“逆向行政再審制度”的基本理念(一)

1、“逆向行政再審制度”的基本理念(一)    內(nèi)容提要 逆向行政再審制度是指人民法院突破傳統(tǒng)行政再審制度，推行“逆向?qū)彶椤狈椒ǎ械姆攀笇?duì)當(dāng)事人提起的再審申請(qǐng)或檢察機(jī)關(guān)的救濟(jì)抗訴是否符合再審啟動(dòng)條件與法院決定再審的案件所涉被訴具體行政行為是否合法進(jìn)行雙向?qū)彶椴门械男滦托姓徟斜O(jiān)督制度。本文運(yùn)用逆向思維方式，從總體原則、主體定位和若干焦點(diǎn)等三大方面，論述筆者在探索“逆向行政審判方式”過(guò)程中有關(guān)“逆向行政再審制度”的理念思考。逆向行政再審制度應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)型：一是原則反向轉(zhuǎn)型，由“有錯(cuò)必糾依法糾錯(cuò)”轉(zhuǎn)型為“依法糾錯(cuò)有錯(cuò)必糾”；二是主體錯(cuò)位轉(zhuǎn)型，由當(dāng)事人、法院和

2、檢察機(jī)關(guān)“平起平坐促使再審”轉(zhuǎn)型為“階梯式再審申請(qǐng)自治救濟(jì)審定”；三是焦點(diǎn)逆常轉(zhuǎn)型，即再審對(duì)象由單一性轉(zhuǎn)型為雙重化，再審范圍由二元化轉(zhuǎn)型為三足鼎立式，再審標(biāo)準(zhǔn)由朦朧態(tài)轉(zhuǎn)型為具體化，再審方式由傳統(tǒng)式轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代化。作為一種特定的行政訴訟程序，我國(guó)行政再審制度肇始于早期的民事訴訟制度，成型于中華人民共和國(guó)行政訴訟法，成熟于最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋。由于行政再審制度是一種年輕的司法制度，起步伊始便受到傳統(tǒng)民事再審制度的深刻影響，不少方面落入了故步自封的俗套，沒有深入徹底地反映出行政再審的現(xiàn)代司法規(guī)律，因此難以有效完成行政再審的司法任務(wù)，嚴(yán)重困擾和制約著行政再審作用的良

3、性發(fā)揮。在這一背景下，逆向行政再審制度理念的反戈相向，打破了行政再審制度的傳統(tǒng)觀念，還原了行政再審制度的司法本質(zhì)，找到了行政再審制度的構(gòu)建規(guī)律。為拋磚引玉，本文重點(diǎn)圍繞逆向行政再審制度的總體原則、主體定位和若干焦點(diǎn)等三大方面的理念略述淺見，以供決策參考。一、逆向行政再審制度的總體原則行政審判監(jiān)督程序的設(shè)置主要是為當(dāng)事人提供案件發(fā)生法律效力后的司法救濟(jì)，從而全面徹底地從根本上維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，這可以說(shuō)是傳統(tǒng)行政再審制度原則的真實(shí)寫照，其本質(zhì)為“有錯(cuò)必糾”。受民事審判私法自治原則的影響，不少學(xué)者提出行政再審制度應(yīng)由“有錯(cuò)必糾”的傳統(tǒng)觀念向“依法糾錯(cuò)”的現(xiàn)代理念轉(zhuǎn)化，司法實(shí)務(wù)界也有類似意向。行政

4、再審制度的原則到底是“有錯(cuò)必糾”，還是“依法糾錯(cuò)”，擬或兩者和平共處呢？這一問題不盡早解決，行政再審工作還將走不少?gòu)澛?。我們認(rèn)為，無(wú)論是“有錯(cuò)必糾”，還是“依法糾錯(cuò)”，都是同一范疇、不同角度、并不沖突的兩個(gè)的概念，兩者前補(bǔ)后謂，不可或缺，逆向行政再審制度的總體原則應(yīng)當(dāng)綜而合之，反向轉(zhuǎn)型，堅(jiān)定不移地將“依法糾錯(cuò)”予以前置，然后在“依法糾錯(cuò)”這一大的原則下有錯(cuò)必糾，糾后必究。（一）依法糾錯(cuò)。糾錯(cuò)必須依法這是毋庸置疑的首要定律，因此，依法糾錯(cuò)必須無(wú)條件地放在首要位置作為行政再審的大前提。中華人民共和國(guó)行政訴訟法第六十二條至第六十四條和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋第七十二

5、條至第八十一條是有關(guān)行政再審的法定規(guī)定，在其未被依法廢止之前，無(wú)論如何改革，都不應(yīng)突破這些規(guī)定。事實(shí)上，在我國(guó)當(dāng)前的法制情勢(shì)下，這些規(guī)定應(yīng)該算是比較科學(xué)、比較適合我國(guó)國(guó)情的，之所以出現(xiàn)“有錯(cuò)必糾”和“依法糾錯(cuò)”的對(duì)立之爭(zhēng)，主要是因?yàn)闆]有從本質(zhì)上正確理解這些規(guī)定，同時(shí)在實(shí)踐中缺乏創(chuàng)造性運(yùn)用。逆向行政再審制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法糾錯(cuò)原則第一的司法理念，在行政再審工作的具體運(yùn)作過(guò)程中，切實(shí)把握依法糾錯(cuò)的精神實(shí)質(zhì)，從而引領(lǐng)行政再審工作達(dá)到公正高效的司法境界。（二）有錯(cuò)必糾。如果說(shuō)再審實(shí)踐的將錯(cuò)就錯(cuò)是正確的，那么投贊成票的絕對(duì)寥寥無(wú)幾，然而再審理論中持“有錯(cuò)不必糾”觀點(diǎn)者卻和者甚眾。同一問題，兩相反差，原因何在

6、？眾所周知，在民事訴訟領(lǐng)域，有錯(cuò)不必糾的答案無(wú)一例外是源于民事權(quán)利應(yīng)由當(dāng)事人自治，司法機(jī)關(guān)沒有理由依職權(quán)橫加干涉，這一論斷相對(duì)于民事再審案件來(lái)說(shuō)無(wú)疑是站得住腳的。然而，行政訴訟制度則不盡然，行政訴訟案件的被告恒定為行政機(jī)關(guān)，其行使的職權(quán)是國(guó)家的公權(quán)利，對(duì)于這些公權(quán)利任何行政主體都無(wú)權(quán)放棄，否則便是失職，甚至瀆職。作為原告的行政相對(duì)人雖然有權(quán)處分自己的私權(quán)利，但其提起的訴訟一旦進(jìn)入到了審判程序，則其自治權(quán)便受到了一定程度的限制，從根本上講不宜對(duì)抗和排除司法機(jī)關(guān)主動(dòng)全面地審查、監(jiān)督與糾正行政執(zhí)法和行政裁判的錯(cuò)誤。作為居中裁判代表國(guó)家監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的法院既無(wú)權(quán)放任被訴行政違法不管，更不能對(duì)行政

7、裁判錯(cuò)誤熟視無(wú)睹，凡此等等都意味著“有錯(cuò)必糾”始終是行政審判的基本原則，只不過(guò)從逆向行政再審制度的視角觀察，“有錯(cuò)必糾”乃行政再審制度的第二原則。只有在遵循“依法糾錯(cuò)”第一原則的前提下，“有錯(cuò)必糾”才應(yīng)不折不扣地踐而行之。（三）糾后必究。行政再審制度如果僅止于糾錯(cuò)，那么其職能作用絕對(duì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)尚未得到充分發(fā)揮。只有在糾正生效錯(cuò)誤裁判、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的同時(shí)，乘勢(shì)追究違法違規(guī)辦案直接責(zé)任人和主管人員的責(zé)任以儆效尤，才是行政再審制度的題中真義。一直以來(lái)，法院內(nèi)部配備了案件質(zhì)量專職評(píng)查人員，或設(shè)置了專門的案件質(zhì)量評(píng)查組，如今又自上而下普遍成立了專司案件質(zhì)量評(píng)查的審判管理辦公室。所有這些，目的只有一個(gè)

8、，那就是為了促進(jìn)案件質(zhì)量和效率的提高。案件質(zhì)效考核人員和機(jī)構(gòu)的設(shè)置較好地達(dá)到了預(yù)期的目的，然而現(xiàn)實(shí)中雷聲大雨點(diǎn)小經(jīng)久不息的現(xiàn)象屢見不鮮，責(zé)任追究制度一直沒有得到很好地落實(shí)，以至于小錯(cuò)誤不斷、老錯(cuò)誤復(fù)生的重蹈覆轍問題一直沒有得到很好地解決。逆向行政再審制度主張?jiān)谛姓徟斜O(jiān)督程序中既要義無(wú)返顧地完成糾正案件錯(cuò)誤、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的任務(wù)，又要有揮淚斬馬謖的勇氣，通過(guò)堅(jiān)決追究違法違規(guī)辦案直接責(zé)任人和主管人員的責(zé)任，杜絕類似錯(cuò)誤或違法違規(guī)現(xiàn)象再次發(fā)生。二、逆向行政再審制度的主體定位。傳統(tǒng)行政再審制度促使再審啟動(dòng)的主體有三：一是當(dāng)事人（原告、行政機(jī)關(guān)、第三人），二是法院（本院院長(zhǎng)經(jīng)審判委員會(huì)、上級(jí)法院）

9、，三是檢察機(jī)關(guān)。從促使再審啟動(dòng)的本質(zhì)上看，這些主體的資格、關(guān)系與權(quán)利在總體上是并列的，即任何一個(gè)主體都可能單線促使行政再審的啟動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)，主張對(duì)有權(quán)提起行政再審的主體重新定位，強(qiáng)調(diào)取消人民法院依職權(quán)提起再審的規(guī)定、弱化限制檢察機(jī)關(guān)提起抗訴引起再審的范圍和規(guī)范強(qiáng)化當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽姆ǘl件的呼聲越來(lái)越高，人們?cè)噲D在行政再審制度的狹逢中走出一條符合現(xiàn)代司法理念和現(xiàn)代司法規(guī)律的行政再審新路來(lái)。我們認(rèn)為：第一，行政再審的啟動(dòng)，既離不開當(dāng)事人的申請(qǐng)，也離不開檢察機(jī)關(guān)的抗訴，更離不開人民法院的審查決定；第二，傳統(tǒng)行政再審制度的缺陷與弊端乃主體的錯(cuò)位所致，不是單獨(dú)取消、限制和強(qiáng)化某一主體提起再審的規(guī)定所能解

10、決問題的；第三，要從根本上完善行政再審啟動(dòng)，關(guān)鍵的途徑是科學(xué)調(diào)整促使再審啟動(dòng)的主體資格、關(guān)系與權(quán)利，也就是說(shuō)三者的資格、關(guān)系與權(quán)利不應(yīng)該是平行并列的，而應(yīng)該是梯級(jí)遞進(jìn)的。行政再審制度改革只有從深層次找出癥結(jié)，辨證施治，對(duì)號(hào)入座，才能以行政再審申請(qǐng)為基點(diǎn)，科學(xué)定準(zhǔn)自治、救濟(jì)和審定等促使行政再審啟動(dòng)的主體地位。首先，當(dāng)事人是行政再審申請(qǐng)的自治主體。其一，法院裁判直接涉及的是當(dāng)事人的切身利益，于情于理于法都應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人行政再審申請(qǐng)的訴訟權(quán)利，只要不損害國(guó)家、集體和社會(huì)公共利益，是否申請(qǐng)?jiān)賹彂?yīng)當(dāng)完全由當(dāng)事人自己做主。其二，無(wú)論是人民法院，還是檢察機(jī)關(guān)，都應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意思自治，原則上不可越俎代庖，

11、尤其是相對(duì)于行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)更應(yīng)如此，如果原已經(jīng)發(fā)生法律效力裁判中作為原告的行政相對(duì)人沒有提起再審申請(qǐng)，那么司法機(jī)關(guān)不得依職權(quán)促使啟動(dòng)再審。其三，由于行政機(jī)關(guān)是行政訴訟案件的恒定被告，有足夠的智慧、能力和條件在行政訴訟中行使自己的訴訟權(quán)利，當(dāng)其以積極的態(tài)度依法應(yīng)對(duì)法院的裁判時(shí)，無(wú)須借助檢察機(jī)關(guān)的抗訴行使行政申訴權(quán)，也無(wú)須法院依職權(quán)代為促使啟動(dòng)再審程序。其次，檢察機(jī)關(guān)是行政再審申請(qǐng)的救濟(jì)主體。當(dāng)行政相對(duì)人的行政申訴得不到法院的采納而尋求檢察監(jiān)督幫助時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)無(wú)旁貸地?fù)?dān)負(fù)起依法維護(hù)行政相對(duì)人合法的再審申請(qǐng)權(quán)利。當(dāng)行政機(jī)關(guān)消極對(duì)待人民法院作出的撤銷被訴具體行政行為而可能使國(guó)家、集體或社會(huì)公共利

12、益受到損害的裁判，既不依法上訴又不依法申請(qǐng)?jiān)賹彆r(shí)，為了維護(hù)法律的尊嚴(yán)和正常的行政執(zhí)法秩序以及國(guó)家、集體與社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)毫不猶豫地挺身而出代表國(guó)家提出抗訴。換句話說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)的抗訴必須以行政相對(duì)人提請(qǐng)檢察監(jiān)督救濟(jì)或者行政機(jī)關(guān)消極依法行使上訴權(quán)、申訴權(quán)為前提，如果這一前提不存在，那么檢察機(jī)關(guān)不得依職權(quán)主動(dòng)提起抗訴?？傊谛姓徟斜O(jiān)督程序中，檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督意志從根本上講來(lái)源于當(dāng)事人享有的法定維權(quán)意志，檢察監(jiān)督促使啟動(dòng)行政再審無(wú)損于當(dāng)事人乃行政再審申請(qǐng)唯一主體的本質(zhì)資格，檢察監(jiān)督的性質(zhì)只能是代位性、輔助性，以至救濟(jì)性的。再次，人民法院是行政再審申請(qǐng)的審定主體。人民法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，

13、在任何訴訟程序中都應(yīng)當(dāng)超然于各方當(dāng)事人，始終居于司法裁判中立地位，不能因?yàn)槿魏卧?、任何理由和任何前提而替代任何一方?dāng)事人提起再審。事實(shí)上，再審的啟動(dòng)意味著辦案法官、主管人員，乃至法院自身將可能承擔(dān)錯(cuò)案責(zé)任，因此現(xiàn)實(shí)中出于“家丑不可外揚(yáng)”的考慮和本位利益的維護(hù)，如果當(dāng)事人不提起申訴或信訪，檢察機(jī)關(guān)不提出抗訴，那么即使案件錯(cuò)誤百出，法院通常也不會(huì)輕易地決定再審，因此法院依職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)再審形同虛設(shè)。更何況檢察機(jī)關(guān)在行政審判監(jiān)督程序中的檢察監(jiān)督救濟(jì)，既足以避免行政相對(duì)人的合法申訴權(quán)被法院違法剝奪，又足以避免因行政機(jī)關(guān)消極對(duì)待人民法院裁判而可能導(dǎo)致國(guó)家、集體或社會(huì)公共利益遭受損害，因此無(wú)須人民法院浪費(fèi)

14、寶貴的審判資源依職權(quán)再予司法救濟(jì)。由此可見，人民法院在再審啟動(dòng)與否環(huán)節(jié)只能行使審查權(quán)和決定權(quán)。如果當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹徎蛘邫z察機(jī)關(guān)提起啟動(dòng)再審抗訴，那么人民法院應(yīng)當(dāng)首先由申訴復(fù)查法官負(fù)責(zé)登記，調(diào)卷初查，并提出擬處意見。無(wú)論受理與否，初查擬處意見形成后都必經(jīng)合議庭評(píng)議。經(jīng)合議庭評(píng)議，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情形作出如下處理：其一，再審申請(qǐng)明顯不符合受理?xiàng)l件的，由合議庭直接決定不予啟動(dòng)再審；其二，再審申請(qǐng)可能符合受理?xiàng)l件的，報(bào)請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論決定是否啟動(dòng)再審；其三，檢察機(jī)關(guān)抗訴的，由立案庭依法辦理立案手續(xù)無(wú)條件進(jìn)入再審程序。三、逆向行政再審制度的若干焦點(diǎn)焦點(diǎn)之一：再審對(duì)象。一審行政審判和二審行政審判

15、的對(duì)象都是被訴具體行政行為，這是不爭(zhēng)的事實(shí)，在實(shí)踐中，行政再審的對(duì)象鎖定的往往也是單一的被訴具體行政行為，這就值得商榷了。我們認(rèn)為，與一審行政審判和二審行政審判的對(duì)象不同，行政再審的對(duì)象應(yīng)該首先是一審或二審已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定或行政賠償調(diào)解。這一論斷聽起來(lái)似乎有點(diǎn)走樣，但如果深究一下行政訴訟法第六十二條至第六十四條有關(guān)再審啟動(dòng)的前提條件，就不難看出一審或二審已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決或裁定其實(shí)正是行政再審的首要對(duì)象。從上述條文規(guī)定可以斷定，只有當(dāng)事人認(rèn)為或司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決或裁定確有錯(cuò)誤或違反法律、法規(guī)的才會(huì)啟動(dòng)行政再審。至于再審啟動(dòng)后，再審什么，上述條文沒有規(guī)定，但從最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋第七十二條至第八十條規(guī)定可以明顯地看出，立法本意上的行政再審的對(duì)象有兩個(gè)，首先是已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政裁判或行政賠償調(diào)解，其次才是被訴具體行政行為。焦點(diǎn)之二：再審范圍。行政再審對(duì)象的確定為行政再審范圍的界定奠定了基礎(chǔ)。行政再審的對(duì)象為被訴具體行政行為和已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定或行政賠償調(diào)解，意味著行政再審的范圍主要包涵已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政判決、裁定或行政賠償調(diào)解是否錯(cuò)誤和被訴具體行政行為是否合法等兩大方面。行政審判再審程序有廣義和狹義之分，廣義的行政審判再審程序等同于行政審判監(jiān)督程序，主要包含再審啟