論我國行政法中信賴保護原則.doc

1、論我國行政法中信賴保護原則【摘要】：p 】信賴保護原則作為一項行政法的基本原則已經(jīng)在許多大陸法系其他國家或地區(qū)得以確立，但我國信賴保護原則作為一項行政法原則只在單行法中明確下來。隨著我國法治國家、誠信政府等目標的確立，尤其是十八屆四中全會的召開更是將我國法治國家的建設(shè)提到了一個新高度，對政府的要求也有了更高標準，強調(diào)對相對人信賴保護的行政法原則必然是法治政府和誠信政府建設(shè)的精神實質(zhì)和應(yīng)有之義。本文將通過對行政法中信賴保護原則的相關(guān)介紹，分析p 我國現(xiàn)行行政法中對信賴保護原則在立法和適用層面的不足并提出相關(guān)完善建議?！娟P(guān)鍵詞】：p 】信賴保護原則；行政補償；行政程序法；行政執(zhí)法；司法保障一、信賴

2、保護原則概述行政法中的信賴保護原則作為一項基本原則得以確立，“是在二戰(zhàn)結(jié)束后的德國發(fā)展起來的，是德國聯(lián)邦行政法院根據(jù)法律安定性原則和民法的誠實信用原則推論而確定的?！苯?jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，信賴保護原則現(xiàn)在已經(jīng)成為大陸法系行政法的一項基本原則，但時至今日，對于什么是信賴保護原則仍然沒有一個被普遍接受的定義，學(xué)者們對于此概念的界定也不盡相同。有的認為“行政信賴保護原則是指行政機關(guān)應(yīng)當確保管理活動的明確性、穩(wěn)定性和連貫性，從而樹立和保護公民、法人和其他組織對行政機關(guān)及其管理活動真誠信賴的原則?！币灿袑W(xué)者認為“行政法信賴保護原則是指基于維護法律秩序的安定性和保護社會成員正當權(quán)宜的考慮，當社會成員對行

3、政過程中某些因素的不變性形成合理信賴，并且這種信賴值得保護時，行政主體不得變動上述要素，或在變動上述要素后必須合理補償社會成員的信賴損失，”或“在法治行政過程中，在行政主體作出具有一定授益性和可預(yù)見性的行為后，公民、法人和其他組織對此產(chǎn)生了合理信賴，行政主體在變更相應(yīng)的法律狀態(tài)時，應(yīng)對這種信賴加以保護，否則即應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”。雖然學(xué)者們對信賴保護原則有不同的觀點，但一般認為信賴保護原則應(yīng)該包含兩方面的要素，第一是信賴利益的保護必要性，即行政主體對其作出的已生效的行政行為不得擅自改變，因為行政相對人對已生效的行政行為的信賴利益值得保護；第二是依法改變的補償必要性，即行政主體對其作出的已經(jīng)生

4、效的行政行為，因國家或集體等公共利益依法確需改變其作出的已生效行政行為的，可以予以改變，但由此給相對人造成的損失應(yīng)當給予補償。在我國的行政法領(lǐng)域，信賴保護原則作為一項基本原則只在行政許可法中得以明確規(guī)定，雖然在諸如行政給付、行政指導(dǎo)等領(lǐng)域也對行政信賴保護有所重視和運用，但并沒有對其作為一項基本原則加以規(guī)定，在整個行政法領(lǐng)域更是沒有將其作為一項基本原則和基本價值加以規(guī)定，考慮到行政法中信賴保護原則的重要意義，因此有必要對其加以完善。二、在我國行政法中確立信賴保護原則存在的阻礙（一）我國法律傳統(tǒng)理論忽視相對人的利益“我國傳統(tǒng)法律理論強調(diào)行政主體代表的公共利益，而忽視相對人私人利益的保護。”這種法律

5、傳統(tǒng)與我國建國以來強調(diào)集體、舍小我完成大我的法律和文化傳統(tǒng)一脈相承，即在公共利益（即集體利益）和私人利益兩者之間發(fā)生沖突的時候，無論實際的具體情況如何，我們向來是以集體利益優(yōu)先而忽視甚至犧牲私人利益。因而在這種法益選擇理念下，在我國社會公共行政中，不僅僅是要產(chǎn)生旨在保護相對人信賴利益的信賴保護原則的可能性就比較小，在確立了信賴保護原則的單行法領(lǐng)域在實踐中要具體有效地貫徹也是大打折扣的。（二）信賴保護原則作為行政法的一項原則與行政合法性原則之間有時會存在著矛盾沖突行政合法性原則作為行政法的一項基本原則，其側(cè)重點在于強調(diào)行政主體要依法行政，在行政過程中對相對人的信賴利益甚至一些合法利益都考慮較少；

6、而信賴保護原則側(cè)重于保護行政相對人的信賴利益，因此在某些情況下這兩大原則之間存在的矛盾的，比如依法撤銷行政許可可能涉及到的對信賴利益的侵犯，但由于依法行政與信賴保護原則兩者之間的可協(xié)調(diào)性，所以我們對合法行政造成的信賴利益損失應(yīng)給與相應(yīng)的補償。但沖突的關(guān)鍵點在于依法行政作為一項行政法的基本原則貫徹于行政法律法規(guī)的始終，其基本地位不是信賴保護原則可比擬的，況且我國依法行政這一基本原則貫徹的都還不夠理想，作為信賴保護這一行政法更高層次要求的原則，顯然還需要時間。（三）我國沒有統(tǒng)一的行政程序法，對信賴保護原則的程序性規(guī)定不足行政程序法對規(guī)范行政行為和保護相對人的合法權(quán)益兩方面都具有重要意義，因而對于信

7、賴保護原則有效貫徹也不可或缺。作為規(guī)范行政權(quán)力基本法的行政程序法，早在20_3年就已經(jīng)被全國人大常委會寫入了全國人大立法計劃，但遲遲未能出臺。并且我國的現(xiàn)狀不容樂觀：執(zhí)法權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象屢見不鮮，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明的現(xiàn)象飽受詬病。這些現(xiàn)象的大量存在無疑會使相對人對行政機關(guān)的信賴感降低，破壞行政主體與相對人應(yīng)有的信賴關(guān)系。（四）執(zhí)法人員缺乏法律素養(yǎng)我國行政執(zhí)法中執(zhí)法人員法律素養(yǎng)不高執(zhí)法不文明可以說是造成“官民矛盾”的主要原因，這一方面是執(zhí)法人員自身的知識層面不夠，受這個社會的大環(huán)境影響和我國執(zhí)法的歷史慣性的影響，過去封建社會執(zhí)法自不用多說，即使在改革開放以來相當長的一段時

8、間內(nèi)，我國行政法制建設(shè)容易忽視行政權(quán)力行使的最終目的，較少行政干預(yù)的正當合理性，而往往考慮較多的是行政權(quán)力行使的方便以及如何實現(xiàn)行政機關(guān)對相對人管理的效力。三、對于完善我國行政法信賴保護制度的建議在我國的行政法體系中，只有在行政許可法中將其確立為基本原則，但行政許可法作為單行法，并不足以彰顯信賴保護原則的重要地位。然而信賴保護原則不僅對促進政府依法行政，打造誠信政府，使行政主體在法律的規(guī)制下保護行政相對人的合法權(quán)益具有重要意義，還可以為司法裁判提供依據(jù)。要充分發(fā)揮發(fā)揮信賴保護原則的價值，我們不僅要從立法層面加強制度構(gòu)建，而且要從其相關(guān)制度的建立和程序設(shè)定方面保障其真正施行，筆者認為可以從以下幾

9、個方面去完善我國信賴保護原則：（一）盡快建立統(tǒng)一的行政程序法由于行政法作為一個獨立的法律部門產(chǎn)生較晚，規(guī)范各種行政關(guān)系的最一般基本原則尚未完全形成，行政法理論還不成熟，且行政法本身特點如調(diào)整對象過于廣泛、部分行政關(guān)系的穩(wěn)定性低、變動性大等原因，目前尚難以制定一部統(tǒng)一的行政法典。但根據(jù)我國已有的法律框架和理論成果以及參照國外的立法經(jīng)驗，在目前我國的法治條件下制定一部行政程序法還是有極大的可行性的。我國目前雖然在行政許可法中確立了信賴保護的原則，但作為一部單行法的行政許可法，其中的一項原則在整個行政法體系中來看顯然不夠分量，也不足以彰顯信賴保護原則的重要地位。從國外經(jīng)驗來看，在行政程序法中將信賴保

10、護原則作為一項重要原則已是一種共識，這與民主國家的要求也具有一致性，在有些國家比如德國甚至把信賴保護原則上升到憲法的高度。由于大陸法系國家和地區(qū)如德國和我國臺灣地區(qū)對信賴保護原則的規(guī)定都較為完善，相關(guān)理論研究得也較為充分，在實踐中也取得了良好的社會效果，這為我們引進和確立信賴保護原則作為行政法的一項基本原則提供了有益的經(jīng)驗。因而綜合我國法治社會和行政法制發(fā)展現(xiàn)狀來看，制定一部統(tǒng)一的行政程序法典是可行且必要的。據(jù)國務(wù)院法制辦公室副主任袁曙宏介紹：“有關(guān)部門正在制定重大行政決策程序條例，重大決策的程序也要法治化，當然，這些程序的規(guī)定要形成內(nèi)在統(tǒng)一的行政程序法，還要有一個比較長的過程，世界各國制定行

11、政程序法都比較困難，都需要積累經(jīng)驗，形成共識。我想，中國的行政程序法最終一定會制定。”因此我們也有理由和信心期待這部行政程序法典的問世。（二）擴大行政信賴保護原則的適用領(lǐng)域從前文對我國關(guān)于信賴保護原則在行政法領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀來看，一方面，我國行政法體系中只有行政許可法作為單行法對信賴保護原則予以了明確規(guī)定，其他眾多的行政行為諸如行政登記、行政確認、行政裁判等都尚未將信賴保護原則納入其原則范圍；另一方面，從抽象行政行為和具體行政行為的角度來看，信賴保護原則的適用一般僅限于具體行政行為，對于抽象行政行為的信賴保護原則適用，不僅僅是我國的實踐，即使是理論界也鮮有學(xué)者專門論及，而基于抽象行政行為的相對人

12、是不特定人，因此若抽象行政行為出爾反爾、朝令夕改，不顧及相對人的信賴利益，其危害將不僅僅限于對相對人信賴權(quán)益的損害，更會導(dǎo)致對政府公信力的破壞、對法律秩序的質(zhì)疑，不言而喻對法治建設(shè)的危害極大?；谝陨希覀冊谥鲝埿刨嚤Ｗo原則應(yīng)該擴大適用領(lǐng)域時，不僅僅是在涉及到具體行政行為方面應(yīng)該擴大信賴保護原則的適用，在抽象行政行為領(lǐng)域更應(yīng)該將信賴保護原則確立為其基本原則。要將信賴保護原則的適用領(lǐng)域擴大，目前最可行的辦法亦是盡快制定行政程序法典，將信賴保護原則確立為行政程序法的基本原則即可達到目的。（三）建立健全行政補償制度行政補償是指國家行政機關(guān)及其工作人員在管理國家和社會公共事務(wù)的過程中，因合法的行政行為

13、給公民、法人或其他組織的合法權(quán)益造成了損失，由國家依法予以補償?shù)闹贫?。行政補償是基于行政機關(guān)的合法行為，且以法律的明確規(guī)定為限，其目的是為因國家、社會或公共利益而遭受特別損失的相對人提供救濟。適用行政補償從本質(zhì)來說是對信賴利益的補償，即相對人對行政主體或公權(quán)力的合理期待與信賴受到來自行政主體或公權(quán)力一方的合法損害。我國的行政補償制度中一直實行和堅持的是適當補償原則，補償?shù)姆秶鷺O其有限，主要是針對造成的客觀存在的既存損害進行補償，不包括精神損失和期待權(quán)益。并且在實踐中，很多時候這種補償具有單方性，即公權(quán)力一方的行政主體對補償?shù)臉藴屎投嗌賳畏矫嬲f了算。這些很不利于對公民正當合理的權(quán)益的保護，更是與

14、國家治理現(xiàn)代化要求背道而馳。因此，建立健全行政補償制度對信賴保護原則在我國行政法中具體貫徹實施非常重要，基于此，筆者提出以下幾點建議：第一，將行政補償?shù)倪m當補償原則改為公平合理補償原則，并適當放寬補償?shù)姆秶?，補償中適當考慮市場因素，根據(jù)具體的補償事項確定合理的補償標準，補償方式可以多樣化。第二，在補償程序上，規(guī)定公權(quán)力行政主體一方在作出具體補償標準前，一律要與相對人一方進行補償協(xié)商，這不僅僅是為保護公民合法合理權(quán)益的要求，也是公民社會與法治政府與服務(wù)政府建設(shè)的要求。（四）在行政執(zhí)法中實踐信賴保護原則信賴保護原則要真正發(fā)揮其作用就必須理論結(jié)合實踐，通過行政執(zhí)法行為，在其具體過程中執(zhí)行和完善信賴保

15、護原則。我國存在的執(zhí)法人員法律素養(yǎng)不高，不文明執(zhí)法造成現(xiàn)實中大量的社會矛盾，隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展信息傳播得越來越快，“官民矛盾”不斷沖擊著我們的視野，這讓民眾對公權(quán)力產(chǎn)生抵觸感也越來越強。因而任何一項法律制度都必須得到有效貫徹才能達到其應(yīng)有之效，所以即使是一項再好的法律法規(guī)，若得不到有效的執(zhí)行也只是一紙空文。執(zhí)法是實施國家法律規(guī)范的主要途徑，是實現(xiàn)國家行政管理職能的重要方式，法律法規(guī)要得到有效地實施那就必然要求一批高素質(zhì)的執(zhí)法人員隊伍將誠信貫徹于各項具體的行政工作中，將相對人的信賴利益視為其職責(zé)責(zé)任和義務(wù)，唯有此才能將誠信政府和法治社會真正向前推進。（五）完善司法保障制度司法保障維護社會公正的最后“

16、一道防線”，同樣司法保障對相對人信賴權(quán)益的保護也是必不可少的保護手段。信賴保護原則基于法律原則的特殊性，因而具有法律原則的抽象性和彈性的特點，這導(dǎo)致在司法中法官引用該原則時具有極大的自由裁量權(quán)，而法律又不能對原則的適用作出具體的規(guī)定，這對我們大陸法系國家來說又不能用習(xí)慣的規(guī)則標準去裁量?？v觀其他國家或地區(qū)的經(jīng)驗，根據(jù)法律原則適用的特點，一種可行的方式是在實踐中不斷吸取經(jīng)驗并通過行政判例的形式對信賴保護原則加以規(guī)定，通過這種判例的方式法該原則能更好地運用到司法實踐當中，使行政關(guān)系中相對人的信賴利益能得到司法的有效保障。根據(jù)我國的法院系統(tǒng)組織情況，可以通過最高人民法院頒布關(guān)于信賴保護原則的指導(dǎo)性行政判例，如此可以起到規(guī)范司法自由裁量權(quán)的作用，對于相對人信賴權(quán)益的保護和信賴原則的普遍適用具有重要意義?！緟⒖嘉墨I】：p ：1朱林.德國行政行為撤銷的理論及其立法評價J.法律科學(xué)，1993（3）：122馬懷德主編.行政法與行政訴訟法M，中國法制出版社，20_（02）：52頁3李春燕.行政信賴保護原則研究