財政支出績效評價培訓(xùn)提綱之二-財政支出項目績效評價指標(biāo)體

1、財政支出績效評價培訓(xùn)提綱之二財政支出項目績效評價指標(biāo)體系設(shè)計浙江大學(xué)管理學(xué)院 張忠根一、財政支出績效評價內(nèi)容(一) 績效管理與績效評價績效是某個組織、個體或項目在某個時間范圍以某種方式實現(xiàn)的成績和效果?？冃且粋€多維的概念，可以從不同角度考察。從績效主體看，績效可以分為組織績效、員工績效、項目績效等。從績效的內(nèi)容看，不同績效主體的績效目標(biāo)不同，績效的具體內(nèi)容也不同?？冃гu價是對組織、個人或項目績效進行的一種測度，它是績效管理的重要環(huán)節(jié)?？冃Ч芾硎侵笧榱诉_成組織的目標(biāo)，通過管理者與被管理者的持續(xù)溝通，使個人的行為符合組織的目標(biāo)，最終形成組織所預(yù)期的結(jié)果的管理活動。績效管理是由確定績效目標(biāo)、制定績

2、效計劃、實施績效計劃、進行績效評價、績效結(jié)果反饋和利用等環(huán)節(jié)組成的循環(huán)。公共支出績效管理的核心是強調(diào)公共支出的結(jié)果與目標(biāo)的關(guān)系以及結(jié)果的有效性，目的是提高政府的管理效率和公共服務(wù)水平。其內(nèi)容包括：制定明確的公共支出績效目標(biāo)，建立規(guī)范的績效評價指標(biāo)體系，對績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及效果進行評價，并把績效評價與預(yù)算編制和預(yù)算管理緊密結(jié)合起來。(二) 財政支出項目績效評價內(nèi)容財政支出項目績效評價必須明確財政支出項目績效評價的內(nèi)容。財政支出項目績效評價的內(nèi)容必須反映財政支出項目的運行規(guī)律并體現(xiàn)“績效”的本質(zhì)規(guī)定。財政支出項目的運行過程包括項目立項、項目實施、產(chǎn)出應(yīng)用三個環(huán)節(jié)?？冃е饕憩F(xiàn)在“產(chǎn)出和應(yīng)用”環(huán)節(jié)

3、，項目績效的評價內(nèi)容應(yīng)圍繞“產(chǎn)出和應(yīng)用”來考慮。財政支出項目績效評價的內(nèi)容可概括為“目標(biāo)設(shè)定”、“項目產(chǎn)出”、“項目效益”和“項目管理”四大方面?！澳繕?biāo)設(shè)定”包括項目目標(biāo)的明確性、依據(jù)的充分性、目標(biāo)的合理性和先進性、完成的可能性等，“產(chǎn)出”主要包括項目任務(wù)的完成情況和績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，“效益”包括項目成果的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益，“管理”包括項目實施過程中項目承擔(dān)單位的規(guī)章制度保障及其執(zhí)行情況。上述績效評價內(nèi)容屬業(yè)務(wù)評價。財政支出項目績效評價還應(yīng)該包括財務(wù)管理方面的內(nèi)容，主要是：資金到位和支出情況、財務(wù)管理情況等。浙江省財政支出績效評價辦法(試行)規(guī)定的財政支出項目績效評價的基本內(nèi)容是

4、：(1)績效目標(biāo)的設(shè)定情況；(2)績效目標(biāo)的完成情況及項目所取得的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益；(3)為完成績效目標(biāo)安排的預(yù)算資金使用情況、財務(wù)管理狀況、資產(chǎn)配置與使用情況；(4)為完成績效目標(biāo)采取的加強管理的制度、措施等；(5)根據(jù)實際情況確定的其他評價內(nèi)容。二、財政支出績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計(一) 績效評價指標(biāo)體系的意義財政支出項目績效評價指標(biāo)體系是根據(jù)財政支出績效評價工作的要求，按照一定的原則，為體現(xiàn)不同財政支出內(nèi)容和反映評價對象績效而形成的一系列指標(biāo)的集合。1、績效評價指標(biāo)體系是進行績效評價的工具。財政支出項目績效是一個綜合性的概念，我們只能根據(jù)評價對象的績效內(nèi)容把績效概念具體化為

5、可以計量的一系列指標(biāo)。不同類別的財政支出項目的績效內(nèi)容存在很大差異，因此，必須根據(jù)各類財政支出項目的績效特點設(shè)置不同的財政項目績效評價指標(biāo)體系。2、績效評價指標(biāo)體系體現(xiàn)了績效評價主體的評價目的?？冃гu價指標(biāo)體系中設(shè)置的指標(biāo)，體現(xiàn)了績效評價主體對績效的理解和追求。評價主體對績效的理解不同，對績效目標(biāo)的追求不同，設(shè)置的績效評價指標(biāo)也不同。3、績效評價指標(biāo)體系會影響評價客體的行為?？冃гu價對象總是追求最大的“績效值”。如果績效評價指標(biāo)體系科學(xué)、合理，項目實施單位按照評價指標(biāo)努力，就會使財政支出取得好的效果；反之，就會使財政支出達不到好的效果。 (二) 績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計步驟第一步：根據(jù)財政支出項

6、目績效評價的目的、不同類別財政支出項目的績效內(nèi)容，以及指標(biāo)體系的設(shè)計原則，采用適當(dāng)?shù)姆椒ǎ_定財政各類財政支出項目的績效評價指標(biāo)。第二步：運用適當(dāng)?shù)姆椒?，確定各個指標(biāo)相對于項目總體績效的重要性，并用數(shù)量化的方法表示出來，即賦予每個指標(biāo)一定的權(quán)重。第三步：通過適當(dāng)?shù)姆椒?，確定各個評價指標(biāo)的參照標(biāo)準(zhǔn)，即確定指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值。(三) 績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計原則1、價值導(dǎo)向原則。財政支出項目績效評價指標(biāo)體系應(yīng)能夠反映財政支出的經(jīng)濟性、效率性、有效性要求，體現(xiàn)財政部門和項目主管部門的價值導(dǎo)向性。2、科學(xué)性與實用性相結(jié)合?？茖W(xué)性是指績效評價指標(biāo)要能準(zhǔn)確地反映績效的內(nèi)涵，指標(biāo)的權(quán)重要能夠準(zhǔn)確地反映該指標(biāo)在整體績

7、效中的地位，指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值要反應(yīng)國內(nèi)外先進水平。設(shè)計指標(biāo)體系時還要考慮現(xiàn)實可行性，特別是要考慮指標(biāo)數(shù)據(jù)收集和處理的難易程度及其成本。3、全面性與簡明性相結(jié)合。財政支出項目績效評價指標(biāo)體系應(yīng)能充分反映財政支出項目的各種績效。同時，應(yīng)篩選出最重要和關(guān)鍵的績效要素，指標(biāo)體系應(yīng)簡單明了。4、定性與定量相結(jié)合?？冃гu價應(yīng)盡可能采用定量指標(biāo)，但在目前的條件下，財政支出項目的績效并不能完全通過定量指標(biāo)來反映，而需要采用定性指標(biāo)。5、通用性與專用性相結(jié)合。各類財政支出項目的績效目標(biāo)不同，財政支出項目的績效評價指標(biāo)也不同，因而需要分別設(shè)計。同時，財政支出項目的績效也有統(tǒng)一的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。注意：通用性與專用性的區(qū)別，

8、是針對不同類別的財政支出項目而言的。(四) 績效評價指標(biāo)體系設(shè)計的方法1、指標(biāo)體系的形成財政支出項目績效評價指標(biāo)的設(shè)計具體分兩個步驟：第一步，采用層次分析法(AHP)，建立評價指標(biāo)庫。運用層次分析法建立績效評價指標(biāo)體系，一般將指標(biāo)分成目標(biāo)層、狀態(tài)層、元素層、指標(biāo)層，最終形成一個由許多相互聯(lián)系的指標(biāo)組成的多層次的指標(biāo)體系。如圖1。 財政支出項目績效評價指標(biāo)庫結(jié)構(gòu)依據(jù)的充分性目標(biāo)的明確度目標(biāo)的合理性完成的可能性目標(biāo)完成率指標(biāo)層目標(biāo)設(shè)定情況目標(biāo)完成質(zhì)量完成的及時性目標(biāo)完成程度驗收的有效性管理制度保障支撐條件保障質(zhì)量管理水平組織管理水平元素層狀態(tài)層目標(biāo)層指標(biāo)1指標(biāo)2經(jīng)濟效益指標(biāo)1指標(biāo)2社會效益指標(biāo)1指

9、標(biāo)2生態(tài)環(huán)境效益指標(biāo)1指標(biāo)2可持續(xù)性影響業(yè)務(wù)績效資金到位率配套資金到位率資金到位及時性資金落實情況財政投入乘數(shù)資金使用率支出的相符性支出的合規(guī)性實際支出情況信息的真實性信息的完整性信息的及時性會計信息質(zhì)量制度的健全性管理的有效性財務(wù)管理情況制度的健全性制度的有效性固定資產(chǎn)利用率資產(chǎn)配置與使用財務(wù)管理項目績效第二步，采用專家調(diào)查法(Delphi)，確定評價指標(biāo)。評價指標(biāo)庫建立后，邀請若干專家對指標(biāo)庫中的指標(biāo)進行分析、權(quán)衡、補充、選擇，最后確定評價指標(biāo)。2、指標(biāo)權(quán)重的確定指標(biāo)權(quán)重的確定有主觀法和客觀法兩大類。主觀法主要有專家調(diào)查法(Delphi)、層次分析法(AHP)等；客觀法主要有主成分分析法、

10、熵值法等。一般采用專家調(diào)查法（Delphi）和層次分析法(AHP)。專家調(diào)查法的步驟：（1）選定專家，給出賦權(quán)要求，且保證權(quán)數(shù)歸一化；（2）由各位專家對各項指標(biāo)進行打分，即給指標(biāo)賦權(quán)；（3）匯總各專家的賦權(quán)結(jié)果，并將結(jié)果反饋給各位專家；（4）專家參考反饋意見修改其初次賦權(quán)結(jié)果；（5）重復(fù)“反饋”與“修改”，直到達到符合要求的精度；（6以各位專家最終賦權(quán)值的平均作為組合權(quán)重結(jié)果。層次分析法的步驟：（1）建構(gòu)指標(biāo)體系的遞階層次結(jié)構(gòu)；（2）建立總目標(biāo)層元素A與下層元素B1，B2，Bn的兩兩判斷矩陣，由專家給判斷矩陣賦值(一般采用19比率標(biāo)度法)；（3） 計算層次因素單排序值；（4）一致性檢驗；（5）

11、建立B層各元素與其下層元素C之間的兩兩判斷矩陣，并完成3、4步驟（如果C還有下層元素，則按照上述方法繼續(xù)）；（6）層次總排序，計算各層指標(biāo)的組合權(quán)重；（7）層次總排序的一致性檢驗。上述兩種做法比較規(guī)范，形式上比較嚴(yán)謹(jǐn)，但工作量很大，而且也不一定符合實際。在實際工作中，一般多采用專家集體商議的辦法確定權(quán)重。3、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值的確定指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值是績效評價指標(biāo)的標(biāo)尺或準(zhǔn)繩，既要反映國內(nèi)外同類項目的先進水平，又要符合我省財政支出項目的實際績效水平。具體可采用以下標(biāo)準(zhǔn)：（1） 計劃標(biāo)準(zhǔn)。即以預(yù)先制定的目標(biāo)、計劃、預(yù)算、定額等作為評價標(biāo)準(zhǔn)。（2） 行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。即以同行業(yè)的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)為樣本，運用一定的統(tǒng)計方法計算

12、得出的評價標(biāo)準(zhǔn)。（3）歷史標(biāo)準(zhǔn)。即以本地區(qū)、本部門、本單位或同類部門、單位績效評價指標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)為樣本，運用統(tǒng)計方法計算出的歷史平均水平作為評價標(biāo)準(zhǔn)。（4）經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)。即由專家根據(jù)實際經(jīng)驗和經(jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)律，經(jīng)分析研究后得出的評價標(biāo)準(zhǔn)。 (五) 績效評價指標(biāo)體系的運用1、指標(biāo)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化（1）定量指標(biāo)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化定量指標(biāo)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化方法有直線型、折線型和曲線型三種。直線型標(biāo)準(zhǔn)化的具體方法有比重法、極值法、ZScore法等。折線型標(biāo)準(zhǔn)化方法是閾值法?，F(xiàn)實中，一般采用比重法。具體方法是：首先按照前述方法確定評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，然后把評價項目的實際指標(biāo)數(shù)據(jù)與其相比，從而得到一個比例系數(shù)。計算公式為：式

13、中，ci為被評價項目的實際指標(biāo)數(shù)據(jù)值，c0為評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，Pi為被評價方案的指標(biāo)得分值。當(dāng)Pi=Ci/C01時，取值1，是為了保證每個指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值不超過1分。在采用百分制評價的情況下，可以把Pi值乘以100。（2）定性指標(biāo)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化由評價專家根據(jù)相關(guān)資料，對照事先確定的評分標(biāo)準(zhǔn)綜合判斷，直接給分。2、計算綜合得分如果績效評價的綜合評價值用Y表示，則式中，wi表示第i個指標(biāo)的權(quán)重，Pi為第i個指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值(百分制)。在定量評價的基礎(chǔ)上，可以對項目績效進行定性評價分等。分等標(biāo)準(zhǔn)為：Y90的項目績效優(yōu)秀，75Y90的項目績效良好，60Y75的項目合格，Y60的項目為不合格。3、實際工作中的

14、做法在運用專家調(diào)查法確定指標(biāo)體系時，根據(jù)各個指標(biāo)對項目總績效的重要性，同時確定各指標(biāo)的最高分值和具體的評分標(biāo)準(zhǔn)。在具體評價時，對照這一評分標(biāo)準(zhǔn)，給每個項目的相應(yīng)指標(biāo)打分，然后把所有指標(biāo)的得分值直接加總得到總分。再根據(jù)項目總分的高低，給每個項目進行定性分等。(六) 評價指標(biāo)體系設(shè)計時要注意的問題1、高度重視制定績效評價指標(biāo)體系的重要性。2、進一步細(xì)化浙江省財政支出績效評價實施意見中的指標(biāo)體系框架。（1）指標(biāo)需要增減。（2）部分指標(biāo)需要細(xì)化。（3）各指標(biāo)的權(quán)重和標(biāo)準(zhǔn)值需要研究確定。3、財政部門、主管部門要參與績效評價指標(biāo)體系的制定。4、大規(guī)模評價前先要進行試評，或在設(shè)計指標(biāo)體系的過程中進行實地調(diào)查

15、。三、財政支出項目績效評價指標(biāo)舉例表2是財政科技資金中的科技攻關(guān)類科研項目的績效評價指標(biāo)體系(僅供舉例說明)。該指標(biāo)體系由業(yè)務(wù)績效和財務(wù)管理兩個狀態(tài)層（一級指標(biāo)）構(gòu)成。業(yè)務(wù)績效由項目組織管理、項目完成情況、項目技術(shù)成果、項目經(jīng)濟效益、項目社會效益和項目生態(tài)環(huán)境效益等六個元素層（二級指標(biāo)）構(gòu)成，每個元素層由13個具體指標(biāo)(三級指標(biāo))構(gòu)成。財務(wù)管理由資金落實情況、實際支出情況、財務(wù)信息質(zhì)量和財務(wù)管理狀況等四個元素層（二級指標(biāo)）組成，每個元素層由12個具體指標(biāo)(三級指標(biāo))構(gòu)成。整個評價指標(biāo)體系共18個指標(biāo)。詳見表1。注意：（1）該指標(biāo)體系中沒有設(shè)置“績效目標(biāo)設(shè)定情況”的內(nèi)容。（2）業(yè)務(wù)績效與財務(wù)管理

16、的權(quán)重不是浙江省財政支出績效評價辦法(試行)中要求的60:40，而是80:20。11表1科技攻關(guān)類科研項目績效評價指標(biāo)體系一級指標(biāo)（權(quán)重）二級指標(biāo)（權(quán)重）三級指標(biāo)指標(biāo)名稱指標(biāo)涵義評分標(biāo)準(zhǔn)得分業(yè)務(wù)績效（80）項目組織管理（10）1、規(guī)章制度保障（5）相關(guān)規(guī)章制度健全和實施到位的情況；項目合同書、驗收報告、技術(shù)鑒定等資料及時歸檔保管的情況。好5較好4一般3差02、支撐條件保障（5）項目承擔(dān)單位承諾的人員、設(shè)備、場地等支撐條件的保障情況。好5較好4一般3差0項目完成情況（15）3、項目完成程度（15）完成項目合同書規(guī)定的研究內(nèi)容和考核指標(biāo)、課題按時完成的情況。按時完成項目研發(fā)任務(wù)15完成任務(wù)85%以

17、上；或延期半年以內(nèi)12完成任務(wù)70-84%；或延期半年至1年9完成任務(wù)50-69%；或延期1年以上6完成任務(wù)49%以下整個0分項目技術(shù)成果（25）4、成果先進性（15）項目成果的技術(shù)水平達到國際領(lǐng)先先進、國內(nèi)領(lǐng)先先進、省內(nèi)領(lǐng)先的情況；突破和掌握關(guān)鍵技術(shù)或核心技術(shù)的狀況。國際領(lǐng)先或先進15國內(nèi)領(lǐng)先或先進12省內(nèi)領(lǐng)先或先進9不先進05、知識產(chǎn)權(quán)情況（10）項目取得的發(fā)明專利、實用新型和外觀設(shè)計專利、專利申請或技術(shù)成果登記的情況。擁有發(fā)明專利10擁有新型實用或外觀設(shè)計專利8進行了專利申請或技術(shù)成果登記6無專利申請或技術(shù)成果登記0項目經(jīng)濟效益（10）6、投入利稅率（5）項目新增利稅與項目科技投入的比率

18、（只計算項目范圍內(nèi)的投入和利稅）。100%580%X100%450%X80%350%07、創(chuàng)匯節(jié)匯率（5）項目新增出口創(chuàng)匯（節(jié)匯）與項目科技投入的比率（只計算項目范圍內(nèi)的投入和創(chuàng)匯或節(jié)匯）。30%530%X20%420%X10%310%0項目社會效益（15）8、科學(xué)技術(shù)進步（5）對區(qū)域科學(xué)技術(shù)進步、科技創(chuàng)新能力提升以及人才培養(yǎng)方面的作用。作用很大5作用較大4作用一般3沒有作用09、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化（5）對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、區(qū)域特色優(yōu)勢經(jīng)濟形成中的作用。作用很大5作用較大4作用一般3沒有作用010、就業(yè)收入增加（5）對區(qū)域就業(yè)機會增加和居民收入提高的作用。作用很大5作用較大4作用一般3沒有作用0生態(tài)環(huán)境效益（