論我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷中的政府職責(zé)

1、論我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷中的政府職責(zé)為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)需要，我國社會(huì)保障正 在進(jìn)行制度創(chuàng)新，政府職責(zé)從頭定位是關(guān)鍵一步有所為,有所不為”, 從而使社會(huì)保障走向市場，真正發(fā)揮其“平安網(wǎng)”、“穩(wěn)固器”的功能。 本文試圖從現(xiàn)時(shí)期我國政府面臨養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷進(jìn)程中存在的問題 動(dòng)身，探討政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。一、老保險(xiǎn)制度變遷中面臨的問題我國現(xiàn)時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是由單純的“現(xiàn)收現(xiàn)付”模 式走向“部份積存”模式。1987年國務(wù)院公布關(guān)于成立統(tǒng)一的企業(yè) 職工大體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的新 型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從頭界定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中政府、企業(yè)和個(gè)人的職 責(zé)，企

2、業(yè)和職工個(gè)人正慢慢成為養(yǎng)老保險(xiǎn)金的要緊提供者，政府在養(yǎng) 老保險(xiǎn)中的直接作用將慢慢縮小，間接作用將慢慢加大。不可否定，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正在慢慢走向完善，對(duì)推動(dòng)企業(yè)改 革、增進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展、保護(hù)社會(huì)穩(wěn)固發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。但關(guān)于中 國如此一個(gè)進(jìn)展中國家而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)仍是一項(xiàng)十分復(fù)雜艱 巨的社會(huì)系統(tǒng)工程，在新舊體制轉(zhuǎn)軌這一特殊進(jìn)程中，政府應(yīng)該關(guān)注 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的以下幾方面問題：（一）從養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資方面分析。1 .個(gè)人賬戶沒有形成積存，造成個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行。由于原 有養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，“老人”所需的養(yǎng)老金和“中人” 所需的過渡性養(yǎng)老金沒有預(yù)留，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中又尚

3、未對(duì) 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史債務(wù)成立補(bǔ)償機(jī)制，政府只能以企業(yè)繳納的社會(huì) 統(tǒng)籌來歸還“轉(zhuǎn)制本錢”，但由于新制度中的社會(huì)統(tǒng)籌基金與舊制度的 隱性債務(wù)之間存在龐大差額，必然造成現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度透支在職職 工個(gè)人賬戶基金，用于支付退休人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，造成個(gè)人賬戶“空 賬”運(yùn)作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”的規(guī)模，1997年為140 多億元，1998年為450多億元，1999年為1000多億元,2000年為2000 多億元。嚴(yán)峻的“空賬”問題不僅使我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)際運(yùn)作 中仍然停留在傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付的模式中，而且加大了以后養(yǎng)老金支付危 機(jī)，使所要成立的新制度難以為繼。2 .繳費(fèi)率偏高，收繳難度大，欠

4、繳嚴(yán)峻，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來源的可 持續(xù)性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可否順利運(yùn)轉(zhuǎn)，要緊取決于養(yǎng)老 保險(xiǎn)基金來源的可持續(xù)性，而企業(yè)是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的要緊來源。由于 當(dāng)前我國企業(yè)參保率不高（養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者主若是國有企業(yè)和大集體 企業(yè)，其他形式的企業(yè)參保率很低），致使繳費(fèi)率居高不下。目前企業(yè) 的平均繳費(fèi)率為23%,高于世界平均水平13個(gè)百分點(diǎn)，高于國際警 戒線3個(gè)百分點(diǎn)。繳費(fèi)率偏高致使兩種結(jié)果：一是企業(yè)普遍存在逃避 繳費(fèi)和拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的動(dòng)機(jī)。在經(jīng)營狀況不行的情形下，逃避繳費(fèi) 和拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的情形更是普遍，致使繳費(fèi)率持續(xù)下降。二是繳費(fèi) 率的提高加大了企業(yè)的產(chǎn)品本錢，降低了企業(yè)的競爭力，使得一些企 業(yè)的經(jīng)濟(jì)

5、效益嚴(yán)峻滑坡乃至破產(chǎn)，致使企業(yè)按時(shí)足額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi) 的能力衰落，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來源的可持續(xù)性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。3 .養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不夠廣，支撐能力不強(qiáng)。最近幾年來，我國養(yǎng) 老保險(xiǎn)實(shí)施范圍不斷擴(kuò)大，其中國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)大體覆蓋，城鎮(zhèn)集體企 業(yè)覆蓋率為,可是其他經(jīng)濟(jì)類型企業(yè)僅為,很多外商投資企業(yè)和 民營企業(yè)沒有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，顯現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)持續(xù)兩 年大幅度下降的局面。最近幾年來，雖各級(jí)政府重點(diǎn)抓擴(kuò)面工作，取 得必然成效，但離政府力爭實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)各類企業(yè)、企業(yè)化治理事業(yè)單位 大體全覆蓋的目標(biāo)還有距離。（二）從養(yǎng)老保險(xiǎn)支付方面分析。1 .養(yǎng)老保險(xiǎn)金替代率太高。2000年全國參保職工的月人均繳費(fèi)工 資為

6、636元，參保的離退休人員月人均離退休費(fèi)559元，養(yǎng)老金替代 率高達(dá)。一些地域乃至顯現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)金和工資倒掛的現(xiàn)象，太高 的替代率加重了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力，也和我國的大體國情不相 適應(yīng)。2 .提早退休致使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出。提早退休從收入與支出 兩方面蠶食著本來就不太寬裕的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。一方面它減少了參保 人數(shù)，使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入減少，另一方面它延長了領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金 的年限，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出相應(yīng)增加。我國規(guī)定的退休年齡是男 性60歲、女性50歲g555歲，而1998年我國人均預(yù)期壽命71歲（城 鎮(zhèn)居民稍高于農(nóng)村居民，女性高于男性），退休年齡明顯偏低。專門是 我國作出“30年工齡能夠退

7、休，持續(xù)15年、20年工齡能夠領(lǐng)取退休 金”的規(guī)定，使許多職工不到退休年齡就辦理了退休手續(xù)，領(lǐng)取退休 金。假設(shè)退休人員平均55歲退休，至少有16年的平均余命（平均預(yù) 期壽命還不斷提高）。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶按10年平均余命發(fā)放， 將入不敷出。（三）從養(yǎng)老保險(xiǎn)節(jié)余資金的治理方面分析。1 .養(yǎng)老保險(xiǎn)節(jié)余基金的投資渠道單一，保值增值率低。依照我國 現(xiàn)行對(duì)社會(huì)保障基金投資治理的規(guī)定，節(jié)余基金除留有二個(gè)月的支付 費(fèi)用外，全數(shù)用于購買特種國債和存入財(cái)政專戶。從1996年以來銀行 通過7次降息，銀行存款和購買的特種國債利率下降較快，基金的保 值增值比較困難。假設(shè)遇上高通貨膨脹年份，恐怕不但不能增值，連 保值

8、也困難。如1994年基金收益率為%，而昔時(shí)的通貨膨脹率高達(dá)。2 . 一些省市區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金沒有納入社會(huì)保障基金財(cái)政專戶、實(shí)行收支兩條線治理。依照1998年發(fā)布的關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩 條線治理的規(guī)定:“大體養(yǎng)老保險(xiǎn)基金納入單獨(dú)的社會(huì)保障基金財(cái)政專 戶，實(shí)行收支兩條線，專項(xiàng)治理，?？顚Ｓ谩！钡?000年末，某省養(yǎng) 老保險(xiǎn)節(jié)余基金納入財(cái)政專戶治理的只有68%,尚有4億元節(jié)余額未 按規(guī)定納入財(cái)政專戶、實(shí)行收支兩條線治理。這就容易引發(fā)養(yǎng)老保險(xiǎn) 基金被擠占挪用，無益于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的平安完整。 二、政府在 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷中的職責(zé)上述這些問題是改革中難以幸免的，要制止或減輕由此帶來的負(fù) 而效應(yīng)，政府是

9、不可或缺的重要力量。在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷進(jìn)程 中，政府具體應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)要緊表現(xiàn)為以下幾方面：（一）承擔(dān)改革本錢，做實(shí)個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶空賬是由我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的“隱性債務(wù)”造成。我 國在設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金改革方案一從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌 與個(gè)人賬戶相結(jié)合時(shí)，沒有專門處置轉(zhuǎn)制本錢，而是期望以社會(huì)統(tǒng)籌 部份的供款來償付舊制度的債務(wù)，即用新制度收繳的一部份基金支付 制度變遷的本錢，其結(jié)果是個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)，阻礙了舊制度向 新制度的順利轉(zhuǎn)變。能夠說，轉(zhuǎn)制本錢是任何一個(gè)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 改革面臨的問題。對(duì)這一問題，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全數(shù)責(zé)任，尤其是中國。 因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的打算體制下，我國一直實(shí)行“低

10、工資、低消費(fèi)、高積存” 的政策。從19521978年，職工實(shí)際平均工資年均增加率僅為, 而積存率卻從1952年的2L4%增加到1978年的，許連年份乃至高 達(dá)40%以上，顯然，國有資產(chǎn)中的一部份是靠老職工捐軀其消費(fèi)積存 起來的。因此，由政府承擔(dān)轉(zhuǎn)制本錢，向離退休職工支付養(yǎng)老金是公 平的，也是明智的。政府應(yīng)承擔(dān)轉(zhuǎn)制本錢，這是毫無異議的。但政府消化轉(zhuǎn)制本錢， 解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“隱性債務(wù)”可考慮用部份國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入來歸 還，或每一年財(cái)政收入按某一固定比例切下一塊，永久性地納入養(yǎng)老 保險(xiǎn)基金，或發(fā)行專門用于償債的特種國債等途徑。但單純利用一種 方式來消化巨額的轉(zhuǎn)制本錢是不可能的。如完全通過征稅，會(huì)加

11、重企 業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，造成經(jīng)濟(jì)效率的損害；假設(shè)僅依托發(fā)行債券， 會(huì)使政府財(cái)政不堪重負(fù)；變現(xiàn)部份國有資產(chǎn)那么受目前資本市場規(guī)模 和發(fā)育程度的制約，且只能漸進(jìn)實(shí)施。因此，只有多管齊下，才能籌 措足夠的資金，消化轉(zhuǎn)制本錢。（二）加大政府支持力度，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資走出窘境。1 .調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)保障在財(cái)政支出中的比重。依照 成立公共財(cái)政框架的要求，財(cái)政資金的利用應(yīng)慢慢轉(zhuǎn)移到知足政府履 行職能和社會(huì)公共需要上來，突出財(cái)政的公共性特點(diǎn)，解決財(cái)政“越 位”和“缺位”問題。國務(wù)院下發(fā)的關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)離退休人員 大體養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工大體生活保障工作的通 知（國發(fā)20008

12、號(hào)）中規(guī)定：各地要切實(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高 財(cái)政預(yù)算中社會(huì)保障性支出的比例；各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的社會(huì)保障資 金，要及時(shí)足額撥付，并比上年有所增加，財(cái)政超收的部份除用于法 定支出外，應(yīng)要緊用于充實(shí)社會(huì)保障基金。我國可依照財(cái)力情形，通 過征收特種消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅、利息稅或劃撥部份個(gè)人所得稅等方式來 籌資，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，同時(shí)慢慢將社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比 重提高到1520%o2 .完善地稅征收方法，在條件成熟情形下及早開征社會(huì)保障稅。 社會(huì)保障（保險(xiǎn)）稅是世界上比較流行的為籌措社會(huì)保險(xiǎn)基金而開征 的一種稅，世界上實(shí)行社會(huì)保障制度的國家大部份開征了社會(huì)保障稅。 開征社會(huì)保障（保險(xiǎn)）稅，能夠發(fā)揮稅收

13、“剛性”的特點(diǎn)，保證社會(huì) 保險(xiǎn)基金有一個(gè)穩(wěn)固、靠得住的資金來源；同時(shí)，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公 平，均衡企業(yè)負(fù)擔(dān)，制造公平的競爭環(huán)境。目前，財(cái)政部、國家稅務(wù) 總局已著手調(diào)研開征社會(huì)保障稅問題。3 .增強(qiáng)法制化建設(shè)，擴(kuò)面征繳。加速立法步伐，提高立法層次， 完善實(shí)施機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)擴(kuò)面征繳目的。加大力度將城鎮(zhèn)各類從業(yè)人員 全數(shù)納入養(yǎng)老保險(xiǎn)這一 “平安網(wǎng)”保障范圍，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn) 全覆蓋，既是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的需要，也有利于擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金 的積存規(guī)模，增強(qiáng)基金支撐能力。當(dāng)前擴(kuò)面工作的重點(diǎn)是，一要將養(yǎng) 老保險(xiǎn)擴(kuò)大到機(jī)關(guān)事業(yè)單位，一一要催促非國有經(jīng)濟(jì)即股分制、股分 合作制企業(yè)、三資企業(yè)、私營企業(yè)及其中方職工

14、、個(gè)體勞動(dòng)者和自由 職業(yè)者參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)要研究低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入、低水平享受的養(yǎng)老保 險(xiǎn)具體政策。另外，要加大欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的清繳力度，對(duì)故意欠繳 的企業(yè)單位要依照社會(huì)保障費(fèi)征繳暫行條例和企業(yè)職工養(yǎng)老保 險(xiǎn)條例規(guī)定進(jìn)行懲罰。（三）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)支付制度，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出治理。1 .切實(shí)降低養(yǎng)老金替代率，使養(yǎng)老保險(xiǎn)立足于保障大體需要。我 國養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的支付標(biāo)準(zhǔn)必需與國力相適應(yīng)，太高的替代率，既違 抗了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“低標(biāo)準(zhǔn)，廣覆蓋”的原那么，增加了財(cái)政的 壓力，也阻礙了企業(yè)的競爭力。西方一些高福利國家在這方面有過沉 痛的教訓(xùn)，咱們不能重蹈覆轍。可將替代率定為養(yǎng)老金與本地社會(huì)平 均工資之比，適當(dāng)

15、考慮物價(jià)指數(shù)，爭取在經(jīng)濟(jì)進(jìn)展和社會(huì)平均工資上 揚(yáng)進(jìn)程中，有效地操縱養(yǎng)老金增加幅度，使其與社會(huì)平均工資之比穩(wěn) 步下調(diào)，做到退休人員養(yǎng)老收入的絕對(duì)值不減或有所增加，養(yǎng)老金替 代率慢慢下降。具體可從存量和增量二方面進(jìn)行調(diào)整。存量調(diào)整主若 是凈化統(tǒng)籌項(xiàng)目，剔除統(tǒng)籌外項(xiàng)目；增量調(diào)整主若是從待遇調(diào)整機(jī)制 上下功夫。2 .調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)金的支付年齡，嚴(yán)格領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金的條件。為了應(yīng)付人口老齡化帶來的養(yǎng)老金支付危機(jī)，大多數(shù)國家都選擇了提高 退休年齡的做法，法定退休年齡由60歲左右，慢慢延長至65歲或67 歲。為了降低供養(yǎng)比、減輕養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付壓力，我國也要慢慢提高 退休年齡。同時(shí)，政策上必需嚴(yán)禁用早退方式處置就

16、業(yè)矛盾，避免將 失業(yè)壓力轉(zhuǎn)移到養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)上。嚴(yán)格養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件，一要嚴(yán)格 操縱提早退休的條件，企業(yè)確需要下崗分流的，又接近退休年齡的人 員，應(yīng)通過領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金或最低生活保障救助來解決，并由企業(yè)繼 續(xù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，直到法定退休年齡再進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付渠道; 二是對(duì)現(xiàn)己退休或提早退休人員，仍在繼續(xù)就業(yè)的，其就業(yè)收入超過 最低生活保障線的，應(yīng)停發(fā)養(yǎng)老金，并繼續(xù)交納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；三是嚴(yán) 格審核統(tǒng)籌項(xiàng)目支付基數(shù)，成立基金支付的制約機(jī)制。（四）增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營治理，提高基金保值增值能力。增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)節(jié)余資金治理的目的有二個(gè)：一是避免養(yǎng)老保險(xiǎn)基 金被擠占挪用，保證基金的平安；二是增強(qiáng)投資運(yùn)作

17、，提高基金收益 率。為此，一方面要嚴(yán)格財(cái)政專戶治理，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金平安。存 入財(cái)政專戶的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，財(cái)政部門不得隨意挪用，也不得用于平 穩(wěn)財(cái)政預(yù)算?？墒菃我坏幕鹜顿Y渠道使養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全然不具有規(guī) 避風(fēng)險(xiǎn)和抵御通貨膨脹的能力，因此，踴躍探討多種形式、切實(shí)可行 的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值方法，嘗試開辟新的投資渠道。借鑒國際養(yǎng) 老基金的投資體會(huì)，結(jié)合我國實(shí)際情形，可供選擇的方式有：（1）購 買國債等有價(jià)證券。（2）委托銀行短時(shí)間貸款。（3）購買企業(yè)債券。（4）參于股票投資。（5）設(shè)立專業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)投資銀行，專門從事基 金的投資運(yùn)營治理工作。固然在實(shí)踐操作上，要考慮到我國資本市場 發(fā)育水平尚低，可供選擇的較為成熟的投資工具少，缺乏相關(guān)的高素 養(yǎng)專業(yè)人材和經(jīng)營治理體會(huì)等因素,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金目前不可貿(mào)然入市, 專門是直接進(jìn)入二級(jí)市場作長期投資是不妥的?？勺鳛閼?zhàn)略投資者參 與一級(jí)市場的申購或配售，如此，既無高風(fēng)險(xiǎn)而言，又可維持大部份 資金的流動(dòng)性，且收益可觀。隨著我國證券市場的進(jìn)一步進(jìn)展，基金 治理的慢慢標(biāo)準(zhǔn)化和多樣化，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也