城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的困境與對(duì)策探討

1、城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的困境與對(duì)策探討規(guī)劃廣角口Un口基金項(xiàng)目”十一五”國家科技支撐計(jì)劃(20O7BAC28BO1)資助城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的困境與對(duì)策探討口李曉暉80麓列露LIIIE5摘要某些城市公共設(shè)施因具有顯著的負(fù)外部性而遭到所在地居民的反對(duì)和抵制,導(dǎo)致此類設(shè)施建設(shè)陷入”鄰避”困境.主要原因在于設(shè)施的負(fù)外部性產(chǎn)生了不對(duì)稱的收益一成本分配結(jié)構(gòu),即設(shè)施服務(wù)功能帶來的利益由廣大市民共享,但生產(chǎn)或運(yùn)營成本卻集中轉(zhuǎn)嫁給設(shè)施周邊的居民,進(jìn)而引發(fā)利益中突.為此,應(yīng)在設(shè)施的規(guī)劃,建設(shè)過程中綜合采用各種技術(shù)與政策手段,采取一種建立在公眾參與基礎(chǔ)上的更加靈活,互動(dòng)的規(guī)劃建設(shè)模式,減少轉(zhuǎn)嫁于周邊居民的外部成

2、本,從而改變居民的反對(duì)態(tài)度.關(guān)鍵詞城市鄰避性公共設(shè)施;負(fù)外部性;對(duì)策文章編號(hào)10060022(2009)12008004中圖分類號(hào)TU981文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)硼B(yǎng)NegativeExternalityofPublicFacilitiesandJIsSolution/LjXiaohujm峙響咖SomepublicfacilitiesareopposedbyIocaIresidentsduetotheirnegativeexternalities.Thefacilitiesimbalancedbenefitcoststructure.i.e.thegeneralpublicbenefitthepositiv

3、eeffectswhileIocaIpeoplesufferthenegativeeffects,istheessenceofthephenomenon.Therefore,theplanningandconstructionofthesefacilitiesshouldbebasedOnapublicparticipationprocessfodecreasetheirnegativeeffectsOnlocalresidents.IKeywo哪蝴Publicfacilities.Negativeexternality.Measuresi城市鄰避眭公共設(shè)施的概念城市公共設(shè)施,廣義而言泛指為城

4、市生產(chǎn)和生活提供各種社會(huì)化服務(wù)的公共建設(shè).對(duì)城市居民而言,公共設(shè)施是其享有安全,便利和多樣化城市生活的重要保障.然而,并非所有的城市公共設(shè)施都受歡迎,一些特殊的公共設(shè)施如垃圾焚燒廠,垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站,加油站,殯儀館,火葬場等,常常遭到居民的反對(duì)和抵制.早在2O世紀(jì)70年代西方學(xué)茍喜:并開始研究個(gè)人或社區(qū)反對(duì)某種設(shè)施或土地使用的王見象,提出了”鄰蹬(Not-ln_BacKyard)1的概念,引起了廣泛關(guān)注與討論,由此也引出了關(guān)于”鄰避性設(shè)施”的研究.哪些是鄰避性設(shè)施?美國著名民意測驗(yàn)機(jī)構(gòu)DanieYanKeov1chGroup曾做過一項(xiàng)人性服務(wù)設(shè)施體系的調(diào)查,發(fā)現(xiàn)在美國最受歡迎的公共設(shè)施是學(xué)校,托兒所

5、,療養(yǎng)院,醫(yī)療診所,而最不受歡迎的公共設(shè)施則是垃圾掩埋場,監(jiān)獄,甚至購物中心.何紀(jì)芳也曾就臺(tái)北生活圈內(nèi)的67項(xiàng)都市服務(wù)設(shè)施進(jìn)行接受意愿與”鄰避”效應(yīng)的調(diào)查,發(fā)現(xiàn)除鄰里公園,圖書館之外,其余都可能產(chǎn)生”鄰避”效應(yīng)2l.可以說,對(duì)鄰避性公共設(shè)施并沒有統(tǒng)一,明確的界定,某種設(shè)施是否是鄰避性設(shè)施關(guān)乎居民對(duì)其的態(tài)度,在不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景的國家和地區(qū)或是不同設(shè)置條件下,許多公共設(shè)施都可能是鄰避性的.如表1所示,學(xué)者們對(duì)鄰避性設(shè)施的概念和定義并不統(tǒng)一.雖然稱謂和含義各有不同,但都集中反映出此類設(shè)施的三個(gè)特征:一是具有某種滿足社會(huì)需求的功能;二是具有直接或潛在的污染性和危險(xiǎn)性;三是受到居民的反對(duì)和抵帶.概而言之

6、,城市鄰逮性設(shè)施就是“鄰居希望躲避”的設(shè)施,是指一些可能會(huì)對(duì)所在地居民的生活環(huán)境,生命健康與經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)造成不良影響,而容易遭致居民反對(duì)和抵制的設(shè)施.為了突出鄰避性設(shè)施作為公共產(chǎn)品的社會(huì)福利特筆者加入”公共”二字,將此類設(shè)施稱為鄰避性公共設(shè)施.城市鄰避陛公共設(shè)施建設(shè)面臨的困境城市鄰避l生公共設(shè)施作為公共產(chǎn)品,是滿足城市生產(chǎn)和生活某些特定需求的必要設(shè)施,但由于常常引發(fā)所在地居民的反對(duì)與抵制,設(shè)施建設(shè)遭受巨大阻力,陷入進(jìn)退兩難的局面.不論是在經(jīng)濟(jì)水平高,基礎(chǔ)建設(shè)較好的發(fā)達(dá)國家和地區(qū),還是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),基礎(chǔ)建設(shè)薄弱的發(fā)展中國家和地區(qū),城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)問題都屢見不鮮.早在20世紀(jì)60年代,美國就出現(xiàn)

7、了反對(duì)建設(shè)垃圾填埋場,毒l廢棄物女l里場等”污染l茹笞的抗?fàn)幓顒?dòng).此后,愈來愈多的案例出現(xiàn)于其他公共設(shè)施建設(shè)中,如停車場,戒除藥癮醫(yī)療中心,/JILl收容蘆斤甚至低收入戶的住宅建設(shè),部分激進(jìn)的居民通常會(huì)聯(lián)合屋主團(tuán)體與小區(qū)協(xié)會(huì),共同對(duì)抗政府或開發(fā)商,使此類設(shè)施的興建陷入無法推進(jìn)的僵局.20世紀(jì)80年代至今,臺(tái)灣的”鄰避”問題一直持續(xù),垃圾掩埋場,焚化廠,火力發(fā)電廠等設(shè)施的建設(shè),常常引發(fā)地方居民采取激烈的示威,圍堵或自力保護(hù)的方式進(jìn)行抗?fàn)幓顒?dòng).我國城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的表1城市鄰避性公共設(shè)施的相關(guān)概念解釋25概念名稱j定義解釋污染性設(shè)施不寧適設(shè)施嫌惡性設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)集中設(shè)施鄰避性設(shè)施在使用過程,生產(chǎn)過

8、程或運(yùn)營過程中可能產(chǎn)生污染(包括空氣,水,土壤及噪音污染等)的設(shè)施,因具有潛在危險(xiǎn)性或污染性導(dǎo)致民眾反對(duì)設(shè)立令人感到不愉悅的設(shè)施類型,具有滿足社會(huì)需求的服務(wù)功能,但令附近住戶感到不舒適,也可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)或潛在傷害身體或財(cái)產(chǎn)的威脅,比如火葬場或殯儀館不受歡迎的設(shè)施類型,此類設(shè)施可能影響到社會(huì)大眾的安全,安寧與衛(wèi)生或?qū)υO(shè)施附近居民產(chǎn)生其他不良的影響設(shè)施外圍居民承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)多于所獲得的利益的設(shè)施類型.民眾對(duì)于設(shè)施的接受程度與接受設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)高低有關(guān),也就是風(fēng)險(xiǎn)越高的設(shè)施,民眾越不易接受有些設(shè)施設(shè)置雖為大部分民眾提供所需服務(wù),但由于其在運(yùn)作過程中會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面影響,以致受到當(dāng)?shù)鼐用衽懦?形成設(shè)置阻力,此類設(shè)

9、施被稱為鄰避性設(shè)施問題也日益普遍.2005年2月4日,(南方都市報(bào)報(bào)道:”由于擔(dān)心高壓電磁輻射會(huì)危害身體健康,剛開工不久的地鐵三號(hào)線五山主變電站工程遭到了附近居民的強(qiáng)烈反對(duì),他們召集千人簽名,向有關(guān)部門反映情況,工程一度停工.”02006年5月16日,南方日?qǐng)?bào)報(bào)道:”2005年江門市信息化綜合指數(shù)為71.51%,比2004年提高了5個(gè)百分點(diǎn)然而,邊是信息化綜合指數(shù)的升高,一邊是市民的維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng),有關(guān)無線電移動(dòng)基站投訴不但沒有減少,反而不斷增多,去年信息產(chǎn)業(yè)局共受理43宗無線電移動(dòng)基站投訴,為歷年之最,引起了相關(guān)各方的注意.”9而利用網(wǎng)絡(luò)搜索引擎進(jìn)行檢索,諸如”業(yè)主們團(tuán)結(jié)起來,一起抵制設(shè)置

10、X×站(如變電站,蔓驀專i截占,乖多動(dòng)通豪墾壺占)”之類的信息l:tbL皆是.在來自民眾的反對(duì)壓力下,鄰避性公共設(shè)施建設(shè)往往面臨兩種局面:一種是無法落實(shí),建設(shè)計(jì)劃擱置或另擇他地再行建設(shè);一種是得以落實(shí),但此間引發(fā)的各種矛盾與中突,對(duì)政府部門與社會(huì)公眾都造成了相當(dāng)大的影響.而與設(shè)施建設(shè)相關(guān)的城市建設(shè)及城市規(guī)劃管理部門,由于直接涉及設(shè)施的選址,更是成為矛盾的焦點(diǎn).隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn),城市建設(shè)人13lJ增,對(duì)各種公共設(shè)施包括鄰避性公共設(shè)施的需求必然持續(xù)增長.在努力構(gòu)建和諧社會(huì)和(物權(quán)法頒布實(shí)施的背景下,如何解決由鄰避性公共設(shè)施建設(shè)引發(fā)的矛盾,是我國城市發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問題

11、.8城市鄰避l生公共設(shè)施建設(shè)困境的成因分析究竟什么導(dǎo)致了鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的困境?如前所述,鄰避ll生公共設(shè)施具有會(huì)對(duì)所在地居民的生活環(huán)境,生命健康與經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)造成不良影響的特征,也就是說鄰避性公共設(shè)施具有顯著的負(fù)外部性(NegativeExterna1ty)0.而這種負(fù)外部性的大小通常與地理上的距離遠(yuǎn)近成反比.由此產(chǎn)生的結(jié)果是,距離鄰避性設(shè)施越近的居民受到設(shè)施的消極影響越大,反之則越小.而且,居民如果要2009fF藤2期第25卷81避免設(shè)施所帶來的負(fù)面影響,必須通過空間區(qū)位的移動(dòng)才能達(dá)到.這種特征意味著鄰避性公共設(shè)施會(huì)產(chǎn)生不對(duì)稱的收益成本分配結(jié)構(gòu):設(shè)施服務(wù)功能帶來的利益由廣大市民共享,但生產(chǎn)或

12、運(yùn)營成本卻集中轉(zhuǎn)嫁給設(shè)施周邊的民眾.這種不對(duì)稱的分配結(jié)構(gòu)必然會(huì)引發(fā)利益沖突,從而導(dǎo)致周邊居民反對(duì),產(chǎn)生”鄰避”困境.從經(jīng)濟(jì)層面看,由鄰避性公共設(shè)施產(chǎn)生的利益中突是由個(gè)體經(jīng)濟(jì)效用氐差異引發(fā)的.公共設(shè)施服務(wù)所覆蓋的個(gè)體的經(jīng)濟(jì)效用都會(huì)因?yàn)楣伯a(chǎn)品的提供而增加,但鄰避性公共設(shè)施負(fù)外部性的空間集中化特征帶來的不對(duì)稱的收益成本結(jié)構(gòu),會(huì)使鄰近設(shè)施的個(gè)體覺得他們是在為其他多數(shù)個(gè)體的經(jīng)濟(jì)效用增加負(fù)責(zé),而與同樣享受該項(xiàng)設(shè)施服務(wù)的其他人比較起來,自己經(jīng)濟(jì)效用的增加顯然低于其他個(gè)體.個(gè)體的自利性與經(jīng)濟(jì)效用高低不同,形成鄰避性設(shè)施負(fù)外部性引發(fā)利益沖突的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ).從社會(huì)層面看,鄰避性公共設(shè)施的利益沖突反映了”集利益與體”

13、利益的對(duì)抗.鄰避性公共設(shè)施的設(shè)置也許是為了公共利益,滿足市民大眾集體消費(fèi)的社會(huì)福利,但犧牲當(dāng)?shù)鼐用竦睦鎭碓炀蜕鐣?huì)福利,就衍生出某些個(gè)體或群體是否有義務(wù)承擔(dān)其他群體或整體社會(huì)消費(fèi)所產(chǎn)生的成本的問題.這本身就是一個(gè)社會(huì)公平問題,在一定程度上是對(duì)公共利益的否定.從政治層面看,鄰避性公共設(shè)施的利益中突是特定個(gè)體或群體與政府公共部門之間矛盾的體現(xiàn).公共設(shè)施建設(shè)通常都是政府部門主導(dǎo)決策下的公共權(quán)力行為,居民應(yīng)該信任并且服從.但由于鄰避性公共設(shè)施周邊居民這部分個(gè)體或群體遭受利益損失,因此他們會(huì)與主導(dǎo)設(shè)施興建的政府公共部門形成矛盾.矛盾表現(xiàn)為居民對(duì)政府決策與行為的質(zhì)疑,不信任82轆劉蓐P(guān)LANRE5與反對(duì)的

14、態(tài)度或行為,如對(duì)政府關(guān)于設(shè)施選址的理由解釋普遍持質(zhì)疑態(tài)度,對(duì)政府或其委托專家,機(jī)構(gòu)所鑒定出來的設(shè)施建設(shè)依據(jù)無法接受等.這種矛盾也表明在鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的決策和行動(dòng)中可能缺少有效的利益協(xié)調(diào)的政治過程.在我國城市建設(shè)中,政府決策長期處于主導(dǎo)地位,設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)缺少公眾參與的過程,或者即使有參與也徒具形式,在核心的決策過程中居民的意愿與訴求沒有得到顧及等.民眾抗?fàn)庯@然是想?yún)⑴c決策.總之,負(fù)外部性帶來的不對(duì)稱的收益一成本分配結(jié)構(gòu),以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì),社會(huì)干哦厶上的利益沖突,是造成鄰避性公共設(shè)施建設(shè)困境的根本原因.城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的對(duì)策基于以上分析,城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)之所以遭遇困境的原因,

15、主要是其產(chǎn)生的利益由社會(huì)全體共享,但所產(chǎn)生的外部成本卻集中由周邊居民承擔(dān).因此,解決問題的關(guān)鍵是降低周邊居民承擔(dān)的設(shè)施外部成本,或者增加其收益,改變或影響他們的反對(duì)態(tài)度.對(duì)此,可供操作的解決對(duì)策,除了可以通過改進(jìn)設(shè)施本身的設(shè)計(jì),設(shè)備等技術(shù)手段外,更加需要在政府的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)下,從政策層面配以綜合的疏解手段,主要包括公眾參與,回饋補(bǔ)償與風(fēng)險(xiǎn)保障三個(gè)方面.(1)公眾參與.自下而上的決策過程(BottomupVountaryAmproach)及政治對(duì)話的強(qiáng)化(Fac111一tationofPo1ticalDialogue)有助于”鄰避”困境的化解.通過公眾參與的形式,為與鄰避中突有關(guān)的各方(包括民眾,

16、政府官員及專業(yè)人員等)提供了解,溝通的機(jī)會(huì),通過各自觀點(diǎn)的表達(dá)與了解促成矛盾的化解1.在應(yīng)對(duì)”鄰避”發(fā)生時(shí),最常使用的公眾參與方式主要有以下三種:信息公開.政府于事前提供充分,正確的信息使民眾了解設(shè)施建設(shè)的方案,依據(jù)與行動(dòng)計(jì)劃,滿足民眾的知情權(quán),有助于建立民眾對(duì)政府的信任.問卷調(diào)查或民意訪談.這是一種收集信息的有效方式,因?yàn)槿藗冊(cè)谀涿那闆r下往往更愿意表達(dá)自己的意見,同時(shí)它也提供了一種參與途徑,使民眾認(rèn)為自己的意見獲得尊重.公眾大會(huì).會(huì)議以面對(duì)面溝通和討論的方式,一方面能在短時(shí)間內(nèi)讓各方包括民眾,決策者或?qū)I(yè)人員表達(dá)各自的觀點(diǎn),另方面可以通過彼此的互動(dòng)來達(dá)成妥協(xié)或協(xié)議,最后得到備方都能接受的解

17、決方案.(2)回饋補(bǔ)償(Compensat1on).許多研究顯示,經(jīng)濟(jì)誘因在鄰避性設(shè)施的建設(shè)過程中有著重要的作用.回饋補(bǔ)償就是基于經(jīng)濟(jì)誘因,用金錢或其他實(shí)物的方式作為周邊居民損失的補(bǔ)償,以降低居民的抗?fàn)幍姆绞絥.回饋補(bǔ)償一般分為金錢補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償(或其他補(bǔ)償)兩類:金錢補(bǔ)償.對(duì)鄰避性公共設(shè)施周邊居民直接給付金錢或提供有關(guān)賦稅的減免,但這種方式涉及受損失居民及其程度界定的問題,容易引發(fā)新的爭議,同時(shí)這種方式也較容易被看作賄賂而引起反效呆.實(shí)物補(bǔ)償即以實(shí)物回饋的方式對(duì)鄰避性公共設(shè)施附近的居民進(jìn)行補(bǔ)償,如興建公園,游泳池,游樂設(shè)施等受民眾青昧的公共設(shè)施供其使用.從回饋補(bǔ)償方式看,以提供正外部性大的公

18、共設(shè)施與公共服務(wù)的方式較好.(3)風(fēng)險(xiǎn)保障.風(fēng)險(xiǎn)保障考慮到設(shè)施負(fù)面影響的潛在性,通過為居民提供應(yīng)對(duì)可能損害的保險(xiǎn)性措施,達(dá)到減輕居民預(yù)期恐懼與不安,弱化反抗動(dòng)機(jī)的目的引.例如,制定環(huán)保協(xié)定,政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)可以和民眾簽訂具有時(shí)效行的環(huán)保協(xié)定,明確鄰避性否否鄰避困境是否產(chǎn)生/公眾是參與監(jiān)墓箬與圖1鄰避性公共設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的概念模式公共設(shè)施設(shè)置后提供的安全保證,環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),損害賠償及違約處罰等.此外,還可通過鄰避性公共設(shè)施建設(shè)成功典型案例的示范與宣傳,來減輕社區(qū)居民心理上的恐懼,并提高其接受的意愿.綜合各種政策手段,對(duì)城市鄰避性公共設(shè)施可以采取一種具有預(yù)見性,更加靈活和互動(dòng)的規(guī)劃建設(shè)模式(圖1).首先,

19、在鄰避性公共設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)階段,應(yīng)對(duì)潛在的”鄰避”效應(yīng)進(jìn)行充分的評(píng)估,包括設(shè)施可能產(chǎn)生的種種負(fù)面影響,居民對(duì)設(shè)施的態(tài)度,選址地周邊情況特別是居民情況等,制定盡可能降低設(shè)施負(fù)外部性影響的方案.其次,應(yīng)通過公眾參與實(shí)現(xiàn)互動(dòng)反饋的規(guī)劃過程.這比”閉門造車”,到最后僅僅公布方案結(jié)果更容易形成被各方接受的方案.例如,采取問卷調(diào)查,訪談的形式,預(yù)先判斷方案面臨沖突發(fā)生的可能性與強(qiáng)度,如果這些中突可以避免,不至于遭到社區(qū)民眾的劇烈反對(duì),則可以繼續(xù)對(duì)設(shè)施規(guī)劃方案進(jìn)行深化,直至方案實(shí)施,完成建設(shè);而如果發(fā)現(xiàn)方案面臨>中突的可能性很高,就應(yīng)對(duì)方案進(jìn)行調(diào)整,從成因也即利益中突著手謀求解決之道,提供一些可

20、以緩解矛盾沖突的途徑,包括選址,設(shè)計(jì)等技術(shù)層面與回饋補(bǔ)償,風(fēng)險(xiǎn)保障等政策層面的改進(jìn)措施.對(duì)此,可采取公眾大會(huì)的形式,讓利益關(guān)系人共同討論,協(xié)商,以提出各方都能接受的方案.如果方案未能被社區(qū)民眾所接受,惟有接連不斷的溝通,直至協(xié)商達(dá)成,這樣才能使問題獲得較為妥善的解決.最后,還需對(duì)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的過程進(jìn)行適時(shí)的監(jiān)督評(píng)估,及時(shí)總結(jié)可供借鑒的經(jīng)驗(yàn).結(jié)語概而言之,城市鄰避性公共設(shè)施就是一類”鄰居希望躲避”的特殊設(shè)施.一方面,它是保障城市生產(chǎn)和生活順利進(jìn)行的重要條件;另方面,它的建設(shè)面臨著來自居民的種種壓力.此類設(shè)施建設(shè)面臨的”鄰避”困境在世界各地十分普遍,并且不易解決.造成城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)面臨困境

21、的根本原因,是此類設(shè)施的負(fù)外部性引發(fā)了不對(duì)稱的收益一成本分配結(jié)構(gòu).與地理位置上的距離遠(yuǎn)近成反比的負(fù)外部性,使得鄰避性公共設(shè)施產(chǎn)生的服務(wù)收益由社會(huì)全體共享,但所產(chǎn)生的外部成本卻集中由周邊居民承擔(dān),使居民對(duì)經(jīng)濟(jì),社會(huì),政治利益公平性產(chǎn)生質(zhì)疑,引發(fā)居民的反對(duì)態(tài)度和行動(dòng).在解決鄰避性公共設(shè)施建設(shè)問題時(shí),應(yīng)通過技術(shù)和政策的綜合手段,以及建立在公眾參與基礎(chǔ)上的更加靈活,互動(dòng)的規(guī)劃建設(shè)模式,減少轉(zhuǎn)嫁于周邊居民的外部成本,改變或影響居民的反對(duì)態(tài)度.但要形成符合實(shí)際情況且行之有效的解決方案,尚有許多工作要做,如有關(guān)鄰避性公共設(shè)施的外部性評(píng)價(jià)與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),針對(duì)鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的管理制度等,相關(guān)研究還有待進(jìn)一步開展.n注釋外部性是指經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)他