某縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地新型管理模式調(diào)查報(bào)告(doc8頁(yè))

1、走農(nóng)村居民點(diǎn)集約用地之路山東省平原縣 農(nóng)村居民點(diǎn)用地新型管理模式 調(diào)查報(bào)告高紅 駱偉在大力推行科學(xué)發(fā)展、 可持續(xù)發(fā)展， 建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的今天，農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用粗放問(wèn)題正在逐步引起各級(jí)政府和相關(guān)部門的關(guān)注。 2006 年以來(lái)，平原縣積極探索和實(shí)踐，逐步形成了一套農(nóng)村居民點(diǎn)用地管理的新型模式， 有力地促進(jìn)了農(nóng)村集體土地的節(jié)約、 集約利用，其中的一些做法和經(jīng)驗(yàn)值得推廣。一、平原縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地新型管理模式產(chǎn)生的背景平原縣地處魯西北黃河沖擊平原、山東省西北部，轄區(qū)內(nèi)共有13 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街區(qū)， 876 個(gè)村莊，總面積1047平方公里，總?cè)丝?44.7萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口約 37 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?3%；

2、農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積 9568.9 公頃，占土地總面積的9%。2006 年初，按照市、縣兩級(jí)政府關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村宅基地專項(xiàng)集中整治工作的部署， 平原縣國(guó)土資源局會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)就農(nóng)村居民點(diǎn)用地的使用和管理情況進(jìn)行了調(diào)查， 通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地粗放利用現(xiàn)象極其嚴(yán)重，土地利用潛力巨大：1 、閑置土地比重大：平原縣農(nóng)村人口人均居民點(diǎn)用地面積達(dá)258.62 平方米，是國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)（人均用地 150平方米 ）的 1.72 倍，經(jīng)調(diào)查全縣共有宅基地122000多處， 占地面積 3667公頃， 僅占居民點(diǎn)用地總面積的38%。2、宅基地面積普遍超標(biāo)：宅基地處均面積300 平方米，是山東省實(shí)施中華人民共和國(guó)土地管理法辦

3、法規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)（每處 264 平方米）的1.14 倍；3、 “一戶多宅”率較高：經(jīng)過(guò)對(duì)全縣10 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的 100個(gè)村莊的調(diào)查，共有宅基地17262處，其中屬于“一戶多宅”的為1256 處，占宅基地總處數(shù)的7.3%。經(jīng)粗略統(tǒng)計(jì)全縣居民點(diǎn)內(nèi)的閑散地、農(nóng)宅超面積、一戶多宅”三項(xiàng)合計(jì)面積約為 2000公頃， 是目前宅基地年批放量的 15倍， 如果搞好村莊內(nèi)部挖潛，可避免村莊外延，節(jié)約大量的可耕地。同時(shí)，土地利用的粗放也帶來(lái)一系列的社會(huì)問(wèn)題， 如空閑地少數(shù)人占有， 使多數(shù)符合條件需要宅基的戶無(wú)法安排； 或者是安排后， 引發(fā)農(nóng)戶之間的糾紛；殘?jiān)珨啾诘貌坏角謇?，村莊建設(shè)雜亂無(wú)章； “空心村”現(xiàn)象普遍存在，

4、村莊規(guī)模擴(kuò)大，占用了大量耕地，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重等等。通過(guò)調(diào)查、 分析和算帳對(duì)比， 平原縣國(guó)土資源管理人員深刻認(rèn)識(shí)到， 新形勢(shì)下對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地的管理， 不能只停留在只管好宅基地審批的層次，而應(yīng)把視角放到對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)全方位統(tǒng)籌管理的角度，把做好居民點(diǎn)內(nèi)部挖潛、 發(fā)揮其最大利用效益作為當(dāng)前工作的重中之重。在國(guó)土資源局的建議下，縣政府統(tǒng)一指揮，相關(guān)部門、鄉(xiāng)村基層組織積極參與，自 2006 年以來(lái)，該縣從試點(diǎn)到全面運(yùn)行，一種新型農(nóng)村居民點(diǎn)用地管理模式逐漸在農(nóng)村鋪開(kāi)、被農(nóng)戶接受。二、新型管理模式的主要做法1、對(duì)居民點(diǎn)內(nèi)各種土地利用類型建檔造冊(cè)，以規(guī)范管理促土地節(jié)約、集約利用。以前，國(guó)土部門只對(duì)每宗宅基地

5、進(jìn)行審批、登記，也就是說(shuō)平原縣只有38%的居民點(diǎn)用地有檔可查，而其余土地的利用狀況游離于依法管理之外， 必然導(dǎo)致某些村民亂槍濫占、 村莊建設(shè)雜亂無(wú)章。近年來(lái)，農(nóng)村宅基地糾紛引發(fā)的上訪數(shù)量呈上升趨勢(shì)，其中一個(gè)重要的原因就是空閑地被少數(shù)人占有， 使多數(shù)符合條件需要宅基的農(nóng)戶無(wú)法安排，或者是安排后，引發(fā)農(nóng)戶之間的糾紛。平原縣在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上， 對(duì)村內(nèi)宅基地、 閑散地等各土地利用類型建檔立冊(cè)，并合理劃分功能區(qū)，按規(guī)劃、按計(jì)劃審批，杜絕了對(duì)村內(nèi)集體土地你爭(zhēng)我搶的混亂局面，以規(guī)范管理促土地節(jié)約、集約利用。2、對(duì)多占的宅基地實(shí)行有償使用，以促進(jìn)農(nóng)民節(jié)約、集約使用土地的意識(shí)和行為。 農(nóng)民節(jié)約、 集約使用宅基

6、地是農(nóng)村居民點(diǎn)用地節(jié)約、集約利用的關(guān)鍵所在。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村宅基地?zé)o償使用，多占少占都不交錢，成為農(nóng)村居民多占宅基地、宅基地使用率低下、閑置宅基難以盤活的狀況的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。 土地管理法 第 77 條第 2 款規(guī)定，“超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處” 。超標(biāo)準(zhǔn)使用農(nóng)宅用地，本身就是一種“非法占地”行為，應(yīng)受到 “退還非法占用的土地， 限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋” ， 將超占部分土地退回集體的處罰。但考慮到拆除、收回難度大，平原縣以適當(dāng)收取超占有償使用費(fèi)作為一種管理方式。通過(guò)對(duì) “一戶多宅” 、宅基地超面積部分實(shí)行有償使用，逐漸使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到自己依法應(yīng)該無(wú)償享

7、有的宅基地面積是多少， 引導(dǎo)農(nóng)戶自覺(jué)退出閑置不用的多余宅基地，自覺(jué)按批準(zhǔn)的位置和面積使用土地。如腰站鎮(zhèn)共45個(gè)村，村民自愿退出“一戶多宅”宅基地229 處。3、對(duì)村內(nèi)閑散地的管理方式公開(kāi)透明，以市場(chǎng)手段優(yōu)化配置土地資源。 平原縣對(duì)村內(nèi)閑散地管理方式實(shí)行 “三公開(kāi)” ： 一是公開(kāi) “家底” ，即把本村閑散地的面積、位置、規(guī)劃用途等“家底”向村民張榜公示； 二是公開(kāi)計(jì)劃， 即把當(dāng)年擬發(fā)包閑散地的具體情況向村民張榜公示；三是公開(kāi)發(fā)包，以價(jià)高者得的原則選定承包人，并與其簽訂土地承包合同， 將公開(kāi)發(fā)包結(jié)果張榜公示。 通過(guò)對(duì)村內(nèi)閑散地的公開(kāi)管理， 有利地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的資金和力量， 將過(guò)去閑置的土地資源重新優(yōu)

8、化配置，形成了新的生產(chǎn)力。4、承包費(fèi)和超占費(fèi)專戶儲(chǔ)存，取之于民用之于民。建立健全村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行“兩級(jí)管帳，一級(jí)管錢”制度。村級(jí)組織收取的承包費(fèi)和超占費(fèi)專戶儲(chǔ)存， 交鄉(xiāng) （鎮(zhèn)、 街道辦事處）經(jīng)管站代管,該資金專項(xiàng)用于村級(jí)公共事業(yè)、 公益事業(yè)建設(shè)， 村級(jí)組織使用該資金，需要經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議研究通過(guò)， 并向鄉(xiāng)級(jí)政府申請(qǐng)， 資金使用情況要在村內(nèi)張榜公示。5、明確職責(zé)、分級(jí)管理，重點(diǎn)是發(fā)揮村級(jí)組織的自治作用。農(nóng)村居民點(diǎn)用地管理涉及的面積范圍大、使用對(duì)象眾多、情況復(fù)雜，只依靠主管部門的力量， 勢(shì)必造成管理不到位的狀況。 平原縣新型管理模式短時(shí)間內(nèi)能在全縣推行， 關(guān)鍵是充分發(fā)揮了村民自治的作用。

9、 在整個(gè)模式運(yùn)行中， 縣政府負(fù)責(zé)使用權(quán)審批、 國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)和使用權(quán)的報(bào)批、登記；鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)責(zé)規(guī)劃選址、放線、審核、承包費(fèi)和超占費(fèi)的管理； 而重頭戲在村級(jí)組織， 具體負(fù)責(zé)對(duì)本村閑散地、超面積農(nóng)宅、 “一戶多宅”等土地利用類型調(diào)查、測(cè)量、登記造冊(cè)，擬批放宅基地的審查、公示，閑散地整治方案的確定、公開(kāi)發(fā)包和承包費(fèi)收取， 確定超占宅基地的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和超占費(fèi)的收取， 確定對(duì)承包費(fèi)和超占費(fèi)的使用。 取消農(nóng)業(yè)稅后， 多數(shù)村集體沒(méi)有一點(diǎn)收入，集體經(jīng)濟(jì)為“空殼村” ，由于該管理方式有效地解決了村集體公共經(jīng)費(fèi)不足的需要， 有效地調(diào)動(dòng)了村級(jí)組織參與管理的積極性， 使農(nóng)村居民點(diǎn)用地管理的行政效能大大提

10、高。三、新型管理模式的工作成效1、 截至 2007 年 9 月底， 農(nóng)村居民點(diǎn)用地新型管理模式已在88.7%的村莊全面推行，共清理、收回閑散地1509.87 公頃，為土地置換預(yù)留出后備資源。 通過(guò)開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤工作， 將收回的閑散地中集中成片的開(kāi)墾為耕地， 可為城市發(fā)展提供建設(shè)用地空間。2、遏制了長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村居民點(diǎn)持續(xù)性外延、侵占耕地的現(xiàn)象，“空心村”將逐步填實(shí)。通過(guò)閑散宅基地集中整治，可在空閑宅基上按規(guī)劃安排符合條件的村民建房，杜絕了因在村內(nèi)空閑宅基不能安排，不得不到村外可耕地建房的現(xiàn)象，切實(shí)保護(hù)了耕地。如桃園辦事處周寨村，共收回閑散地30 畝，清除樹(shù)木7000余

11、株，清理各種廢舊建筑物 30 余處，使 25 家急需建房戶得到了安置。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣每年批放宅基約 5000 處，如按每處標(biāo)準(zhǔn)面積264 平方米計(jì)算，全年需要宅基地約 132 公頃，清理、收回的閑散地是目前年宅基地審批量的11 倍。2、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了大的發(fā)展。許多村莊利用收回的土地發(fā)展養(yǎng)殖和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，效果顯著，如坊子鄉(xiāng)大蔡村 , 收回空閑地100 余畝，建起了兩個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)種雞養(yǎng)殖小區(qū) , 全自動(dòng)化喂養(yǎng)，總投資450 萬(wàn)元，共養(yǎng)種蛋雞11 萬(wàn)只。3、村容村貌大有改觀，農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件得到明顯改善。如腰站鎮(zhèn)王雙堂村將村內(nèi) 420處豬圈全部拆除， 全村收回閑散宅在地52 畝，收取閑散宅基承包費(fèi) 20

12、 萬(wàn)元，硬化了 1500米長(zhǎng)的兩條大街，解決了近 50 年的遺留問(wèn)題；東韓村結(jié)合村內(nèi)清理，投資7 萬(wàn)元新修排水溝 400 多米，達(dá)到了路敞潔凈的效果。4、增加了村級(jí)公共積累，在很大程度上解決了村莊公益事業(yè)資金缺乏的難題， 緩解了村級(jí)組織想干事又沒(méi)錢的尷尬局面。 如龍門辦事處堤下王村，收回閑散地361 畝，收取承包金10 萬(wàn)余元，在收回的一塊 12 畝的空閑地上建起了一個(gè)鐘表廠， 利用 26 畝空閑地建起一個(gè)養(yǎng)殖小區(qū)。5、通過(guò)集中整治，切實(shí)落實(shí)了土地公有制，剎住了少數(shù)村干部和村民私自買賣宅基地的歪風(fēng)。 閑散宅基地集中整治搞得好的村， 減 少了宅基糾紛和干群矛盾，促進(jìn)了農(nóng)村的社會(huì)安定。6、民主管理

13、制度逐步健全完善。在清理整治過(guò)程中，進(jìn)一步完善了村民代表議事會(huì)制度和民主管理制度， 通過(guò)張榜公示、 村務(wù)公開(kāi)、民主決策、民主理財(cái)，充分調(diào)動(dòng)了群眾參與的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基層的民主建設(shè)，對(duì)推進(jìn)全縣整體工作提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。四、推行新型管理模式的主要經(jīng)驗(yàn)平原縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地新型管理模式的推行，是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、情況復(fù)雜、涉及37 萬(wàn)農(nóng)民切身利益的攻堅(jiān)戰(zhàn)。該縣在新型管理模式運(yùn)行過(guò)程中，在三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)上真正做到了“無(wú)震蕩” ，即拆除違規(guī)房屋無(wú)震蕩，清理亂種樹(shù)木無(wú)震蕩，拍賣閑散土地?zé)o震蕩，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。1、領(lǐng)導(dǎo)重視、支持是關(guān)鍵。平原縣國(guó)土資源局在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上， 專門向縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)

14、班子匯報(bào)， 得到縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視， 召開(kāi)了全縣閑散宅基地清理整治工作會(huì)議， 縣長(zhǎng)作了重要講話；縣政府出臺(tái)了平原縣加強(qiáng)農(nóng)村宅基地及閑散地管理規(guī)定 ，為使該規(guī)定符合政策法律、 便于具體操作， 縣政府先后召開(kāi)三次縣長(zhǎng)辦公會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)部門的意見(jiàn)和建議，進(jìn)行修改、充實(shí)和完善；為確保工作開(kāi)展得扎實(shí)有效，縣政府先后兩次召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，采取現(xiàn)場(chǎng)參觀、典型引路的方法，力促該項(xiàng)工作；同時(shí)為了鼓勵(lì)先進(jìn)鞭策后進(jìn)，縣政府每月通報(bào)一次全縣13 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)的工作進(jìn)展情況，形成了比學(xué)趕超的良好局面。2、強(qiáng)化宣傳，統(tǒng)一思想。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，沒(méi)有統(tǒng)一的思想，便沒(méi)有統(tǒng)一的行動(dòng)。 各級(jí)政府首先從抓宣傳統(tǒng)一思想入手， 采取多種形

15、式，營(yíng)造濃厚的社會(huì)氛圍。通過(guò)宣傳，表明縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨委、政府堅(jiān)決做好農(nóng)村居民點(diǎn)用地管理的決心和態(tài)度； 通過(guò)宣傳， 教育各級(jí)干部乘全縣統(tǒng)一運(yùn)行農(nóng)村居民點(diǎn)管理模式之東風(fēng)，借勢(shì)而為，搶機(jī)而行；通過(guò)宣傳，教育廣大群眾認(rèn)清形勢(shì)，配合工作。在宣傳形勢(shì)上，主要是開(kāi)好“三個(gè)會(huì)” ，落實(shí)“四項(xiàng)輿論措施” 。 “三個(gè)會(huì)”是指鎮(zhèn)開(kāi)好村組干部和包村工作組動(dòng)員會(huì)議，全面安排部署；各村召開(kāi)干部會(huì)，統(tǒng)一思想，因村制宜制定方案；召開(kāi)黨員、群眾代表會(huì)，討論、研究落實(shí)方案的具體辦法。 “四項(xiàng)輿論措施” ：一是出動(dòng)宣傳車，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別安排 1-2 輛宣傳車，各村逐一巡回宣傳；二是結(jié)合縣政府出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地及閑散地管理規(guī)定 ，印制

16、明白紙，逐戶發(fā)放；三是村村張貼標(biāo)語(yǔ)，每村不少于 5 條；四是統(tǒng)一錄制宣傳磁帶，各村利用廣播，在早、中、晚三次進(jìn)行播放。通過(guò)宣傳，營(yíng)造了開(kāi)展新型管理模式的濃厚氛圍，堅(jiān)定了干部的決心，贏得了群眾的民心。3、部門聯(lián)動(dòng)、各負(fù)其責(zé)?？h鄉(xiāng)兩級(jí)分別成立了農(nóng)村閑散宅基地清理整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、街區(qū)主任分別擔(dān)任兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，國(guó)土局、建設(shè)局、林業(yè)局、公安局等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、密切配合，齊抓共管的工作機(jī)制。國(guó)土、建設(shè)、林業(yè)、公安等部門全力配合，針對(duì)各村出現(xiàn)的問(wèn)題，當(dāng)場(chǎng)處理、現(xiàn)場(chǎng)解決，積極宣傳有關(guān)的法律法規(guī)和方針、政策，做到有章可循，有法可依，有條不紊。4、黨員干部帶頭。在處理樹(shù)木和

17、房屋拆遷工作中，機(jī)關(guān)干部、村班子成員和黨員自己帶頭搞好配合， 并主動(dòng)做自己親屬、 親戚的思想工作。 例如腰站鎮(zhèn)東咸村村委會(huì)副主任咸立奎帶頭拆除自己的五間房屋，并積極做其他人員的工作，有效地促進(jìn)了工作的開(kāi)展。各村類似的事例不勝枚舉。5、因村制宜，注重結(jié)合。在推行新模式過(guò)程中，切實(shí)做到“七個(gè)結(jié)合” 。 一是與落實(shí)村莊規(guī)劃相結(jié)合, 切實(shí)按村莊規(guī)劃搞建設(shè)。 二是與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合, 進(jìn)一步清理三大堆，改善村容村貌，在沼氣建設(shè)上充分利用閑散宅基地并給予優(yōu)惠的政策。 三是與養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)相結(jié)合，充分利用閑置場(chǎng)院、 荒地，引導(dǎo)群眾搞畜牧養(yǎng)殖小區(qū)和民營(yíng)小區(qū)建設(shè)。 四是與農(nóng)村財(cái)務(wù)管理制度相結(jié)合， 切實(shí)加強(qiáng)村管資金

18、的管理，真正把“兩級(jí)管帳，一級(jí)管錢”制度落到實(shí)處。五是與農(nóng)村民主政治管理相結(jié)合，建立健全村民代表會(huì)議制度，保障群眾的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。六是與打擊農(nóng)村邪惡勢(shì)力相結(jié)合，對(duì)村內(nèi)亂搶亂占，群眾怨憤較大的痞霸分子堅(jiān)決打擊。 七是與加強(qiáng)和改進(jìn)干部隊(duì)伍思想建設(shè)相結(jié)合，通過(guò)工作鍛煉隊(duì)伍，通過(guò)工作檢驗(yàn)干部，積極造就一支干事創(chuàng)業(yè)的農(nóng)村干部隊(duì)伍。 通過(guò)做好結(jié)合文章， 真正有效地促進(jìn)了各項(xiàng)工作的開(kāi)展。目前， 平原模式中還存在某些不足，如閑散地利用水平還有待進(jìn)一步提高、 發(fā)包土地復(fù)耕比例很少等等，也還有許多方面需要進(jìn)一步思考、完善。但平原模式為我們盤活農(nóng)村閑置土地資源開(kāi)闊了思路，展示了一些富有成效的做法， 積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。 但愿各地都行動(dòng)起來(lái)，讓荒地、廢地、空地不再閑置，只有這樣，才能確保社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)， 也才能保證農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、 健康、協(xié)調(diào)地向前發(fā)展。主要作者簡(jiǎn)介：高紅，女， 1968 年 7 月生人，河北清河人，工作單位德州市國(guó)土資源局，工程技術(shù)應(yīng)用研究員，現(xiàn)主要從事農(nóng)村宅基地管理工作。聯(lián)系電話： 2188008生最大的幸福，莫過(guò)于連一分鐘都無(wú)法休息零碎的