如何構(gòu)建和完善員額制改革下的法官選拔和退出機(jī)制

1、如何構(gòu)建和完善員額制改革下的法官選拔和退出機(jī)制宗志強(qiáng)？2015/8/31 9:42:26 點(diǎn)擊率183 評(píng)論0?分享到？v【法寶引證碼】【學(xué)科類別】法院【出處】山東審判 2015 年第 1 期【寫作時(shí)間】2015 年【中文關(guān)鍵字】員額制；法官【全文】?實(shí)行法官員額制，凸顯了司法改革對(duì)“人的因素”的關(guān)注，法官員額制度的建立，能夠進(jìn)一步完善以法官為主體、審判為核心的工作機(jī)制，真正凸顯法官在法院中的核心地位。正如最高法院長(zhǎng)期從事司法改革研究的賀小榮主任指出的，實(shí)行法官員額制的目的就是要讓優(yōu)秀的法官留在法官隊(duì)伍中。法官員額制改革勢(shì)在必行，那么在試點(diǎn)工作中，如何選任法官和 建立法官的退出機(jī)制，科學(xué)配置審

2、判資源，從而實(shí)現(xiàn)法官的整體優(yōu)化，是亟待解決的問(wèn)題。? 一、進(jìn)入法官員額的標(biāo)準(zhǔn)和程序?員額制改革的目的是選得出法官、留得住法官。選任法官進(jìn)入員額不能“一刀切”，無(wú)論什么職級(jí)的法院、也無(wú)論哪個(gè)時(shí)期，法官序列都應(yīng)該是梯狀式的，要有資歷深厚的年長(zhǎng)法 官、要有正值事業(yè)巔峰的中年法官，更不可或缺精力充沛的年輕法官。因此，要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、 競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)，充分考慮年齡梯次結(jié)構(gòu)，不以人劃線、不論資排輩、不遷就照顧，確保選拔出優(yōu) 秀的法官進(jìn)入員額。?（一）各地試點(diǎn)法院?jiǎn)T額制改革情況? 1.上海試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)情況1。根據(jù)試點(diǎn)方案，上海將法院工作人員分為法官、司法輔助人員、行政管理人員三類，三類人員占隊(duì)伍總數(shù)的比例分別為33% 5

3、2 強(qiáng)口 15%在管理上，實(shí)行法官單獨(dú)職務(wù)序列管理；在選任上，法官主要從法官助理中擇優(yōu)選擇，上級(jí)法院的法官?gòu)南录?jí)法院中擇優(yōu)遴選，條件成熟時(shí)也可以從優(yōu)秀的律師、法律學(xué)者等專業(yè)人才中公開(kāi)提拔和 調(diào)任；在時(shí)間上，準(zhǔn)備用 3 年到 5 年的過(guò)渡期，逐步推行嚴(yán)格的司法人員分類管理制度。同時(shí)，明確權(quán)力責(zé)任，推行主審法官辦案責(zé)任制，建立法院辦案人員權(quán)力清單制度。? 2.廣東試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)情況2。廣東省以全省法院政法專項(xiàng)編制總數(shù)為測(cè)算基數(shù)，結(jié)合經(jīng)濟(jì) 社會(huì)發(fā)展、常住人口數(shù)量和案件數(shù)量等情況，綜合確定三類人員的員額比例。其中，法官員額 5 年內(nèi)逐步減少到 39%以下，司法行政人員員額比例調(diào)整至15%左右，46 鳩上人員

4、為司法輔助人員。深圳、佛山、汕頭和茂名四個(gè)市被確定為廣東司法體制改革試點(diǎn)市。以深圳為例，2014 年年初，深圳市委常委會(huì)審議通過(guò)深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革 方案（以下簡(jiǎn)稱方案）。 2014 年 7 月，覆蓋深圳中院及 6 個(gè)基層法院的法官職業(yè)化 改革大幕正式拉開(kāi)。方案設(shè)置了市、區(qū)兩級(jí)法院的法官等級(jí)，中院法官設(shè)一級(jí)高級(jí)法官 至四級(jí)法官，法官員額不超過(guò)單位政法專項(xiàng)編制的60%.區(qū)院法官設(shè)二級(jí)高級(jí)法官至五級(jí)法官，法官員額不超過(guò)單位政法專項(xiàng)編制的65%.按照方案規(guī)定，法官可以擔(dān)任院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)和立案、審判、執(zhí)行、審判監(jiān)督、法律研究等審判業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但不得在政治 部（處）、辦公室、

5、監(jiān)察室等司法行政部門任職。 方案實(shí)施后，現(xiàn)任職司法行政崗位的 法官必須作出選擇：選擇擔(dān)任法官的， 按規(guī)定將被免去司法行政職務(wù)； 選擇留任或按級(jí)別轉(zhuǎn) 為司法行政人員的，按規(guī)定免去其法官職務(wù)。? 3. 海南試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)情況 3 。從公開(kāi)信息顯示，海南法院確定的法官、司法輔助人員、司 法行政人員員額分別為專項(xiàng)編制的39%、46%、 15%，法官人數(shù)約 1100 人，并突出向基層傾斜導(dǎo)向，高院和中院（含?？诤Ｊ路ㄔ海┓ü賳T額比例為38%。海南法院改革試點(diǎn)方案設(shè)立了 5 年過(guò)渡期， 過(guò)渡期內(nèi)，各級(jí)法院不再任命助理審判員。同時(shí)，暢通了法官助理進(jìn)入員額的渠道，因法官退休等原因出現(xiàn)缺額時(shí)，從法官助理中選任；過(guò)渡期

6、滿后，出現(xiàn)法官缺額， 法官助理可參加法官遴選。 此外， 規(guī)定未選任為法官的現(xiàn)任審判員、 助理審判員轉(zhuǎn)任法官助 理或司法行政人員， 法官職務(wù)保留， 現(xiàn)有待遇不變。也就是說(shuō)，現(xiàn)有的法院人員無(wú)論是否進(jìn) 人法官員額，都不會(huì)利益受損，只有得而沒(méi)有失，實(shí)現(xiàn)了所有人員的利益共贏。? （二）進(jìn)入法官員額的標(biāo)準(zhǔn)? 法官員額設(shè)置的基礎(chǔ)首先要確保完成審判執(zhí)行工作任務(wù)。 選任法官進(jìn)人員額的標(biāo)準(zhǔn)必須 是多重的，在堅(jiān)持政治標(biāo)準(zhǔn)的前提下，既要堅(jiān)持專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也要強(qiáng)調(diào)專業(yè)素養(yǎng)、實(shí)際裁判能 力、文字調(diào)研能力等等， 可綜合考慮以下幾個(gè)因素：一是政治標(biāo)準(zhǔn)。人民法官必須堅(jiān)定正確 的政治方向，對(duì)黨忠誠(chéng)，對(duì)人民忠誠(chéng)，對(duì)祖國(guó)忠誠(chéng)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)

7、下，履行好法律賦予的神圣 職責(zé)。二是任職時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)。 要綜合考慮法官任職年限的長(zhǎng)短， 法官?gòu)氖聦徟袠I(yè)務(wù)工作的時(shí)間， 代表其審判工作經(jīng)驗(yàn)是否豐富。法官任職年限應(yīng)主要考量法官?gòu)氖聦徟谢驁?zhí)行工作的長(zhǎng)短， 如果其任職法官時(shí)間雖長(zhǎng)， 但其主要時(shí)間是在綜合或行政工作崗位， 則應(yīng)與一直在審判或執(zhí) 行崗位的法官有所區(qū)別， 在選拔時(shí)作出區(qū)分。 三是能力標(biāo)準(zhǔn)?？删C合考察其年平均辦案數(shù)量 和質(zhì)量，辦案數(shù)量、 辦案質(zhì)量應(yīng)與當(dāng)年總案件數(shù)相平衡， 以加權(quán)平均的形式衡量， 同時(shí)要考 慮其辦理案件的復(fù)雜程度， 可按照前述將案件折合成標(biāo)準(zhǔn)案件之后對(duì)辦案數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行衡 量。四是調(diào)研標(biāo)準(zhǔn)。 當(dāng)前， 基層法院法官之間的調(diào)研能力并不平

8、衡， 而且大多數(shù)法官情愿多 辦幾個(gè)案件， 也不愿寫一篇調(diào)研文章。 實(shí)踐中辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的法官往往調(diào)研能力較強(qiáng)， 調(diào)研 成果較多。 考量調(diào)研能力， 對(duì)于員額制下推動(dòng)法官走專業(yè)化的道路具有決定性作用。 五是行 政級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)。 行政級(jí)別因素也應(yīng)當(dāng)考慮， 因?yàn)榇蠖鄶?shù)具有一定級(jí)別的庭長(zhǎng)、 副庭長(zhǎng)等具有行 政級(jí)別的法官， 其行政級(jí)別的取得， 都是與其以前從事業(yè)務(wù)工作的成績(jī)掛勾的， 行政級(jí)別越 高，代表著其在業(yè)務(wù)工作上的付出和能力。因此， 應(yīng)綜合多方面因素全面考慮，從中擇優(yōu)選 任德才兼?zhèn)?、廉潔自律、群眾公認(rèn)、能夠真正勝任審判工作的法官進(jìn)人員額。? （三）進(jìn)入法官員額的程序? 除自然過(guò)渡進(jìn)入員額的法官外， 空出的

9、法官員額可按照以下程序進(jìn)行： 一是報(bào)名， 符合 法官任職條件的人員即可報(bào)名， 在基層法院助理審判員、 審判員方可報(bào)名。 二是資格審查和 公示， 經(jīng)過(guò)相關(guān)部門資格審查后， 按照公布的報(bào)名條件進(jìn)行資格審查， 并將符合條件的報(bào)名 人員予以公示。 在公示期內(nèi)可以提出異議，經(jīng)對(duì)異議審查，確實(shí)不符合報(bào)名條件的，取消報(bào) 名資格，審查合格者準(zhǔn)予參加選拔。三是考核選拔，可采取考試、考核等形式，從法律專業(yè) 背景、司法工作經(jīng)歷、 工作實(shí)績(jī)、辦案能力及職業(yè)操守等專業(yè)角度對(duì)報(bào)名人員進(jìn)行綜合評(píng)判， 擇優(yōu)進(jìn)行選拔。 各項(xiàng)評(píng)判必須有明確指標(biāo)，計(jì)算出的評(píng)判成績(jī)必須公示， 聽(tīng)取異議并作出答 復(fù)。四是根據(jù)確定的擬任人選， 由基層法

10、院院長(zhǎng)依法提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任命。 五是法官和 行政序列均應(yīng)留取一定的機(jī)動(dòng)名額， 對(duì)在服務(wù)期限內(nèi)不符合法官任職條件或行政人員任職條 件的，取消法官或行政人員任職資格，從其他人員中進(jìn)行遞補(bǔ)。? 二、員額制下法官及法官群體面臨的變化? （一）以案件處理為中心的法官變化? 司法實(shí)踐中，一方面，因法官獨(dú)立性不夠，法官對(duì)裁判結(jié)果沒(méi)有最終決定權(quán)， 要求審判 權(quán)回歸法官；另一方面，又擔(dān)憂真正擁有審判權(quán)的法官如“脫韁野馬”，缺乏監(jiān)督，滋生司 法腐敗。因此，大家總是在“權(quán)力回歸”與“權(quán)力監(jiān)督”之間徘徊不前，“案件審批”制度 也在這種舉棋不定狀態(tài)中保留和延續(xù)至今。 4 案件終身負(fù)責(zé)制要求案件必須要經(jīng)得起檢驗(yàn)， 員

11、額制改革后， 法官在案件處理上的監(jiān)督或者說(shuō)是案件質(zhì)量上缺少了把關(guān)的環(huán)節(jié)， 對(duì)法官的 業(yè)務(wù)能力水平提出了更高的要求。 特別是法院系統(tǒng)目前這種案件處理的內(nèi)部層報(bào)程序是經(jīng)過(guò) 幾十年我國(guó)審判實(shí)踐形成的慣例， 這種長(zhǎng)期的慣例思維方式不是短期內(nèi)可以改變的， 改革前 后存在空白地帶， 需要實(shí)踐上的緩沖和適應(yīng)， 如何加強(qiáng)管理從而保證案件質(zhì)量需要基層法院 進(jìn)一步探討。 但不可否認(rèn)， 員額制下法官以案件處理、 以案件審判為中心的改革模式是符合 現(xiàn)代法治發(fā)展要求的， 法官應(yīng)當(dāng)從繁瑣的事務(wù)性工作中解放出來(lái)， 把精力集中于解決案件矛 盾、研判和總結(jié)審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。? （二）法官個(gè)體與合議庭、審委會(huì)的變化? 員額制下， 法

12、官辦案貫穿了案件的全部過(guò)程， 法官對(duì)案件負(fù)責(zé)， 合議庭法官對(duì)自己的意 見(jiàn)負(fù)責(zé)，面臨的變化更多的是法官與審委會(huì)的關(guān)系。對(duì)于審判委員會(huì)存廢之爭(zhēng)，由來(lái)已久?！拔磳彾小?、“審而不專”是學(xué)者們主張廢除審判委員會(huì)制度的主要理由。與之相左的觀 點(diǎn)是，審判委員會(huì)承擔(dān)著審判決定“難辦案件”、 “把關(guān)”案件質(zhì)量、總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)等重要 職能， 盲目地廢除審判委員會(huì)制度與當(dāng)下司法實(shí)踐狀況不符。那么，如何改革和完善， 才能既發(fā)揮審判委員會(huì)積極作用，又能克服“判、審分離”的問(wèn)題需要進(jìn)一步探索？如，可設(shè)立 專門委員會(huì)和咨詢委員會(huì)， 明確專門委員會(huì)決定案件的范圍， 明晰專門審判委員會(huì)委員對(duì)自 己發(fā)表的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；

13、咨詢委員會(huì)無(wú)決定權(quán)， 不給結(jié)論性意見(jiàn)， 案件最終裁判由 審理者定奪。? 三、選任過(guò)程中應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題? 實(shí)行法官員額制后， 法官人數(shù)可能會(huì)進(jìn)一步減少， 越來(lái)越少的法官能否公正高效地處理 短期內(nèi)不僅不會(huì)下降反而還在大幅增加的案件，關(guān)乎司法審判工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的大局。? （一）關(guān)于選任的法律依據(jù)問(wèn)題? 員額制后如何調(diào)動(dòng)以前是法官而現(xiàn)在成為審判輔助人員的那部分人的積極性是改革必 須面對(duì)的重要問(wèn)題。 現(xiàn)有審判員都是經(jīng)過(guò)各級(jí)人大依法任命， 如果以組織行為強(qiáng)行剝奪其審 判權(quán)，缺少相關(guān)法律依據(jù)。 再如，按照法官法 的規(guī)定， 我國(guó)的執(zhí)行員參照法官序列管理。 從基層法院的實(shí)際情況來(lái)看， 執(zhí)行員也大多由具有法官資格

14、的審判員、 助理審判員擔(dān)任， 所 負(fù)責(zé)的工作主要是生效裁判的執(zhí)行。 因此， 對(duì)法律與政策的沖突問(wèn)題應(yīng)慎重， 實(shí)踐操作中如 何實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)與法律的統(tǒng)一應(yīng)認(rèn)真思考。特別是改革啟動(dòng)后，法官工資待遇與司法輔助人員、 司法行政人員將形成較大的差距， 牽涉到每個(gè)人的切身利益， 如不能合理解決， 容易影響隊(duì) 伍穩(wěn)定。? （二）要做好法官崗位的分配? 從優(yōu)化審判資源的角度來(lái)看， 應(yīng)當(dāng)將崗位的清晰梳理， 額度的合理規(guī)劃， 作為分類改革 的前提和條件， 特別是員額的使用應(yīng)給基層留有足夠的空間。 要結(jié)合自身實(shí)際， 兼顧隊(duì)伍現(xiàn) 狀和發(fā)展，進(jìn)行員額使用規(guī)劃，合理配置法官崗位，實(shí)現(xiàn)“崗額適配”。要“盤活存量”， 注重隊(duì)伍的可

15、持續(xù)發(fā)展，盡量把優(yōu)秀法官都配置到審判一線， 從而最大限度地實(shí)現(xiàn)人員、 崗 位、額度“三位一體”。? （三）要明確各個(gè)崗位的“權(quán)、責(zé)、利”? 要制定制度， 明確法官、 審判輔助人員、 司法行政人員各自的定義、 崗位、職責(zé)等問(wèn)題， 讓各類人員明確知道自己“是什么人”， “干什么事”，讓大家對(duì)自身職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生明確的 預(yù)期，從而能夠做出合理的選擇，從而讓各類人員各歸其類，各司其職，各盡其才。 5 要 從“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”的要求出發(fā)，完善以審判權(quán)為核心、以審判監(jiān)督權(quán)和審 判管理權(quán)為保障的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制， 突出主審法官、 合議庭的辦案主體地位， 建立完善主 審法官、合議庭辦案責(zé)任制，進(jìn)一步完

16、善司法權(quán)力清單?？山梃b現(xiàn)代企業(yè)“項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)”的管 理模式， 公開(kāi)選任一批優(yōu)秀法官代表作為審判長(zhǎng)， 突出精英法官在審判團(tuán)隊(duì)中的主導(dǎo)地位和 作用， 審判長(zhǎng)作為職業(yè)化意義上的法官， 享有相對(duì)完整、 獨(dú)立的審判職權(quán)， 負(fù)責(zé)本團(tuán)隊(duì)的審 判管理工作，直接對(duì)分管副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)和審委會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)團(tuán)隊(duì)辦理的所有案件質(zhì)量負(fù)責(zé)。? （四）要做好審判輔助機(jī)構(gòu)、司法行政機(jī)構(gòu)的配套推進(jìn)工作? 實(shí)踐中， 審判輔助機(jī)構(gòu)、 司法行政機(jī)構(gòu)的綜合管理、 服務(wù)保障對(duì)發(fā)揮審判職能機(jī)構(gòu)的作 用影響至關(guān)重要。因此， 相配套的審判輔助機(jī)構(gòu)、 司法行政機(jī)構(gòu)改革必須同步進(jìn)行，相應(yīng)的 配套改革措施也須跟進(jìn)， 否則不可能全面優(yōu)化司法人力資源配置結(jié)構(gòu)， 也

17、會(huì)影響員額制改革 的應(yīng)有效果， 特別是要突出審判輔助人員的職業(yè)特殊性。 6 比如， 書記員隊(duì)伍問(wèn)題， 與“法 官流失”相比，基層法院的“書記員流失”有過(guò)之而無(wú)不及。特別是事業(yè)編制、臨時(shí)聘用書 記員， 他們承擔(dān)了大量的審判事務(wù)性工作，與法官相比，他們的上升空間更小。一線法官們都有切身感受，失去一個(gè)好的書記員“搭檔”，會(huì)讓法官有一種斷了“左膀右臂”的失助之 感。因此，人員分類管理后， 審判輔助工作的服務(wù)與支撐作用必定會(huì)越發(fā)重要， 專業(yè)化甚至 職業(yè)化的法官助理、書記員將日益凸顯其區(qū)別于一般公務(wù)員的職位要求和職業(yè)特點(diǎn)， 如果將 他們按公務(wù)員法有關(guān)綜合管理類公務(wù)員的規(guī)定予以管理， 未顧及其職業(yè)特殊性，

18、有可能會(huì)極 大地削弱這部分人員的工作積極性， 進(jìn)而降低其職業(yè)尊榮感， 不利于相關(guān)工作的有效開(kāi)展和 順利接續(xù)。? （五）要健全人員分類管理業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系? 實(shí)行員額制后， 相關(guān)的評(píng)價(jià)機(jī)制必不可少， 可按照分類管理對(duì)法官、 法官助理、 書記員、 法警、 行政人員按類別分別制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)法官的評(píng)價(jià)主要通過(guò)案件數(shù)量、案件質(zhì)量、案 件效率和案件效果四大指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)， 同時(shí)也要考核調(diào)研等方面與法官工作相關(guān)的項(xiàng)目。 案 件數(shù)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可將各類不同性質(zhì)的案件和同一性質(zhì)不同種類的案件進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化考核； 案件 質(zhì)量評(píng)價(jià)可主要看案件上訴和發(fā)改、 文書及卷宗質(zhì)量等主要指標(biāo)； 案件效率評(píng)價(jià)主要是法定 正常審限內(nèi)結(jié)案率等指

19、標(biāo)； 案件效果評(píng)價(jià)主要是審判管理事項(xiàng)執(zhí)行情況、 案件調(diào)撤率等指標(biāo)。 對(duì)書記員的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要包括參與辦案數(shù)量、 案卷整理得分、 庭審筆錄速度與差錯(cuò)率、 工作 責(zé)任心等指標(biāo)， 以及被服務(wù)部門或法官對(duì)其工作的滿意率。 對(duì)法警的評(píng)價(jià)主要包括體能達(dá)標(biāo) 和警備保障水平、 重大安全保障和處置突出事件等方面的表現(xiàn)、 協(xié)助執(zhí)行等方面的表現(xiàn)等指 標(biāo)以及被服務(wù)部門或法官對(duì)其工作的滿意率。 對(duì)司法行政人員的評(píng)價(jià)是個(gè)難點(diǎn)， 因?yàn)槠涔ぷ?難以量化， 可參照公務(wù)員考核辦法， 以滿意度測(cè)評(píng)為主， 同時(shí)對(duì)能夠量化的工作進(jìn)行指標(biāo)考 核，根據(jù)綜合成績(jī)予以評(píng)定。? （六）要建立和完善法官退出機(jī)制? 法官是有進(jìn)有出的，因年齡、身體狀況、晉升等原因，法官都有離開(kāi)審判崗位的時(shí)候。 因此， 確定了法官名額， 提高了法官的待遇， 還應(yīng)建立和完善法官退出機(jī)制。法官入額前須 承諾遵守司法職業(yè)操守，完成辦案任務(wù)，承擔(dān)辦案責(zé)任。 7 入額后依托業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，要 定期進(jìn)行考核， 經(jīng)考核不能勝任法官崗位工作的， 要退出員額， 出現(xiàn)的空缺可在其他類別的 人員中擇優(yōu)確定為法官