農(nóng)村流動(dòng)人口選舉權(quán)問題

1、農(nóng)村流動(dòng)人口選舉權(quán)問題據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委流動(dòng)人口司發(fā)布的中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告 2016顯示： 2015 年我國流動(dòng)人口規(guī)模達(dá) 2.47 億人，占總?cè)丝?的 18%。流動(dòng)人口的流入地集中在沿江、沿海、沿主要交通線的 城市， 流出地多為中西部地區(qū)的農(nóng)村。 流動(dòng)人口的選舉權(quán)在流入 地城市受到現(xiàn)行戶籍制度和選舉制度的諸多限制， 在流出地農(nóng)村 又因?yàn)楦鞣N主客觀因素的影響也得不到充分行使。 流動(dòng)人口在城 市的選舉權(quán)問題已經(jīng)引起社會(huì)各界重視， 但其選舉權(quán)在農(nóng)村的行 使情況有意無意之中被忽視了。一、現(xiàn)階段農(nóng)村人口流動(dòng)的主要特點(diǎn)（一）當(dāng)前農(nóng)村人口流動(dòng)表現(xiàn)為凈流出 農(nóng)村人口凈流出， 這是我國仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段這一

2、 客觀現(xiàn)實(shí)帶來的必然后果。農(nóng)村人口流向城市，不僅是工業(yè)化、 城鎮(zhèn)化的必然要求， 同樣是也是農(nóng)業(yè)機(jī)械化、 集約化的必然要求， 從這種意義上來說， 對農(nóng)村人口流出這一現(xiàn)象應(yīng)該以正面評價(jià)為 主。但是，一個(gè)不容樂觀的現(xiàn)象是，與農(nóng)村人口凈流出相伴隨的 是農(nóng)村財(cái)富凈流出， 而且越是落后地區(qū)這種流出越嚴(yán)重， 城市高 企的房價(jià)成了吞噬農(nóng)村財(cái)富的黑洞， 城鎮(zhèn)化在一定程度上反倒阻 滯了農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的發(fā)展。（二）流動(dòng)人口多為有勞動(dòng)能力的人員 從年齡組成來看，流動(dòng)人口以青壯年為主，數(shù)據(jù)顯示： 2013 年流動(dòng)人口的平均年齡為 27.9 歲， 2015 年為 29.3 歲。從受教 育程度來看， 流動(dòng)人口的受教育水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高

3、于流出地平均的受教 育水平。 農(nóng)民工是農(nóng)村流向城市人口的絕對主流， 在流出地農(nóng)村 他們也是主要?jiǎng)趧?dòng)力， 在他們離開以后農(nóng)村留下的多是兒童、 婦 女和老人， 人稱 396199 部隊(duì)。農(nóng)民工把人口的紅利帶到了城市， 把養(yǎng)老育幼的壓力留在了農(nóng)村。（三）流動(dòng)人口從事的多為低收入勞動(dòng)流動(dòng)人口的人員構(gòu)成決定了， 其受教育的水平雖然高于流出 地平均的受教育水平， 但是城鄉(xiāng)差別的客觀因素又使得他們在流 入地城市不占任何優(yōu)勢。 流動(dòng)人口在城市所從事的多為簡單體力 勞動(dòng)，即使具有一定技能， 大多也是從事以體力勞動(dòng)為基礎(chǔ)的工 作，所以收入一般不會(huì)太高。 這一境況是由流動(dòng)人口自身勞動(dòng)力 素質(zhì)和城市對勞動(dòng)力的需求決定

4、的。（四）流動(dòng)人口的土地、房屋和家庭成員留在農(nóng)村 按照我國現(xiàn)行政策法律規(guī)定， 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對其承 包經(jīng)營土地、 房屋和宅基地享有法定的物權(quán)， 這是農(nóng)民的主要生 產(chǎn)資料， 也是其家庭的主要財(cái)產(chǎn)， 也是有朝一日他們再回農(nóng)村時(shí) 的生產(chǎn)和生活依托。 雖然農(nóng)村房屋、 宅基地和承包經(jīng)營土地的有 償流轉(zhuǎn)正在逐漸放開， 但是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民繼續(xù)在農(nóng)村留下 土地、房屋和家庭成員，這種情況仍然不是少數(shù)。（五）流動(dòng)人口流動(dòng)性太強(qiáng)，很難完全被城市接納 流動(dòng)人口流動(dòng)性形成的原因， 有其自身主觀意愿的成分， 也 有流入城市接納條件的成分，但是對于絕大多數(shù)流動(dòng)人口來說，經(jīng)濟(jì)原因是第一位的。中國流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告20

5、16的調(diào)查結(jié)果顯示， 流動(dòng)人口在現(xiàn)住地的平均居住時(shí)間超過 4年，有一半 人在現(xiàn)住地居住時(shí)間超過 3 年，未來打算在現(xiàn)住地長期居住的比 例超過半數(shù)。 僅僅從該組數(shù)據(jù)的字面意思解讀， 就可以看出中國 流動(dòng)人口的居留穩(wěn)定性這些年來在持續(xù)增強(qiáng)， 但如果從另一個(gè)角 度解讀其中最后一個(gè)數(shù)字， 得出的結(jié)論就是， 還有接近一半的流 動(dòng)人口不打算在現(xiàn)住地長期居住下去！二、人口流動(dòng)對基層群眾自治的影響（一）流動(dòng)人口在流出地的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)權(quán)利 從現(xiàn)階段農(nóng)村人口流動(dòng)的主要特點(diǎn)可以看出， 流動(dòng)人口不僅 戶口登記地還在流出地農(nóng)村， 多數(shù)人的家庭成員和近親屬也留在 農(nóng)村，其中有人在農(nóng)村仍然保留著承包地、房屋和宅基地，也有 人

6、在參加著農(nóng)村的各種社會(huì)保險(xiǎn)， 甚至還有人保留著農(nóng)村集體經(jīng) 濟(jì)組織成員的身份！ 中國農(nóng)村特殊的經(jīng)濟(jì)制度、 家庭結(jié)構(gòu)和社會(huì) 結(jié)構(gòu)決定了， 流動(dòng)人口雖然身體離開了農(nóng)村， 但是他們的各種身 份關(guān)系沒有離開農(nóng)村， 那些與身份關(guān)系相聯(lián)系的各種經(jīng)濟(jì)與社會(huì) 權(quán)利在流出地并沒有消滅， 流出地村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織的 行為還有可能對其產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。如果這一切聯(lián)系都解除了， 那他也就不再是流動(dòng)人口，而是城鎮(zhèn)居民了。（二）流動(dòng)人口在流入地的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)權(quán)利 流入地是流動(dòng)人口真正生活和工作的居住地， 從理論上來說 居住地在城市的人就應(yīng)該是城鎮(zhèn)居民， 但是我們國家特殊的戶籍 制度不允許他們?nèi)〉贸擎?zhèn)戶口， 中國社會(huì)因此就

7、出現(xiàn)了 2 億多所 謂“人戶分離”的流動(dòng)人口。 從社會(huì)保障法的角度看， 作為勞動(dòng) 者和社會(huì)成員，他們應(yīng)當(dāng)獲得所在地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利。 從憲法的角度看， 作為公民和社區(qū)居民， 他們有權(quán)依法參與當(dāng)?shù)?經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)管理和社會(huì)事務(wù)管理， 并享有相應(yīng)的選舉權(quán)和被選 舉權(quán)。（三）流動(dòng)人口在流出地和流入地的權(quán)利沖突 流動(dòng)人口不是一個(gè)法律概念， 也沒有統(tǒng)一規(guī)范的定義和劃分 標(biāo)準(zhǔn)，不同部門在進(jìn)行有關(guān)登記和統(tǒng)計(jì)的時(shí)候規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)也不完 全一致， 這就使得流動(dòng)人口身份認(rèn)定本身就成了一個(gè)問題。 國家 人口統(tǒng)計(jì)部門把流動(dòng)人口的概念定義為： 在人口普查中， 在扣除 市區(qū)內(nèi)“人戶分離”的人口后，現(xiàn)在居住地與戶口登記地不

8、相 同，且時(shí)間超過半年的人口。但是各地在進(jìn)行村民委員會(huì)、居民 委員會(huì)選舉時(shí)， 對非本地戶籍的流動(dòng)人口參加選舉的條件， 一般 都限制在本社區(qū)居住至少 1 年以上。不僅在基層群眾自治的選舉過程中， 其它如社會(huì)保險(xiǎn)、 社會(huì) 福利甚至在買車買房的資格確認(rèn)時(shí)， 不同地區(qū)在同一問題上所規(guī) 定的條件、程序、期限、日期等也不完全一致，這就難免造成流 動(dòng)人口的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)權(quán)利在流出地和流入地之間發(fā)生沖突。 例如 北京規(guī)定：非北京市戶籍的流動(dòng)人口， 年滿 18歲且具有選舉權(quán)、 在社區(qū)居住滿一年以上， 其本人書面承諾未在原籍參加基層自治 組織換屆選舉， 并向居委會(huì)提出書面申請， 經(jīng)社區(qū)居民大會(huì)討論 同意后， 方可參加

9、換屆選舉。 這明顯就是為了防止流動(dòng)人口在流 出地和流入地多次行使選舉權(quán)。三、流動(dòng)人口選舉權(quán)問題的制度思考（一）關(guān)于現(xiàn)行選舉制度 現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元化戶籍管理體制是導(dǎo)致流動(dòng)人口選舉權(quán)問 題的根本原因。實(shí)際上中華人民共和國建立之初，共同綱領(lǐng) 與五四憲法均規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”， 城鄉(xiāng)二元化的 戶籍管理體制只是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，其標(biāo)志是 1958年 1月 中華人民共和國戶口登記條例 第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為 農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種不同戶籍。 這一特殊的戶籍制度為應(yīng) 對當(dāng)時(shí)全國性的經(jīng)濟(jì)困難起了很大作用， 但同時(shí)它也是此后出現(xiàn) 的“三大差別”和今天“三農(nóng)問題”的直接原因。 改革開放三十 多年，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就， 原來設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)二元化戶 籍管理體制的初衷與現(xiàn)實(shí)已經(jīng)不相符合， 繼續(xù)保留這種對全體公 民的差別待遇不再有任何合理因素，戶籍制度改革刻不容緩。（二）關(guān)于現(xiàn)行選舉制度 對于流動(dòng)人口選舉權(quán)問題的發(fā)生， 現(xiàn)行選舉制度在一定程度 上也是重要原因之一， 特別是其中在選民登記和選舉時(shí)間安排等 環(huán)節(jié)上的不統(tǒng)一， 這些都是可以改進(jìn)的地方。 但是這方面問題大 多只是細(xì)節(jié)問題， 而且現(xiàn)有制度安排往往也有一定合理因素， 不 少