 三是要改革政府包辦 公共事業(yè)的局面，鼓勵、支持社會自治組織、 民間團體、股份制企業(yè)、 民辦企業(yè)投資興辦鄉(xiāng)村公共事業(yè)和公益事業(yè)， 提供公共服務(wù)。 四是要 大力推進農(nóng)村村民自治。 充分發(fā)揮農(nóng)村村民自治組織在興辦公

13、共事務(wù) 和公共事業(yè)、調(diào)解民間糾紛，維護社會治安，聯(lián)系群眾密切的優(yōu)勢， 提高社會自主管理水平。第二個方案：在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的的基礎(chǔ)上，精簡機構(gòu)、精簡人員、轉(zhuǎn)變 職能，科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力運行機制和監(jiān)督機制。 這一方案由六方面 內(nèi)容組成：實施這一方案的好處：一是在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題上不與憲法和地方政府 組織法相沖突，操作起來沒有法律障礙；二是能精簡機構(gòu)和人員，減 輕財政壓力，并適當(dāng)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；三是為小城鎮(zhèn)發(fā)展，實施城鎮(zhèn)化 戰(zhàn)略預(yù)留了體制空間。實施這一方案可預(yù)期的弊病是：一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)很容易與轉(zhuǎn)變職能、 建立健全權(quán)力運行機制、 監(jiān)督機制相脫節(jié)， 重蹈過去機構(gòu)改革“精簡 膨脹再精簡再膨脹”的老路。 二是如果基層實際

14、情況掌握不準(zhǔn)， 合并后的行政管理幅度太大，難以維護好社會秩序。第三個方案：劃小縣級行政區(qū)劃，實行小縣制，縣以下取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一 級行政建制，用小縣制履行目前縣鄉(xiāng)兩級政權(quán)的職能。具體操作如下： 東部地區(qū)，在現(xiàn)行的68個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內(nèi)設(shè) 置一個縣，人口在50萬以內(nèi)；中部地區(qū)，在現(xiàn)行的46個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政 區(qū)劃范圍內(nèi)設(shè)置一個縣，人口在30萬以內(nèi)；西部地區(qū)，在現(xiàn)行的24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃范圍內(nèi)設(shè)置一個縣，人口在20萬以內(nèi)。小縣制 的機構(gòu)要精干。 政府的職能主要是維護社會公共秩序和社會公平， 搞好市場監(jiān)管，其余職能要從政府職能中逐步剝離出去這一方案的長處：一是將過去縣鄉(xiāng)兩個層次，減少為一個層次；二 是能夠把原在縣級政府的機構(gòu)、人員和公安派出所下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能夠 實施對社會組織的控制，最大限度地吸納社會資源。這一方案的弊病也是十分明顯的：第一，重新調(diào)整了縣級行政區(qū)劃、 縣級數(shù)量，工作量很大；第二，基層政府的職能過于完備易使機構(gòu)衙 門化、干部官僚化，不利于擴大社會自主管理的空間；第三，容易加 重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。第四個方案：實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，即在將農(nóng)村社區(qū)事務(wù)與國家事務(wù)適當(dāng) 區(qū)分后，國家通過強制性法律預(yù)期方式，將基本的社會規(guī)范和目標(biāo)確 定下來，社區(qū)在法