網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭的法律規(guī)制

1、網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭的法律規(guī)制曹陽關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)/競爭/法律規(guī)制內(nèi)容提要：規(guī)制法治化是網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭的必要前提，以事 業(yè)法和反壟斷法規(guī)制為其主要內(nèi)容。事業(yè)法規(guī)制包括市場準(zhǔn)入與退出 規(guī)制、價格規(guī)制、互聯(lián)互通與接入費規(guī)制、禁止交叉補貼與普遍服務(wù) 規(guī)制、不對稱規(guī)制等，其價值取向為涵蓋在位生產(chǎn)者、潛在競爭者、 交易者和消費者的福利在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)效率與社會公平之間的均衡;反壟 斷法規(guī)制包括濫用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢行為規(guī)制、合并與拆分規(guī)制、聯(lián)合限制競 爭規(guī)制、行政壟斷規(guī)制等，其價值取向為“有限競爭自由一適度競爭 自由一充分競爭自由”的發(fā)展。就法律位階體系而言，反壟斷法應(yīng)為 “基本法律”，而事業(yè)法為“非基本法律”

2、，反壟斷法應(yīng)優(yōu)于事業(yè)法。網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)是以滿足公共需求為目標(biāo)，在水、電、氣、郵政、 電信、交通運輸?shù)刃?#39;i上從事專1 r或兼營實體網(wǎng)絡(luò)1 r運的經(jīng)營者。網(wǎng)絡(luò) 專營者僅營運網(wǎng)絡(luò)，并向其他公用企業(yè)開放網(wǎng)絡(luò)接入，自己并不直接 向消費者提供以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的產(chǎn)品或服務(wù)；網(wǎng)絡(luò)兼營者既營運網(wǎng)絡(luò)， 也直接向消費者提供以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的產(chǎn)品或服務(wù)。新的研究成果表 明，網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)是當(dāng)代自然壟斷的根本特性。網(wǎng)絡(luò)公用企業(yè)必須以實體 網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，因為具有網(wǎng)絡(luò)外部性，即網(wǎng)絡(luò)用戶的增加對網(wǎng)絡(luò)既存用 戶有正的外部性，且使網(wǎng)絡(luò)的價值呈指數(shù)增長。這即是經(jīng)典規(guī)制理論 所謂“無法引入競爭”的環(huán)節(jié)。但現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)已摒棄了這一認(rèn)識，并 證

3、明了一個簡單的原理：口然壟斷不是一成不變的;而在時間上具有 動態(tài)性，即始終處于動態(tài)的發(fā)展過程屮，不斷地從強(qiáng)自然壟斷向弱自 然壟斷轉(zhuǎn)變，甚至完全轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮援a(chǎn)業(yè)，很難有永恒存在的自然壟 斷行業(yè)。究其原因，無非技術(shù)進(jìn)步和需求變化等客觀條件的緣故。不 僅如此，規(guī)制失靈和網(wǎng)絡(luò)公用企業(yè)高壟斷成本等主觀上的原因也為網(wǎng) 絡(luò)公用企業(yè)開展競爭提供了可能。不僅非網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)的公用企業(yè)可開放 競爭，即使處于網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)也在一定范圍內(nèi)展開有限 競爭?；诟偁幍男枰?，必須對網(wǎng)絡(luò)公用企業(yè)的規(guī)制進(jìn)行特殊設(shè)計c一、網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)規(guī)制的法治化趨勢國家與網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)在競爭格局形成過程中存在著復(fù)雜的利 益關(guān)系與博弈過程。

4、基于既有利益格局，網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)必定運用一 切可及手段維持其壟斷地位;若為利他動機(jī)而自發(fā)實現(xiàn)競爭，不具現(xiàn) 實可行性。此乃經(jīng)典意義上之“市場失靈”所在;這為國家干預(yù)發(fā)揮 作用留下了空間。但干預(yù)并非發(fā)揮其應(yīng)然意義上之功用，“政府失 靈”的陰影仍然徘徊于公用企業(yè)規(guī)制之上。從我國之特殊狀況而言， 國有企業(yè)“獨霸”公用事業(yè)領(lǐng)域，財政收入壓力逼迫政府關(guān)注國有資 產(chǎn)之收益多寡，進(jìn)而導(dǎo)致政府自身成為網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭z主要動 力障礙所在。在如此復(fù)朵的利益格局下，如何推動競爭發(fā)生，應(yīng)為網(wǎng) 絡(luò)型公用企業(yè)競爭之所有難題之首。據(jù)既有理論與實踐，惟有經(jīng)濟(jì)法 治可實現(xiàn)這一任務(wù)。采用法律授予規(guī)制機(jī)構(gòu)以推動競爭之權(quán)力，并運

5、用法律約束國家與政府的權(quán)力，確保社會公益不受權(quán)力侵犯，從而符 合法治的社會秩序狀態(tài)，是網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭之發(fā)展方向所在。但法治理想之實現(xiàn)，在我國公用企業(yè)規(guī)制領(lǐng)域并非易事。就我國 現(xiàn)實狀況而言，公用企業(yè)改革、拆分、重組基本處于“無法可依”狀 態(tài)，未在法治化的框架下進(jìn)行，完全遵循行政主導(dǎo)模式；由此帶來了 諸多弊端：（1）傳統(tǒng)規(guī)制體制之變革與經(jīng)濟(jì)法治理念相悖。我國公用 企業(yè)規(guī)制改革傳統(tǒng)為“先改革、后立法”。繼續(xù)沿襲這一傳統(tǒng)，由于 缺少總體法律框架，帶來一系列糾紛與沖突。我國以國務(wù)院的“三 定”方案設(shè)立、撤銷或合并規(guī)制機(jī)構(gòu);在無法律保障的前提下，此類 規(guī)制機(jī)構(gòu)改革具有隨意性，并使規(guī)制機(jī)構(gòu)履行規(guī)制職責(zé)并

6、無強(qiáng)有力的 法律依據(jù)作支撐。按照經(jīng)濟(jì)法治化的要求，應(yīng)先有法律授權(quán)，再設(shè)立 規(guī)制機(jī)構(gòu)。從國外實踐來看，自然壟斷行業(yè)改革多為先立法、再改革, 如英國從20世紀(jì)80年代以來對電信、煤氣、自來水、電力和鐵路的 規(guī)制體制改革，便是在法律的框架內(nèi)進(jìn)行的。（2）利益集團(tuán)之壓力和 限權(quán)制度之天然漏洞是規(guī)制部門擅權(quán)和濫權(quán)z根源所在。就維持壟斷 地位而言，網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)具有共同利益，甚至與非獨立的規(guī)制機(jī)構(gòu) 有共同利益;加之，網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)數(shù)量較少，易構(gòu)成小集團(tuán)，且為 相容性利益集團(tuán)。網(wǎng)絡(luò)公用企業(yè)相互之間為正和博弈，可實現(xiàn)維持壟 斷利潤的共同利益。因此，即使無“有選擇性的激勵”，單個網(wǎng)絡(luò)型 公用企業(yè)為維持壟斷地位的

7、行動，獲得的收益可超過其行動的成本， 而使其個體利益與集體利益相一致?！疤貦?quán)集團(tuán)和中介集團(tuán)常常勝過 潛在或大集團(tuán)中人數(shù)占優(yōu)勢的力量，因為前者一般是有組織的、積極 的，而后者則通常是無組織的、消極的?！奔词瓜M者或潛在競爭 者人數(shù)較多，但因我國存在政府部門利益過于異化的趨勢，消費者等 群體利益難以確保。人數(shù)眾多難以形成集體行動是其原因之一;但深 層次的原因還在于壓力集團(tuán)的持續(xù)影響導(dǎo)致事業(yè)法、反壟斷法等基本 立法的缺失，以及部門立法模式的固有缺陷，進(jìn)而使公用企業(yè)規(guī)制出 現(xiàn)了 “權(quán)力部門化、部門利益化、利益法規(guī)化”的突出現(xiàn)象?，F(xiàn)行行 政許可法雖取消了部門規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán)，在一定程度上遏制 了部門

8、利益的擴(kuò)張，但立法部門化現(xiàn)象仍較為嚴(yán)重。（3）競爭動力缺 位引發(fā)競爭機(jī)制形成的進(jìn)程遲緩。從我國實踐來看，法律對遏制利益 集團(tuán)肆意妄為有直接效應(yīng)。如行政許可法未頒布之吋，政府在清 理行政審批項目的同時，新設(shè)大量審批項耳，其結(jié)果是越清越多;而行政許可法頒布后，清理和最終取消審批項冃則產(chǎn)生了實質(zhì)性效 應(yīng)。依照現(xiàn)行體制，推動自然壟斷行業(yè)內(nèi)的競爭，其動力主要來自其 行業(yè)主管部門。因此，能不能放開競爭、怎樣競爭、在多大范圍內(nèi)競 爭,往往難以確定標(biāo)準(zhǔn)來加以衡量，而必須由這些部門“自由裁量” o 除非有很大外部壓力，一般難有大的變革動作。由此，離開法律之功 用，在無強(qiáng)制性制度約束的前提下，僅憑行業(yè)主管部門“良

9、心發(fā)現(xiàn)”， 開放競爭步伐必然緩慢。數(shù)年前，聯(lián)通公司進(jìn)入電信市場z艱難歷程 和當(dāng)時郵電部之態(tài)度是最有力的例證。基于上述考量，規(guī)制法治化才是解決我國網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭不 足的根本所在。所謂規(guī)制法治化，即是實現(xiàn)以行政為主導(dǎo)的規(guī)制向以 法律為主導(dǎo)的規(guī)制轉(zhuǎn)變，確保規(guī)制權(quán)限、規(guī)制內(nèi)容、規(guī)制程序和規(guī)制 機(jī)構(gòu)的法定，在法律的架構(gòu)下實施規(guī)制，既授權(quán)規(guī)制機(jī)構(gòu)干預(yù)公用企 業(yè)之行為，從而克服口然壟斷引發(fā)之市場失靈，又限制規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)力, 避免規(guī)制行為所導(dǎo)致的政府失靈。基于網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭的法律規(guī) 制而言，主要依靠事業(yè)法和競爭法共同之功用。事業(yè)法是針對特定行 業(yè)，以經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會性規(guī)制為主要內(nèi)容的特殊行業(yè)性立法，主要

10、 對特定行業(yè)之規(guī)制目的、規(guī)制權(quán)限、規(guī)制項目、規(guī)制程序等作出規(guī)定, 包括電信法、郵政法、鐵路法、民航法等;競爭法則涉及間接規(guī)制， 主要包括反不正當(dāng)競爭法和反壟斷法。二、網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)的事業(yè)法規(guī)制（一）事業(yè)法的性質(zhì)與地位自由放任導(dǎo)致壟斷弊端，在自由資本主義時期結(jié)束、福利國家出 現(xiàn)之時，事業(yè)法開始全面興起，其演化與發(fā)達(dá)亦對現(xiàn)行法律部門劃分 與法學(xué)體系提出了挑戰(zhàn)。然而，福利國家對自然壟斷過度地進(jìn)行準(zhǔn)人 和價格規(guī)制，沒有解決公用企業(yè)獲取高額壟斷利潤和濫用壟斷優(yōu)勢之 弊端，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)制失靈的出現(xiàn)。在此背景下，放松準(zhǔn)入規(guī)制和價格 規(guī)制順勢而產(chǎn)生。但這并不能解決公用企業(yè)因竟?fàn)幓盍Σ蛔愣鴮?dǎo)致效 率損失和分配效率

11、的問題，以及事關(guān)消費者健康、安全和環(huán)保方面的 難題。由此，在世界范圍內(nèi)又出現(xiàn)了競爭性再規(guī)制和強(qiáng)化社會性規(guī)制 的趨勢。沿著這一歷史軌跡，規(guī)制的強(qiáng)化和弱化一直都是因克服市場 失靈和政府失靈、順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要而調(diào)整。事業(yè)法的主要內(nèi)容 就是確認(rèn)和規(guī)范國家對這些特殊領(lǐng)域的干預(yù)，按照通行的對經(jīng)濟(jì)法的 定義，事業(yè)法應(yīng)屬經(jīng)濟(jì)法，不應(yīng)有太大疑問。但經(jīng)濟(jì)法的體系由市場 主體規(guī)制法、市場秩序規(guī)制法、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和可持續(xù)發(fā)展保障法， 以及社會分配法構(gòu)成。事業(yè)法應(yīng)屬哪一類法律?似乎尚無定論。就事 業(yè)法的內(nèi)容而言，因其有市場準(zhǔn)入特殊許可的規(guī)定，故而可歸屬于市 場主體規(guī)制法;因有維護(hù)市場秩序、保護(hù)消費者利益的規(guī)定，可歸

12、為 市場秩序規(guī)制法;因有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護(hù)安全生產(chǎn)、保護(hù)環(huán)境等規(guī) 定，可歸為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和可持續(xù)發(fā)展保障法。其內(nèi)容交雜，難以簡 單地作學(xué)理上的劃分。其實，事業(yè)法律制度，無非為結(jié)合特定行業(yè)的 經(jīng)濟(jì)、技術(shù)特點所作的特殊規(guī)定。其規(guī)制的目的、方法、原則等與經(jīng) 濟(jì)法中的基本法律并無區(qū)別。在某種意義上可認(rèn)為，事業(yè)法是針對特 定行業(yè)的特殊性而制定的“小經(jīng)濟(jì)法” o簡言之，電信法、郵政法、 鐵路法、民航法等事業(yè)法與價格法、產(chǎn)品質(zhì)量法、環(huán)保法等適用于各 行業(yè)的經(jīng)濟(jì)法重要內(nèi)容，為特別法與普通法的關(guān)系。（二）事業(yè)法規(guī)制網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭的主要內(nèi)容事業(yè)法的內(nèi)容詳細(xì)、全面而具體，各行業(yè)立法規(guī)定差異突出。其 共性內(nèi)容主要

13、有：1市場準(zhǔn)入與退出規(guī)制制度網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)因網(wǎng)絡(luò)的口然壟斷 性，在可競爭條件下，亦非向所有產(chǎn)業(yè)全面開放競爭。由此，應(yīng)根據(jù) 產(chǎn)業(yè)狀況，依據(jù)一定條件對特定產(chǎn)業(yè)的市場進(jìn)人作出限制;但此種限 制并非絕對禁止新的競爭者進(jìn)入;加之，此種限制若設(shè)定不當(dāng)，則可 能演變?yōu)橄拗聘偁幍膶嵸|(zhì)上之行政壟斷。網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)準(zhǔn)入問題成 為“悖論”，難以簡單作出結(jié)論。與此同時，因網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)地位 特殊，網(wǎng)絡(luò)資源具有稀缺性，關(guān)乎社會公共利益，應(yīng)限制網(wǎng)絡(luò)型公用 企業(yè)的退岀行為。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者無權(quán)以營業(yè)自由為由，恣意退出市場。 因此，事業(yè)法應(yīng)對市場準(zhǔn)入與退出的條件與程序作出規(guī)定，由此約朿 在位網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)的恣意妄為，或限制潛在競爭

14、者的過度進(jìn)入。2價格規(guī)制制度價格規(guī)制源于市場的準(zhǔn)入限制。準(zhǔn)入規(guī)制實質(zhì) 減少了競爭對手的數(shù)量;在此背景下，若無價格規(guī)制，網(wǎng)絡(luò)型公用企 業(yè)會利用其壟斷地位獲取高額壟斷利潤，直接導(dǎo)致消費者福利向網(wǎng)絡(luò) 型公用企業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而引致社會福利受損。不過，即使無準(zhǔn)入規(guī)制， 但基于網(wǎng)絡(luò)資源的稀缺性，潛在競爭者難以及吋有效進(jìn)入等原因,亦 應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)的定價行為作適當(dāng)規(guī)制。當(dāng)然，此種情形下的價 格規(guī)制，相對前種情形而言應(yīng)更為寬松?？傮w而言，價格規(guī)制不應(yīng)成 為網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)竟?fàn)幍恼系K，我國現(xiàn)行價格規(guī)制模式應(yīng)向有利于競 爭的方向變革。3互聯(lián)互通與接入費規(guī)制制度事業(yè)法對互聯(lián)互通的規(guī)制，是促 進(jìn)網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭的主要

15、措施?；ヂ?lián)互通為競爭之產(chǎn)物，在獨家 壟斷的格局下，不會產(chǎn)生互聯(lián)互通問題;在多家競爭的格局下，為確 保網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)不因競爭而受損，必須對網(wǎng)絡(luò)型公用企 業(yè)之間互聯(lián)互通的義務(wù)及相關(guān)方式、爭議解決途徑作出規(guī)定。同時， 因網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)相互連接，也引發(fā)不同網(wǎng)絡(luò)之間如何結(jié)算費用的問 題;因此，法律應(yīng)當(dāng)對接入費的相關(guān)問題作出規(guī)定。4交叉補貼與普遍服務(wù)規(guī)制制度在獨家壟斷格局下，交叉補貼 對實現(xiàn)落后地區(qū)普遍服務(wù)發(fā)揮著作用；而在競爭環(huán)境下，網(wǎng)絡(luò)型公用 企業(yè)的交叉補貼會導(dǎo)致不公平競爭現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，為實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)型 公用企業(yè)z間的公平競爭，必須禁止網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)的交叉補貼，并 建立有效的普遍服務(wù)機(jī)制，解決

16、落后地區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋與營運維系問題。 可認(rèn)為，普遍服務(wù)是競爭條件下確保社會公平與實現(xiàn)競爭區(qū)域擴(kuò)張之 必然。5.過渡時期的不對稱規(guī)制制度不對稱規(guī)制以不公平手段實現(xiàn)實 質(zhì)公平競爭，為非常態(tài)的過渡性措施。主要對處于主導(dǎo)地位的網(wǎng)絡(luò)型 公用企業(yè)賦予更嚴(yán)格的義務(wù)或作出更多的限制，以利于處于邊緣地位 的網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)盡快發(fā)展、壯大。對特定行業(yè)是否實施、何時以何 種方式實施不對稱規(guī)制，應(yīng)由規(guī)制機(jī)構(gòu)根據(jù)行業(yè)競爭狀況而作出具體 決定。（三）事業(yè)法規(guī)制網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭的價值取向網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)在本質(zhì)上是需求方規(guī)模效應(yīng)。依據(jù)事 業(yè)法對其進(jìn)行規(guī)制，不應(yīng)偏離經(jīng)濟(jì)效率這一客觀規(guī)律。傳統(tǒng)理解z經(jīng)濟(jì)效率為供給者z效率，此

17、乃以壟斷供給公用產(chǎn)品 和服務(wù)的理論依據(jù)。再析自然壟斷之傳統(tǒng)理論，即可作出如此歸納： 規(guī)模效應(yīng)基于產(chǎn)品數(shù)量增加，為生產(chǎn)商規(guī)模收益遞增情形下的單位成 本隨著產(chǎn)量的增加而下降的現(xiàn)象;范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)則基于產(chǎn)品種類增 加，為單個企業(yè)生產(chǎn)多種產(chǎn)品的成本低于多個企業(yè)分別生產(chǎn)的成本， 或同時生產(chǎn)多種不同產(chǎn)品的企業(yè)比只生產(chǎn)同一種產(chǎn)品企業(yè)成本低的 現(xiàn)象;成本弱增性則指單一企業(yè)生產(chǎn)單一或多個產(chǎn)品的成本低于兩個 或更多企業(yè)生產(chǎn)同樣數(shù)量和類型產(chǎn)品的成本，仍只基于生產(chǎn)方考慮。 即使依據(jù)以上理論，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)實現(xiàn)最低成本提供自然壟斷產(chǎn)品和服 務(wù)，生產(chǎn)者以邊際成本定價會導(dǎo)致虧損，以平均成本定價則能使其獲 取較高利潤。然而，在獨家

18、或寡頭壟斷格局下，生產(chǎn)者基于利潤最大 化之本性，忽略消費者需求，必然以高于平均成本之價格，賺取高額 利潤。經(jīng)濟(jì)效率為供給者效率之認(rèn)識，在資本主義發(fā)展初期出于工業(yè) 革命的需要而增大產(chǎn)品的生產(chǎn)量，有其存在的客觀必然性。而我國在 某種程度上類似于“重商主義”的發(fā)展思路，簡單以cdp指標(biāo)增長為 目標(biāo)，低要素價格產(chǎn)品換取外匯的出口導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)模式，亦必然強(qiáng)調(diào)生 產(chǎn)者效率之重要性。然而，此種以數(shù)量取勝的模式，在生產(chǎn)要素價格 上漲和勞動力再生產(chǎn)難以維系的背景下，必然陷入困境。由此，經(jīng)濟(jì) 發(fā)展到一定階段，特別基于對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最終目標(biāo)之反思，質(zhì)疑供 給者效率也成為必然?；趥鹘y(tǒng)自然壟斷理論的狹隘視野，網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)理論

19、從需求方認(rèn)識 自然壟斷，為相關(guān)規(guī)制發(fā)展提供了重要啟示。所謂經(jīng)濟(jì)效率并不簡單 等同于供給者效率，而應(yīng)包括供給者效率和需求者效率。而供給者效 率尚包括在位生產(chǎn)者效率和潛在競爭者效率;需求者效率則應(yīng)包括交 易者效率和最終消費者效率。概言之，事業(yè)法規(guī)制網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競 爭時，從供給方出發(fā)考量在位生產(chǎn)者和潛在競爭者的效率;從需求方 出發(fā)考量交易者和消費者的效率，綜合比較競爭之總成本和壟斷之總 成本。也即既要比較壟斷導(dǎo)致的在位生產(chǎn)者的福利增加與潛在競爭 者、交易者和消費者的損失增加，亦要比較競爭導(dǎo)致在位生產(chǎn)者的福 利損失與潛在競爭者、交易者和消費者的福利增加。在綜合考量四方 福利變化基礎(chǔ)上，只有在包括供給

20、者和需求者在內(nèi)的社會總福利增 加，才為網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)規(guī)制視野之下的經(jīng)濟(jì)效率。然而，效率并非網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)規(guī)制的惟一考量目標(biāo)，競爭在帶 來經(jīng)濟(jì)效率的同時，亦可形成對弱者的不利影響?；诶麧櫩紤]，處 于經(jīng)濟(jì)弱勢地位的消費者可能遭受網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)z歧視或怠于提 供服務(wù);在位網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)可利用其既有效率優(yōu)勢阻撓潛在競爭者 的進(jìn)入;主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)可怠于與弱小企業(yè)互聯(lián)互通;等等。由 此，社會公平亦為事業(yè)法應(yīng)考量的重要目標(biāo)，亦即各類型在位生產(chǎn)者、 潛在競爭者、交易者和消費者的利益訴求應(yīng)受公平對待，不受效率之 目標(biāo)追求的不當(dāng)侵蝕。由此，事業(yè)法規(guī)制網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)竟?fàn)帲囟媾R著經(jīng)濟(jì)效率與 社會公平的抉擇，

21、須在二者之間尋找合理的平衡點，從而實現(xiàn)社會效 益最大化的目標(biāo)。三、網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)的反壟斷法規(guī)制（一）公用企業(yè)與反壟斷法的關(guān)系根據(jù)反壟斷法的既有傳統(tǒng)，公用企業(yè)常列入適用除外的當(dāng)然范 圍。但口然壟斷性質(zhì)的變遷導(dǎo)致了這一傳統(tǒng)的改變。概括其歷史過程, 對公用企業(yè)適用反壟斷法分三階段演變：（1）公用企業(yè)初創(chuàng)和發(fā)展之 時，基于相對較小的企業(yè)規(guī)模和市場需求，僅適用事業(yè)法，不適用反 壟斷法。（2）公用企業(yè)壯大和繁榮z時，基于企業(yè)壟斷地位z濫用對 社會政治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，乃至社會利益分配產(chǎn)生重大影響，事業(yè)法和反 壟斷法共同適用于公用企業(yè)。（3） 口然壟斷步入消亡階段，競爭機(jī)制 基本形成，則用反壟斷法完全替代事業(yè)法。

22、在當(dāng)今，公用企業(yè)正處于 壯大和繁榮之時，世界普遍對公用企業(yè)放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與強(qiáng)化間接規(guī) 制；由此，應(yīng)對公用企業(yè)同時適用事業(yè)法和反壟斷法。第一，基于網(wǎng) 絡(luò)型公用企業(yè)之間競爭的必然。反壟斷法的保護(hù)對象為競爭機(jī)制，而 非競爭者或消費者利益。若網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)之間不存在競爭關(guān)系，在 自然壟斷范圍內(nèi)，反壟斷法當(dāng)然無保護(hù)對象，更無適用之必要。但自 然壟斷屬性發(fā)生變異后，這一格局則發(fā)生改變。新競爭者的進(jìn)入，導(dǎo) 致在位業(yè)者面對競爭壓力，亦會與競爭者產(chǎn)生利益沖突，引發(fā)法律對 其關(guān)系協(xié)調(diào)之需要。第二，限制網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)濫用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢之必需。 網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)基于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，操縱、控制市場的力量遠(yuǎn)大于競爭性 行業(yè);若不對其加

23、以規(guī)制，在缺乏充分競爭的格局下，必會帶來比競 爭行業(yè)壟斷更嚴(yán)重的后果。第三，推動我國網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)形成競爭 格局的使然。我國不少行業(yè)競爭不足，或壟斷格局難以動搖，與反 壟斷法缺失有莫大的關(guān)系;若我國有反壟斷法適用于公用企業(yè)，在 反壟斷規(guī)制機(jī)構(gòu)、法院等缺少直接利益的部門的參與下，自然壟斷行 業(yè)的分拆、重組進(jìn)度會更快，改革效果會更明顯，也更易形成有效競 爭格局。（二）反壟斷法規(guī)制網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭的主要內(nèi)容網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)排斥、限制競爭或意圖排斥、限制競爭的行為都 應(yīng)受反壟斷法的約束。未來在制定和實施反壟斷法的過程中，必 須從整合產(chǎn)業(yè)政策的角度出發(fā)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)走人符合公共利益的競爭環(huán) 境，從而使反壟斷

24、法呈現(xiàn)出有別于傳統(tǒng)制度的一些特殊性。為促進(jìn) 網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭和保護(hù)相互z間的競爭機(jī)制，反壟斷法應(yīng)采取更 為嚴(yán)厲的態(tài)度，構(gòu)建如下制度：1.濫用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢行為規(guī)制制度網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)的特殊性就在于 其擁有網(wǎng)絡(luò)，它們常濫用網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)形成的“瓶頸壟斷”，排斥網(wǎng)絡(luò)較 小的公用企業(yè)或無網(wǎng)絡(luò)企業(yè)參與競爭。雖然濫用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢行為是濫用 壟斷優(yōu)勢的特殊形態(tài)，對其規(guī)制應(yīng)適用反壟斷法規(guī)制濫用壟斷優(yōu)勢z 一般原理，但因網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)之排斥競爭后果遠(yuǎn)甚于純粹經(jīng)濟(jì)性壟斷企 業(yè)，加之網(wǎng)絡(luò)所具有的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)專業(yè)性，禁止濫用壟斷優(yōu)勢的普通 規(guī)定效力有限，反壟斷法還應(yīng)對其作出特殊規(guī)定。對此，美、德 等國的反壟斷立法予以明文專門禁止。我國反壟

25、斷法應(yīng)對濫用網(wǎng) 絡(luò)優(yōu)勢行為作出專門規(guī)定。2合并與拆分規(guī)制制度雖然結(jié)構(gòu)主義已為行為主義所代替，但 市場結(jié)構(gòu)對于市場競爭狀況多少有一定影響。網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)無論處 于獨家壟斷，還是數(shù)網(wǎng)競爭的格局之下，其在市場中的地位都會影響 其他參與者的競爭行為。因網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)合并行為對市場結(jié)構(gòu)有重 大影響，尤其在我國市場競爭不足的情況下，應(yīng)予以嚴(yán)格限制；同時, 對于特定網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)長期處于獨家壟斷或寡頭壟斷地位，嚴(yán)重妨 礙市場競爭，并造成較大社會福利損害的，應(yīng)在反壟斷法中規(guī)定 可以在一定條件下對其拆分。3聯(lián)合限制競爭規(guī)制制度 與競爭性行業(yè)相比，因網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)的競 爭者數(shù)量較少，市場活動比較專業(yè)，網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)形成

26、集體行動的 機(jī)會與能力遠(yuǎn)大于競爭性行業(yè)，因而聯(lián)合限制競爭的概率更大，其限 制競爭的效果與危害也更大，因此，須從其網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)對橫向和縱向市 場的影響出發(fā)，予以嚴(yán)格規(guī)制。4.行政壟斷規(guī)制制度 基于計劃經(jīng)濟(jì)體制的遺留影響和現(xiàn)行政府 收益與公用企業(yè)的緊密關(guān)系，再加上公用企業(yè)在政治環(huán)境、社會穩(wěn)定 方面的重要作用，我國政府及其部門常涉足公用企業(yè)經(jīng)營活動。由此 導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)壟斷行為多表現(xiàn)為行政壟斷;也可認(rèn)為，行政壟 斷大多與網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)有牽連。行政壟斷對網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭構(gòu) 成了不出限制，若非以法律制度予以規(guī)制，網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭恐難 有現(xiàn)實可行性，因而，對與網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)相關(guān)的行政壟斷行為應(yīng)予 以禁

27、止。（三）反壟斷法規(guī)制網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭的價值取向競爭為市場經(jīng)濟(jì)的基本機(jī)制，與經(jīng)濟(jì)自由密切相關(guān);無競爭機(jī)制, 市場經(jīng)濟(jì)必然無法發(fā)揮優(yōu)勝劣汰、提升經(jīng)濟(jì)效率的功用。反壟斷法的 興旺發(fā)達(dá)實質(zhì)上是市場經(jīng)濟(jì)所特有現(xiàn)象，因此，保護(hù)競爭過程不受非 法限制、扭曲，在一定條件下追求特定市場最大限度、充分和有效的 競爭，為反壟斷法首要任務(wù)。就通常意義而言，自由競爭可歸于反壟 斷法的基本原則，個人、法人或其他組織可自rti地進(jìn)入或退出市場競 爭領(lǐng)域，可自由選擇競爭的范圍，競爭的手段，交易的對象、條件、 方式和場所。此乃經(jīng)濟(jì)自由的應(yīng)有之義，也為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由之前提。 但在自然壟斷領(lǐng)域內(nèi)，基于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)資源的稀缺性，

28、經(jīng)濟(jì)自由 為受限z自由，網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)猶如“戴著鐐銬跳舞”，很難有完全 自市競爭之機(jī)會。因此，反壟斷法規(guī)制網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)并不可完全適 用口由競爭這一原則。適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)的特性來確立反壟斷法在 這一領(lǐng)域的價值取向，應(yīng)作適當(dāng)修正。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)，原本無競爭之可能。因自然壟斷的變性，使原屬絕 對壟斷的區(qū)域產(chǎn)生了有限的競爭空間，但又并非等同于競爭性行業(yè)之 自由競爭。特別在與經(jīng)濟(jì)規(guī)律相背離的不當(dāng)規(guī)制措施之下，競爭者是 否有進(jìn)入市場之自由、是否有參與競爭之自由，更應(yīng)受到關(guān)注。筆者 以為，此時反壟斷法應(yīng)著重保護(hù)競爭自由。所謂競爭自由，是指網(wǎng)絡(luò) 型公用企業(yè)不受其他競爭者（包括在位的和潛在的企業(yè)）的強(qiáng)制，有參

29、與市場競爭的權(quán)利和可能，從而保證形成市場競爭的過程。即反壟斷 法僅保證網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭的機(jī)會不受剝奪，競爭的權(quán)利不受非法 侵害。如此在保證了競爭自然秩序形成的前提下，網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競 爭自由受制于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的稀缺性。在傳統(tǒng)思維模式之下， 競爭自由與自然壟斷完全相對立，自然壟斷企業(yè)并不享有競爭自由。 即使競爭自由理論的鼻祖霍普曼也認(rèn)為應(yīng)將自然壟斷“合理地納入'自然的競爭例外'范圍”。但在新經(jīng)濟(jì)的背景下，自由競爭受限 而形成的競爭自由與自然壟斷，無疑具有相容性?；谧匀粔艛嘌莼膭討B(tài)性，反壟斷法所保護(hù)之競爭自由并非為 固化的內(nèi)涵。筆者以為，根據(jù)行業(yè)競爭之可能度差異，競爭自

30、由程度 亦有差異。通信行業(yè)為可競爭度最為寬泛，網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)可享有充 分競爭自由，即除受限于網(wǎng)絡(luò)資源的稀缺性，競爭者擁有最廣泛的市 場進(jìn)入和保持競爭的權(quán)利;交通行業(yè)雖直接競爭空間有限，但替代競 爭空間較寬泛，網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)享有適度競爭口由，即競爭者擁有受 限的市場進(jìn)入權(quán)利，以及在行業(yè)內(nèi)和行業(yè)間廣泛開展競爭的權(quán)利;供 水、能源行業(yè)的可競爭度最低，網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)享有有限競爭自由， 即競爭者進(jìn)入和退出市場權(quán)利受到嚴(yán)格限制，可供利用z競爭手段極 為有限，甚至僅有間接競爭之可能?？傊磯艛喾ㄒ?guī)制網(wǎng)絡(luò)型公用 企業(yè)競爭的價值取向始終處于演化、調(diào)適與平衡之過程中，但始終表 現(xiàn)為“有限競爭自由f適度競爭自由一

31、充分競爭自由”的發(fā)展過程， 直至其規(guī)制對象轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮援a(chǎn)業(yè)。四、事業(yè)法與反壟斷法關(guān)系的調(diào)適事業(yè)法與反壟斷法同吋適用于網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)，難免不發(fā)生沖 突，如何平衡二者的關(guān)系，以更適合我國網(wǎng)絡(luò)型公用企業(yè)競爭的需要, 應(yīng)屬值得認(rèn)真研討的問題。主流觀點認(rèn)為，事業(yè)法應(yīng)優(yōu)于反壟斷法。如我國臺灣地區(qū)“公平 交易法”第46條規(guī)定：“事業(yè)依照其他法律規(guī)定之行為，不適用本 法z規(guī)定。公營事業(yè)、公用事業(yè)及交通運輸事業(yè)，經(jīng)'行政院'許可 之行為，于本'法'公布后五年內(nèi)，不適用本'法'之規(guī)定?！眹鴦?wù)院2006年反壟斷法（草案）第2條第2款規(guī)定：“對本 法規(guī)定的壟斷行為，有關(guān)

32、法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。” 史際春教授認(rèn)為，事業(yè)法與反壟斷法是特別法與普通法的關(guān)系。按 照故基本的法理，特別法優(yōu)于普通法，由此推論事業(yè)法應(yīng)優(yōu)于反壟斷 法，在邏輯上并無不妥。然而，普通法優(yōu)于特別法這一原理在適用時 有一重要前提，即僅適用于處于同一位階的法律;在無上位法明確授 權(quán)的前提下，下位法不能作岀與上位法相沖突的規(guī)定;上位法與下位 法之間并不適用普通法優(yōu)于特別法這一原理。反壟斷法與事業(yè)法是否處于同一位階、其法律效力孰優(yōu)等問題詢 值得探討：（1）產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間的關(guān)系走向?qū)κ聵I(yè)法與反壟 斷法關(guān)系有重大影響。不少國家將產(chǎn)業(yè)政策定位于優(yōu)先于競爭政策， 傾向為保護(hù)特定產(chǎn)業(yè)而適當(dāng)犧

33、牲競爭機(jī)制。但通過產(chǎn)業(yè)保護(hù)和政策扶 植，導(dǎo)致企業(yè)往往依賴于政府，反倒難以形成具有國際競爭力的大企 業(yè)，不少國家已力圖把企業(yè)推向競爭環(huán)境，在競爭過程中培育、發(fā)展 和壯大企業(yè)。因而，已將競爭政策定位為優(yōu)于產(chǎn)業(yè)政策。如歐共體 條約第130條規(guī)定，產(chǎn)業(yè)政策的推行必須符合開放和競爭市場的體 制。歐共體委員會發(fā)布了關(guān)于增長、競爭和就業(yè)的白皮書、歐 盟產(chǎn)業(yè)競爭政策兩個報告，進(jìn)一步闡述了產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān) 系，即通過積極的競爭政策維護(hù)共同市場的有效競爭，是提升歐洲企 業(yè)國際競爭力的重要措施;從而實際上置競爭政策于優(yōu)先位置。我國 當(dāng)前實施的經(jīng)濟(jì)政策實質(zhì)為以賺取外匯為目標(biāo)的出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)政 策，其地位明顯優(yōu)于

34、競爭政策。而產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢主要來源于故意壓 低勞動力和自然資源成本而形成的所謂低要素成本優(yōu)勢。此種模式在 資本稀缺的發(fā)展初期，為吸引外來資本而有其客觀必然性。我國之現(xiàn) 實問題在于已有數(shù)額龐大的外匯儲備，以及數(shù)量巨大的貸款缺乏合適 借貸對象而無法發(fā)放。與此同時，低勞動力價格導(dǎo)致勞動力再生產(chǎn)難 以為繼，“民工荒”或多或少可看作一個信號。因此，目前我國經(jīng)濟(jì) 發(fā)展之緊迫任務(wù)在于提升產(chǎn)業(yè)競爭力，其必然路徑在于將競爭政策置 于優(yōu)于產(chǎn)業(yè)政策的地位，以生存壓力迫使企業(yè)轉(zhuǎn)變增長模式，徹底拋 棄以“血汗工廠”積累原始資本的發(fā)展思路，在競爭過程中增大企業(yè) 的可持續(xù)發(fā)展實力。競爭機(jī)制才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動力之所在;競爭

35、 政策應(yīng)為產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)和起點，產(chǎn)業(yè)政策則為競爭政策的輔助和補 充。在競爭政策優(yōu)先的背景下，反壟斷法應(yīng)優(yōu)于事業(yè)法。（2）推動網(wǎng) 絡(luò)型公用企業(yè)競爭需要反壟斷法作為強(qiáng)人的外部壓力。事業(yè)法因受行 業(yè)利益影響，其力度難免不受影響。作為事業(yè)法執(zhí)行者的事業(yè)規(guī)制機(jī) 構(gòu)，難以把促進(jìn)競爭作為首要目標(biāo)。以美國為例，at&t在1984年被 迫解體并非違反電信法，而是違反了反壟斷法，對其提起訴訟的也是 司法部（doj）而非電信管制委員會（fcc） o事實上，當(dāng)年作為at&t的 競爭者，mci公司進(jìn)入市場也遭到fcc的反對，但卻獲得doj的支持。 甚至fcc在相當(dāng)一段時間內(nèi)與at&t處于同樣立場，