精益思想在公共財政支出管理中的應用

1、精益思想在公共財政支出管理中的應用、精益思想在公共財政支出管理中的實踐基礎 ：資金運動的同質(zhì)精益思想主要是應用于生產(chǎn)制造，精益管理要求的各項活動都必須 運用“精益思想”。的生產(chǎn)經(jīng)營過程實質(zhì)上是一個資金運動的過程，其資金按照貨幣資金、儲備資金、生產(chǎn)資金、產(chǎn)品資金和貨幣資金這一資金供應鏈進行循環(huán) 和周轉(zhuǎn)。因此，從資金運動的視角來看，精益思想的核心也可以概括為消除資金浪 費、創(chuàng)造價值。相比于生產(chǎn)經(jīng)營過程中的資金運動 ，整個公共財政支出過程中的 資金運動與其具有比較強的同質(zhì)性，資金的循環(huán)和周轉(zhuǎn)具有相似性。整個公共財 政支出過程中的資金運動流程如下：在公共財政支出預算階段，資金以貨幣形態(tài) 存在;財政資金

2、撥付之后，由貨幣資金轉(zhuǎn)化為儲備資金；在提供公共產(chǎn)品或服務的 過程中，由儲備資金轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)資金（提供公共服務的過程也可以理解為是在生 產(chǎn)公共服務）;公共產(chǎn)品或服務完成或提供后，由生產(chǎn)資金轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品資金（公共 服務也可以理解為是一種特殊形態(tài)的產(chǎn)品）;社會公眾在接受公共產(chǎn)品或服務的 同時,將以納稅的形式形成政府的財政收入，資金回歸于貨幣形態(tài)以用于新一輪 的公共財政支出。綜觀整個公共財政支出過程中的資金運動，與資金運動又有所不同， 兩者在資金運動空間范圍、產(chǎn)品或服務的公益屬性等方面存在差異，但這些并不足以影響兩者資金運動的同質(zhì)性對資金節(jié)約、價值創(chuàng)造的內(nèi)在訴求。這是因為：資金作為一項經(jīng)濟資源，具有稀缺性

3、。無論是財政資金還是的經(jīng)營資金，人們均面 臨著進行如何取舍以及如何用來滿足人們各種需求的問題，資金的稀缺性以及所衍生的追求資金效率的內(nèi)在需求，使得財政資金和經(jīng)營資金的運動具有同質(zhì)性， 資金運動過程中均具有節(jié)約資金、優(yōu)化資金配置、創(chuàng)造最大價值的核心價值觀，這正是精益思想核心價值觀的體現(xiàn)，精益思想的價值導向適用于公共財政支出管 理活動。:精益流程,公共財政支出的 流程是一項資產(chǎn), 公共財政支出績效二、精益思想在公共財政支出管理中的實現(xiàn)路徑公共財政支出的整個過程是由一系列流程組成的 預算、審批以及財政資金的使用等均是由一系列子流程構(gòu)成的。 且往往是管理最差的一項資產(chǎn)。公共財政支出預算管理制度、評價制

4、度等約束機制的安排容易實現(xiàn)，但是這些制度只有落實于流程上面，才能 夠得以真正的執(zhí)行。現(xiàn)以公共財政支出過程中的核心節(jié)點為依據(jù)，對公共財政支出管理過程進行劃分，按照公共財政支出預算編制階段、公共財政支出預算審批 階段、公共財政支出資金使用階段、公共財政支出績效評價階段這四個子流程，對精益思想在公共財政支出管理中的應用進行分析。（一）精益公共財政支出預算編制階段流程公共財政支出預算編制實質(zhì)上是對公共財政資金的支出計劃進行設計,公共財政支出若實施精益管理，必須從精益設計開始，即對公共財政支出計 劃的精益設計，在設計的每一個流程中均盡可能發(fā)地使用最優(yōu)的方案 ，同時又能 夠通過這一設計活動對公共財政資金支

5、出的各個環(huán)節(jié)進行精確控制和優(yōu)化，實現(xiàn)資金效用最大化。精益公共財政支出預算編制階段的流程應從以下兩個方面著 手：1. 構(gòu)建設計流水線在公共財政支出預算編制的精益設計體系中，設計對象是知識性產(chǎn) 品,且很多設計是對隱性知識的顯性化。此外,參與設計人員的工作方式具有很大 的自主性和能動性，設計所使用的工具和手段主要掌握在設計人員手中 ，在很大 程度上取決于設計人員的理解力和感受力。 主觀因素權重過大可能會導致智力發(fā) 揮的隨意性，最終導致所設計出的公共財政支出預算帶有主觀色彩的不合理性 ， 因此，設計過程和設計流程的優(yōu)化成為必需。公共財政支出預算設計是眾多腦力 勞動者協(xié)同工作的結(jié)果，需要把整個設計過程中

6、的工作、手段和人員等集成和協(xié) 同起來,才能更好地發(fā)揮專業(yè)作用。信息化手段和系統(tǒng)是實現(xiàn)設計能力配置最佳化的最優(yōu)選擇，在公共財政支出預 算設計中，應廣泛采用數(shù)字化絡，實現(xiàn)設計的流水化，保證設計人員各司其職，在 他們發(fā)揮專業(yè)作用的同時，也能夠做到責任到人，便于歸責和績效考核。2. 完善精益政府公共財政支出的預算編制是預算管理的起點，政府作為社會管理者， 負責公共財政支出預算，精益政府是能夠進行精益管理的前提條件。精益政府的 完善應著手于以下三個方面：首先,由于預算的編制過程中涉及到多個部門，整個 預算系列價值流的不同部門應具有精益理念，同心協(xié)力消除浪費，注重公共財政 資金節(jié)約和效用最大化，并且按照社

7、會公眾的需求對公共財政支出的結(jié)構(gòu)進行設 計,盡可能利用有限的財政資金創(chuàng)造更多的價值。 其次,政府應為設計流程和設計 能力配置的高效發(fā)揮創(chuàng)造條件，合理高效的配置信息系統(tǒng)為公共財政支出預算的 設計人員、設施條件、軟件工具等的有機結(jié)合以及精益設計體系的構(gòu)建提供環(huán)境 支持。最后,為保證政府各個部門之間的綜合平衡和相互合作，需制定一套明確的 行為準則，并通過行為準則的有效執(zhí)行，使得精益政府中的每一成員在認可和接 受行為準則的基礎上，促進合作關系的持續(xù)保持和精益設計的有效推進。（二）精益公共財政支出預算審批階段流程目前,我國公共財政支出預算審批由于受立法技術和條件等的限制 現(xiàn)行法律法規(guī)對預算審批制度的規(guī)定

8、過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。公共財政支出預 算審批制度的缺陷，為財政資金的精益使用設置了制度禁錮。精益公共財政支出 預算審批階段流程應從以下四個方面著手：1. 審批主體的權力邊界明晰化目前,我國公共財政支出預算審批權力不明晰，預算審批權性質(zhì)不 明了且內(nèi)容不完善，預算審批的功用未能得以充分發(fā)揮。而精益思想踐行的前提 是設置好標準作業(yè)并得以徹底執(zhí)行，但標準作業(yè)的設置必須是在權力明晰的情況 下實施的。若權力邊界不明晰，權力濫用或者不作為的情況將不可避免，標準作業(yè) 的設置將由于權力邊界的模糊所帶來的權限隨意性而無法得以實現(xiàn)。因此，精益公共財政支出的預算審批階段流程應從預算審批主體的權力邊界明晰化開始。2.

9、 審批對象的擴大化目前,我國憲法和預算法均未涉及到人民代表大會對公共財政支出預算的否決權和修正權的相應規(guī)定，這樣會導致權力制衡雙方力量的不 對稱,權力分配的不均衡將會導致財政資金分配的不均衡 ，公共財政資金的流向 和用途將會出現(xiàn)厚此薄彼、局部浪費與局部不足并存的現(xiàn)象，這違背了節(jié)約資金、 創(chuàng)造更大價值的精益理念。為避免上述情況的出現(xiàn) ，公共財政支出預算審批對象 應擴大化，人民代表大會的預算審批權力應延伸到對預算的否決權和修正權。3. 審批程序的完善化目前,地方公共財政支出預算未能在人大得以通過的情況也時有發(fā) 生,按照目前的公共財政支出預算審批程序，當預算未能通過時的后續(xù)補救程序 并未涉及。這些后

10、續(xù)補救程序的欠缺可能會影響新財政年度的計劃安排和落實，財政資金的不必要滯留和擠壓、因財政資金的不能按時交付這一上游活動所導致 的公共服務的延期或取消等，均會造成不必要的浪費，有違精益思想的理念。鑒于 此,對公共財政支出預算的審批程序應予以適當?shù)难诱?，對預算未能得以通過的 后續(xù)程序進行補充完善，以保證新財政年度工作的有序進行和適時落實。4. 預算信息支撐體系的健全化與國家行政機關相比，作為審批機構(gòu)的人大掌握的公共財政支出預算信息并不充分，人大代表獲取預算信息的途徑和能力也非常有限，信息不對稱 成為影響人大預算審批實效的重要因素。在信息不對稱的情況下，人大監(jiān)督職能的發(fā)揮受到限制，確保財政資金效用

11、最大化的工作便無從做起，不必要的浪費無 法有效規(guī)避，精益思想不能得以踐行。因此，必須對公共財政支出的預算信息予以公開，對編制預 算的信息依據(jù)進行明示，健全預算信息支撐體系。（三）精益公共財政支出資金使用階段流程公共財政資金支出后步入使用階段時，提供公共產(chǎn)品或服務的過程 和的生產(chǎn)過程在實質(zhì)上是相似的，即該階段是一個精益生產(chǎn)的過程。結(jié)合精益生 產(chǎn)成功實施的影響因素，財政資金的具體使用單位在提供公共產(chǎn)品或服務時：第 一,對社會公眾需求進行分析和設計，把握并引導社會公眾需求，以社會公眾的需 求為驅(qū)動力，設計和提供的公共產(chǎn)品或服務才能為社會公眾所接受和認可。第二, 推廣精益技術的廣泛應用。通過公共產(chǎn)品或

12、服務生產(chǎn)方式的改善、精益生產(chǎn)線和 精益供應鏈的設計、人機結(jié)合自動化改善、柔性自動化改善等，使得精益技術得以廣泛應用。第三，精益文化理念的積極樹立。財政資金的具體使用單位只有形 成問題意識，充分利用團隊的力量，培育持續(xù)改善的精益文化，公共財政支出資金 才能得以精益使用。第四,優(yōu)化人事組織管理。通過人事組織管理的優(yōu)化，調(diào)動財 政資金使用單位所有人員參與精益生產(chǎn)的積極性，這是精益生產(chǎn)得以實施的核心 動力源。（四）精益公共財政支出績效評價階段流程目前,現(xiàn)有的公共財政支出績效評價內(nèi)容過于簡單，評價標準未將 精益評價納入其中。在對公共財政支出績效進行評價時，首先,現(xiàn)有的行政管理模 式中,應盡可能地引入分權

13、化管理和責任機制，這不僅為公共財政支出績效評價 奠定了制度基礎，還為精益思想引入到績效評價中創(chuàng)造了基礎條件。分權化管理 和責任機制有助于標準作業(yè)的設置和每一崗位專業(yè)作用的發(fā)揮。其次，評價指標應能體現(xiàn)精益管理的各項基本要素，使得精益思想在整個評價體系中得到應用和 拓展。從精益管理理念的角度，對使用財政資金過程中的成本控制能力、精益生 產(chǎn)能力、技術質(zhì)量能力和組織管理能力等進行評價。 最后,在績效評價時，不能單 純注重結(jié)果的評價，還需注重預算編制、預算執(zhí)行過程的科學性。三、精益思想在公共財政支出管理協(xié)同效應實現(xiàn)中的踐行：系統(tǒng)耦公共財政支出的各個階段并非是割裂開來的，在精益各個階段的流 程、進行流程再

14、造后，還需對各個子系統(tǒng)進行協(xié)同，以保證公共財政支出管理協(xié)同 效應的實現(xiàn)。在公共財政支出管理協(xié)同效應的實現(xiàn)過程中 ，精益思想作為指導理 念,其有效踐行是通過系統(tǒng)耦合實現(xiàn)的。（一）公共財政支出各子系統(tǒng)的耦合關系公共財政支出管理的各個階段，具有靜態(tài)的相似性和動態(tài)的互動性， 每一階段的子系統(tǒng)之間具有耦合關系。公共財政支出預算的編制系統(tǒng)在有效的審 批系統(tǒng)監(jiān)控情況下，編制的預算更合理；而編制系統(tǒng)所提供的預算信息，也將為審 批實效的發(fā)揮提供信息借鑒和審核依據(jù)。公共財政支出預算的審批為財政資金的 有效使用提供了源頭的制約，而財政資金的有效使用則為預算審批的完善和發(fā)展 起到了推動作用。公共財政支出資金的有效使用

15、是取得較高績效評價的基礎，而較高績效評價的獲得又為合理地預算編制提供了經(jīng)驗借鑒和信息依據(jù)，成為預算主管部門增加或削減預算和調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)之一?？傊藏斦С龉芾淼母鱾€階段之間具有良性的、 正向的相互作用，相互影響,可以促使 兩兩之間的優(yōu)勢互補和共同提升。（二）公共財政支出各子系統(tǒng)的耦合策略由于公共財政支出的各個子系統(tǒng)之間具有耦合特性，在對各個階段 的流程精益、再造之后，為保證公共財政支出管理協(xié)同效應的實現(xiàn)，還需要將各個 子系統(tǒng)進行耦合，并將精益思想在整個大系統(tǒng)中應用，通過精益思想將各個子系 統(tǒng)之間進行無縫對接，保證整個系統(tǒng)的精益運行。可以采用的系統(tǒng)耦合策略主要 有：第一，營造良好耦合環(huán)境。通過對預算法、財政支出績效評價管理暫行辦 法的補充完善，為精益管理創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，助推公共財政支出各子系統(tǒng)的 耦合發(fā)展。第二，創(chuàng)造優(yōu)勢耦合條件。通過數(shù)字化絡的應用、信息平臺的搭