國有企業(yè)退出面臨的問題及其對策與建議

1、國有企業(yè)退出面臨的問題及其對策與建議中國企業(yè)聯(lián)合會課題組一、國有企業(yè)退出過程中面臨的問題在一般市場經(jīng)濟條件下 ,企業(yè)產(chǎn)權(quán)是明晰的 , 出資者作為決策主體 ,以利潤最大化為目標(biāo) , 退出的標(biāo)準(zhǔn)主 要在于經(jīng)營業(yè)績與產(chǎn)業(yè)選擇。當(dāng)企業(yè)經(jīng)營業(yè)績不佳或企業(yè)所在的產(chǎn)業(yè)處于衰退的狀態(tài),同時, 出資者預(yù)期的退出機會成本小于進入收益時 , 就會誘導(dǎo)企業(yè)退出。這時 , 企業(yè)退出的壁壘主要是經(jīng)濟性的。而我國國有企 業(yè)很多則缺乏這種退出的動力與能力 ,退出中最大的特征是從經(jīng)濟意義上考察該退出的卻退不出, 其面臨的問題和障礙主要表現(xiàn)為以下幾個方面：1、觀念性障礙 一是對國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用認(rèn)識的偏差。擔(dān)心國有資本退出會削弱國

2、有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用 , 沒有認(rèn)識到在社會主義市場經(jīng)濟條件下 , 國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在控制力上 , 在經(jīng)濟發(fā) 展的不同階段 ,國有經(jīng)濟在不同產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的比重可以有所差別 , 其布局作相應(yīng)調(diào)整 ,并不影響國有經(jīng)濟在 國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用。 二是“惜退”心理障礙。 把企業(yè)的經(jīng)濟效益當(dāng)成國有資本退出的基準(zhǔn) , 認(rèn)為國有資 本退出,只是指效益不好的 ,長期虧損的,資不抵債的企業(yè) ,而效益好的企業(yè)的國有資本就不一定要退出。其 實質(zhì)是用危困企業(yè)的退出基準(zhǔn)取代國有資本退出的基準(zhǔn)。 實際上這兩者有本質(zhì)區(qū)別 , 危困企業(yè)退出是被市場 競爭所淘汰 , 是消極被動的行為；而國有資本的退出

3、是國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整 , 是主動自覺的行為。在 我國,由于一些行業(yè)的生產(chǎn)供給不足 ,使一些企業(yè)處于盈利狀態(tài) ,從而形成“惜退”心理。應(yīng)當(dāng)指出 , 在競爭 日益激烈的情況下 , 一些企業(yè)因產(chǎn)品出現(xiàn)供不應(yīng)求而處于盈利狀態(tài)只是暫時的現(xiàn)象。 而等到這些企業(yè)陷入困 境時再退出成本可能就要高得多。2、體制性障礙一是產(chǎn)權(quán)障礙。在現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下 , 所有者缺位 , 內(nèi)部人控制權(quán)的不易轉(zhuǎn)讓構(gòu)成了國有經(jīng)濟退出難的產(chǎn) 權(quán)障礙。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)實際上一直處于所有者雖明晰（國家所有）但卻未到位的狀態(tài)。相應(yīng)地 , 國有企業(yè)在 公司制改造過程中 , 逐步形成了以政府干預(yù)下的內(nèi)部人控制為特征的治理結(jié)構(gòu)。政企、政資依舊未能分

4、開。 同時,國有企業(yè)大部分控制權(quán)又掌握在企業(yè)經(jīng)理手中, 政府官員和企業(yè)經(jīng)理成了國有企業(yè)事實上的控制者 ,并從中獲取一定的控制權(quán)收益。 這樣, 國有企業(yè)退出的決策權(quán)實際上一直掌握在內(nèi)部人手中。一部分國有企業(yè)按市場規(guī)律是早就應(yīng)該退出的 ,但是由于企業(yè)的存在與企業(yè)的內(nèi)部控制者的利益直接相關(guān), 一旦企業(yè)不存在或所有者到位 , 這些人就會失去控制權(quán)收益索取權(quán)的依據(jù)。 同時 ,由于在傳統(tǒng)體制下國有企業(yè)職工的住房、 醫(yī)療和養(yǎng)老保險都是由國家承擔(dān) ,不納入職工的工資中 , 如果企業(yè)退出 ,許多老職工應(yīng)當(dāng)?shù)玫降哪遣糠址枪?資性福利就會失去 ,他們也會站在反對退出的一邊來。因此 , 產(chǎn)權(quán)障礙的集中表現(xiàn)就是誰對國有

5、資產(chǎn)的退出 負(fù)責(zé)不明確 , 沒有人格化的所有者代表。二是政府障礙。 在國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整過程中 , 政府的進入與退出同企業(yè)的進入與退出應(yīng)呈反向的關(guān)系。 政府的進入是指在國有企業(yè)退出前后 , 政府應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)起社會保障、 解決企業(yè)辦社會等工作。 政府的 退出是指在國有企業(yè)退出前后 , 政府應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變職能實現(xiàn)政企真正分開 , 不要當(dāng)企業(yè)退出的絆腳石。但現(xiàn)實 情況是 , 一些主管部門和地方政府總是會出于本地區(qū)、 本部門利益的考慮 , 設(shè)法阻止所屬企業(yè)的退出。 同時, 地方政府從本地區(qū)就業(yè)和社會安定的角度考慮 ,總是追求一時的所謂不出事就好 , 沒有在其應(yīng)該進入的領(lǐng)域 充分發(fā)揮作用 , 而是在其職

6、能應(yīng)該退出或轉(zhuǎn)變的領(lǐng)域過多地進入與停留。3、巨大的退出成本一是資本專用性障礙。 主要指兩個方面 , 即物質(zhì)資本的專用性和人力資本的專用性障礙。 前者是指投入 企業(yè)的生產(chǎn)性資產(chǎn) , 由于專用性強 ,只能用于特定性的生產(chǎn)和服務(wù) ,這樣企業(yè)從原有產(chǎn)業(yè)中退出時難以收回 其投資 , 這就形成了專用性物質(zhì)資本退出障礙 , 也稱沉淀資本退出障礙。后者是指企業(yè)中員工的知識、技術(shù) 能力和操作技能的專用性 , 由于長期在一個行業(yè) , 或一個技術(shù)工作崗位工作 , 加上行業(yè)和崗位自身的專業(yè)化 程度較高 , 因此, 形成了較強的人力資本的專用性。這種障礙在企業(yè)停產(chǎn)、破產(chǎn)和轉(zhuǎn)產(chǎn)時表現(xiàn)得更為嚴(yán)重。二是勞動者安置費用大而形成

7、的退出障礙 , 即人往哪里去的問題。 企業(yè)退出后要對勞動力重新安排工作 或重新培訓(xùn) , 而培訓(xùn)費用和轉(zhuǎn)移費用往往很高。 由于我國情況特殊 , 在競爭性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)數(shù)量龐大 , 職工數(shù)以千萬計 , 一旦這些企業(yè)退出 , 能否支付這筆巨額勞動力安置成本 , 將成為國有企業(yè)退出最關(guān)鍵的問 題。一個工廠如果有 1500 名職工 ,負(fù)債大約是 1.5 億元,退出需一次性支付 5000萬元, 每年的經(jīng)常性開支 1000 萬元 , 這樣的退出成本由誰來負(fù)擔(dān)？三是國有企業(yè)社會性負(fù)擔(dān)帶來的障礙。據(jù)測算 ,截止到 1998年底,全國企業(yè)辦中小學(xué) 1.7 萬所, 在校生 730萬人,教職工 60余萬人。截至

8、1997年底,全國工業(yè)及其他部門自辦醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu) 9.1 萬個,擁有病床位 60多萬張,工作人員 110余萬人；其中醫(yī)院 7200多個,床位 60萬張,工作人員近 80萬人。這些沉重的負(fù)擔(dān) 也拖了國有企業(yè)退出的后腿。四是國有企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)帶來的障礙。在我國國有企業(yè)破產(chǎn)退出中,破產(chǎn)企業(yè)的最大債權(quán)人是銀行 , 通常要占破產(chǎn)企業(yè)債務(wù)的 80%。如果全部通過破產(chǎn)方式退出國有經(jīng)濟 , 則主要債權(quán)人銀行不會輕易同意。企 業(yè)破產(chǎn)等于是破銀行的產(chǎn) , 一些部門為了保住銀行不至于發(fā)生危機 , 也采取維持國企現(xiàn)狀的政策。4、新體制不完善以及體制外障礙一是社會資本短缺障礙。 國有經(jīng)濟的退出與非國有經(jīng)濟的進入是一個過程

9、的兩個方面, 退出的一個重要前提是市場上存在有能力與國有資本進行接替的非國有資本投資者。目前可以替代國有資本的非國有資本 缺口依然很大 ,而一旦沒有非國有接替資本 , 國有經(jīng)濟的退出只能是單方面的意愿和行動。二是資本市場不完善形成的障礙。 目前, 我國資本市場仍存許多不完善的地方。 在國有經(jīng)濟從某些產(chǎn)業(yè) 退出時 , 還不能很好地利用資本市場實現(xiàn)原有企業(yè)資產(chǎn)由實物形態(tài)向價值形態(tài)的轉(zhuǎn)化。 退出企業(yè)為了實現(xiàn)其 資產(chǎn)的變現(xiàn) , 必然要付出數(shù)額較大的市場信息、簽約和履行合同等各項市場交易費用。三是法律法規(guī)不健全形成的障礙。 比如 破產(chǎn)法 還有很多不完善的地方 , 企業(yè)并購方面的法律還未出 臺, 保護私人

10、財產(chǎn)的法律也沒有出臺等等。 所以國有資本從某一領(lǐng)域順利退出還缺乏完善的法律依據(jù)和法律 保障, 這又增加了退出的難度。二、加快國有企業(yè)退出的對策與建議1、通過多種形式解決國有中小企業(yè)退出問題國有中小企業(yè)放開搞活轉(zhuǎn)制越早越主動 ,越遲越被動 , 一些中小企業(yè)需要早退的要早退 ,這樣國有資產(chǎn) 流失少, 出售的還能賣個好價錢。 錯過了時機 ,最終會使企業(yè)陷入困境。 在途徑選擇上 , 可以采取整體或部分 出售, 以及吸引國有投資主體進行兼并等形式。 鑒于目前國有中小企業(yè)數(shù)量眾多 ,非國有投資主體還不成熟 , 全部將其出售不現(xiàn)實 ,因此,建議采取雙重置換的退出方式 ,即將企業(yè)的國有股轉(zhuǎn)化為職工股 , 將國

11、有職工轉(zhuǎn) 化為合同職工。 雙重置換之后 ,在市場經(jīng)濟條件下 ,由企業(yè)自主決定企業(yè)的發(fā)展去留。 在實踐中 ,中小企業(yè)的 出售要以市場供求規(guī)律為依據(jù) , 既要避免國有產(chǎn)的流失 , 更要防止定價脫離實際 , 曲高和寡。2 、以國有股減持和合作合資方式實現(xiàn)部分國有大企業(yè)退出國有股的具體減持方式可以有多種選擇。 一是對于一般競爭性領(lǐng)域的大中型國有企業(yè), 除少數(shù)特殊企業(yè)采取國有獨資組建有限公司外 , 大多數(shù)改組為投資主體多元化的有限責(zé)任公司或股份有限公司。 二是對于國 有股權(quán)比例過高的企業(yè) ,通過出讓國有股、放棄配股權(quán)、置換股權(quán)等形式 , 由絕對控股向相對控股或參股轉(zhuǎn)變, 同時吸引國內(nèi)外有實力的企業(yè)以資金

12、、技術(shù)和市場參股、控股。三是利用上市公司殼資源, 通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)置換和證券市場運作 , 減持國有股。與其他所有制企業(yè)合作也是部分國有大企業(yè)實現(xiàn)退出的一個現(xiàn)實選擇。一是通過與國際上處于領(lǐng)先地 位的跨國公司合資合作。在與跨國公司的合作中 ,要更加注意如何通過外資的進入變現(xiàn)部分國有資產(chǎn), 同時要集中力量解決與跨國公司合資合作中不良資產(chǎn)剝離和富余人員的安置問題 , 這是一些合資合作項目能不 能成功的一個關(guān)鍵因素。 二是與國內(nèi)具備條件的一些非國有大企業(yè)合資。 對這種合作 , 國有大企業(yè)應(yīng)放下架 子, 以積極、誠懇的態(tài)度與之合作 , 給國外跨國公司的合作條件 ,至少應(yīng)當(dāng)同樣給國內(nèi)的非國有企業(yè)。 三是以

13、 產(chǎn)業(yè)升級為突破口 , 主動實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。3、大力發(fā)展非國有經(jīng)濟 , 為發(fā)揮非國有企業(yè)在國有企業(yè)退出中的積極作用創(chuàng)造條件 私營個體企業(yè)已成為職工再就業(yè)的重要渠道。在今后的發(fā)展中,我們應(yīng)大力發(fā)展民間資本 , 要為民間資本進入創(chuàng)造必要條件。 一是取消對民間資本的種種限制。 要放寬民間資本在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入方面的限制 , 消除對不 同所有制經(jīng)濟成分的差別待遇 , 以及對非國有經(jīng)濟在法律地位、社會身份、價格、稅收、金融、資本融資等 方面的歧視與不公平。 二是為民間資本進入提供必要的保證。 要建立健全非公產(chǎn)權(quán)的法律保護制度 , 使公民 的財產(chǎn)在法律上得以明確的承認(rèn)與保護。 同時, 地方各級政府要從長遠(yuǎn)的角度來保

14、證與非國有經(jīng)濟的合資合 作問題。4 、完善社會保障體系為妥善國企安排冗員 , 應(yīng)盡快在企業(yè)之外建立獨立的社會保障體系 , 解除企業(yè)退出的后顧之憂 , 保持社 會穩(wěn)定。目前存在的突出問題是社會保障基金收支缺口大 ,今后的目標(biāo) , 應(yīng)形成獨立于企事業(yè)單位之外、資 金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會化的社會保障體系。主要工作應(yīng)突出以下三點：一是要采 取多種方式多方籌集社會保障基金 , 甚至可以以適當(dāng)?shù)姆绞桨l(fā)行專項國債。二是要依法擴大養(yǎng)老、 醫(yī)療、 失 業(yè)等社會保險覆蓋面 , 逐步提高統(tǒng)籌層次。 三是嚴(yán)格社會保障基金管理 ,要加強制度建設(shè) , 防止社?；鸨慌?用和被個人與部門侵吞。要進一步探

15、索成立獨立的基金管理公司進行管理的模式, 確保基金保值增值。5、采取多種措施 ,切實解決國有企業(yè)的過度負(fù)債問題 , 建立企業(yè)壞帳退出通道一是通過結(jié)構(gòu)調(diào)整 ,加大呆帳壞帳準(zhǔn)備金的核銷力度 , 核銷一部分國有企業(yè)的不良債務(wù)。二是采取切實 措施, 減輕國有企業(yè)利息負(fù)擔(dān)。 特別是對那些沒有享受債轉(zhuǎn)股政策的企業(yè) , 是否可以考慮在利息上給以減負(fù)。 三是完善債轉(zhuǎn)股的方式。目前應(yīng)不斷改革和完善債轉(zhuǎn)股的思路和操作方法 , 不要只限于減輕國有企業(yè)負(fù)債 , 剝離銀行不良資產(chǎn)這一層意義 , 要對債務(wù)中的損失以及導(dǎo)致?lián)p失的機制進行根本性的改造, 同時, 積極開發(fā)轉(zhuǎn)股后的退出渠道 ,在債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)后 ,經(jīng)過必要的重整

16、,借助證券市場或其他投資銀行業(yè)務(wù) , 將股權(quán)出售給 境內(nèi)外的非國有投資者。6、依法推進關(guān)閉破產(chǎn) , 建立落后生產(chǎn)力的退出渠道一是要依法關(guān)閉那些產(chǎn)品質(zhì)量低劣、 浪費資源、污染嚴(yán)重、 不具備安全生產(chǎn)條件的小廠小礦 , 主要是小 煤炭、小煉油、小水泥、小玻璃、小鋼廠、小糖廠等。二是積極穩(wěn)妥地關(guān)閉那些資源枯竭的礦山 , 主要是資 源枯竭的煤礦、 有色金屬礦和核工業(yè)的鈾礦 , 以及其他金屬和非金屬礦。 這是長期積累而沒有得到解決的歷 史遺留問題 , 大多已經(jīng)停產(chǎn) , 靠國家財政補貼過日子 ,現(xiàn)在已經(jīng)到了非解決不可的時候了。三是對嚴(yán)重虧損、 扭虧無望、負(fù)債沉重、資不抵債、產(chǎn)品無市場的企業(yè),可以采取破產(chǎn)的極

17、端手段 , 企業(yè)關(guān)門、資產(chǎn)變現(xiàn)、職工走人, 國有經(jīng)濟完全退出。 對那些凈資產(chǎn)為負(fù)值不能破產(chǎn)的企業(yè) ,政府應(yīng)采取多種辦法給予支持 , 如填平凈 資產(chǎn), 補足企業(yè)資本金 , 設(shè)置國有優(yōu)先股等形式。7、大力培育、發(fā)展資本市場應(yīng)充分發(fā)揮資本市場的集資功能和資本重組功能,提供一種資產(chǎn)形態(tài)轉(zhuǎn)換與資產(chǎn)流動的機制 , 使一般資 產(chǎn)由實物狀態(tài)轉(zhuǎn)換到價值狀態(tài)、 由貨幣形態(tài)轉(zhuǎn)換到證券形態(tài) , 使國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略性調(diào)整得以順利地進行。 同 時要大力發(fā)展中介機構(gòu) , 諸如投資銀行、會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)等 , 對各種中介機構(gòu)的收費實行規(guī)范 化、制度化管理 , 以降低資產(chǎn)重組成本。8、加緊探索和建立國有資產(chǎn)有效的管理體

18、制, 建立國有資本退出的動力機制首先,改國家統(tǒng)一所有、分級管理為分級所有、分級管理。這樣既有助于明晰產(chǎn)權(quán) , 也有利于形成發(fā)展 市場經(jīng)濟所要求的多元投資主體 , 有利于外部投資者的進入 , 從而改善國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)。 其次 , 國有資產(chǎn) 管理應(yīng)實行管資產(chǎn)、 管人、管事的統(tǒng)一。 目前計委管立項 , 經(jīng)貿(mào)委管日常運行 ,財政部管資產(chǎn)登記 ,大型企業(yè) 工委和組織部門管理人事任免的體制是不順的。 這些部門都可以說自己是國有資產(chǎn)的所有者代表 , 對企業(yè)發(fā) 號施令, 但是企業(yè)一旦出了問題 ,各部門又可以相互推諉 ,不承擔(dān)責(zé)任。政府應(yīng)成立專門的機構(gòu) , 專司國有資 產(chǎn)的管理 ,負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的保值增值 ,而且管資產(chǎn)和管事管人相統(tǒng)一 ,不再多頭管理。第三 , 完善三個層次的 管理形式。第一層次 , 實現(xiàn)政府的社