韋諸霞行業(yè)協(xié)會的制度供給探析

1、韋諸霞:行業(yè)協(xié)會的制度供給探析時間:2016-06-22 19:41來源:湖南智庫網(wǎng) 作者:韋諸霞 點擊: 115 次一、前言 十八屆三中全會通過了中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，標(biāo)志著我國進入了全面深化改革的新時期。在新一輪改革戰(zhàn)略和路徑當(dāng)中，決定將“解放和增強社會活力”提到了與“解放思想”、“解放和發(fā)展生產(chǎn)力”同等重要的戰(zhàn)略地位，深化社會體制改革的議程得以全面開啟。行業(yè)協(xié)會是我國目前發(fā)展較為充分的社會組織之一，在全面深化社會體制改革進程中扮演著重要角色。根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，2014年末全國共有社會組織56.1萬個，其中社會團體29.4萬個，行業(yè)協(xié)會商會7.1萬個。 近年來，中央對包

2、括行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的社會組織非常關(guān)注，十八大要求加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制;國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施<國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案>任務(wù)分工的通知(國辦發(fā)201322號)中更是明確了時間表，逐步推進行業(yè)協(xié)會承接職能、與行政機關(guān)脫鉤等多項改革，在2017年基本形成現(xiàn)代社會組織體制;2015年7月行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案出臺，明確了各級行政機關(guān)與其主辦、主管、聯(lián)系、掛靠的行業(yè)協(xié)會商會要在機構(gòu)、職能、資產(chǎn)、人員、黨建、外事等方面上全面“脫鉤”，全國性行業(yè)協(xié)會商會和地方行業(yè)協(xié)會的第一批試點工作要求在2016年完成，2017年完善試點政策，逐步擴大試點范圍，穩(wěn)妥

3、審慎推開。 乘著政策之東風(fēng)，我國行業(yè)協(xié)會必將迎來新一波的改革與發(fā)展。這種自上而下的行業(yè)協(xié)會治理變革，中央和地方各級政府尚沒有做好充分的應(yīng)對準(zhǔn)備，在職能轉(zhuǎn)移、行業(yè)協(xié)會監(jiān)管治理等問題上還沒有形成一定的規(guī)范和能力，這種制度上的空白亟需引起我們的重視。探索全面深化改革時期行業(yè)協(xié)會的治理模式，進而在行業(yè)協(xié)會治理上，形成系統(tǒng)的制度應(yīng)對，使行業(yè)協(xié)會成為現(xiàn)代社會治理體系的重要力量，是當(dāng)前社會組織治理中面臨的一項重大課題。 二、全面深化改革時期行業(yè)協(xié)會的治理困境 我國走向現(xiàn)代市場經(jīng)濟是一個漸進的過程。根據(jù)中國工業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合會課題組的調(diào)研結(jié)果，我國行業(yè)協(xié)會的生成模式中，政府推動或政府機構(gòu)重組改制設(shè)立的占64.1%,

4、市場自發(fā)設(shè)立的僅占29.7%。1行業(yè)協(xié)會尤其是體制內(nèi)行業(yè)協(xié)會在全面深化改革時期面臨的種種變革，對政府治理而言，也將是一個逐步調(diào)適的過程。當(dāng)前對行業(yè)協(xié)會的治理困境主要有以下四個方面： 首先，行業(yè)協(xié)會準(zhǔn)入仍然存在隱性約束，限制了其競爭活力和資源吸納能力。直接登記制的推廣落實，行業(yè)協(xié)會的準(zhǔn)入門檻正在逐步降低。但是在現(xiàn)行的登記管理制度下，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立”，除了部分發(fā)達省份進行了“一業(yè)多會”探索之外，就全國性和地方性行業(yè)協(xié)會的登記規(guī)定來看，同一行政區(qū)內(nèi)同一行業(yè)設(shè)立一家行業(yè)協(xié)會，還是實踐中較為普遍的做法。同時，政府在行業(yè)協(xié)會的設(shè)立登記審查中，登記部門的自

5、由裁量空間較大，處于維穩(wěn)產(chǎn)生的“戒備之心”、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃甚至是部門利益等諸多考量，對于市場驅(qū)動的新生行業(yè)組織設(shè)立需求而言，隱性的藩籬依然是設(shè)立準(zhǔn)入的主要障礙。傳統(tǒng)的行業(yè)協(xié)會僅憑歷史地位和壟斷地位，缺乏競爭活力，不能及時、充分地吸納行業(yè)發(fā)展中的新生資源，行業(yè)代表性不足，行業(yè)地位和行業(yè)影響力面臨著嚴重的挑戰(zhàn)。 第二，依附行政資源的“路徑依賴”，使政會分開面臨政府和行業(yè)協(xié)會的雙重阻力。由于歷史原因，我國的行業(yè)協(xié)會中官辦或半官辦行業(yè)協(xié)會數(shù)量眾多，政府部門改革生成的行業(yè)協(xié)會占據(jù)多數(shù)，往往代為行使政府部門的部分行業(yè)管理職能，被稱為“二政府”。體制內(nèi)生成型行業(yè)協(xié)會，先天具有職能“繼承”和“依靠”的秉性;體制

6、外生成的行業(yè)協(xié)會，因其自主性、獨立性和法律地位上受制于主管單位，為獲得更多的政府資源和支持，也往往成為主管部門的附庸。行業(yè)協(xié)會缺乏明確的職能范圍和定位，破除依附行政資源的“路徑依賴”并非易事。從目前某些地方先行先試的試點經(jīng)驗來看，政會分開、行政“脫鉤”，一方面，一些業(yè)務(wù)主管部門在厘清政會職權(quán)問題上，傾向于多攬一些，重分家輕賦權(quán)，可能形成“脫鉤”不徹底;另一方面，行業(yè)協(xié)會依法履行的職能欠明晰，脫離主管單位后的協(xié)會運轉(zhuǎn)，擔(dān)心沒了政府依靠，社會地位缺乏保障，也盡力通過多種手段，謀得與政府千絲萬縷的聯(lián)系和瓜葛。新型行業(yè)協(xié)會治理，必須要直面并破解“脫鉤”改革中的雙重阻力。 第三，行業(yè)協(xié)會自治能力不強，脫

7、鉤后的運行困難重重。不少行業(yè)協(xié)會存在先天不足的情況，現(xiàn)在即將完全脫鉤，行業(yè)協(xié)會直接面對企業(yè)與社會，自身的問題更加凸顯出來。資金來源渠道少、會費收入低、企業(yè)贊助不穩(wěn)定、運行經(jīng)費短缺，收難抵支;內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，組織機構(gòu)、民主選舉及代表大會、理事會機制不健全;行業(yè)協(xié)會人才匱乏，身兼領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員逐步剝離，離退休人員占比較大，年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷結(jié)構(gòu)失衡，缺少業(yè)務(wù)骨干人員;工作人員社會保障不配套，改革后行業(yè)協(xié)會專職工作人員在戶口、檔案管理、職稱、工資福利及流動方面都面臨著系列困難。尤其是資金和人才方面的劇烈變化，很有可能導(dǎo)致部分行業(yè)協(xié)會難以適應(yīng)新環(huán)境而喪失生存發(fā)展能力，甚至消亡。 第四，監(jiān)管力量和手段不

8、足，出現(xiàn)管理真空和行業(yè)協(xié)會“失靈”。改革的重心主要在于去行政化，在機構(gòu)、職能、資產(chǎn)、人員、黨建、外事等方面與行政機關(guān)相分離。脫鉤后業(yè)務(wù)主管單位不復(fù)存在，其登記變更、年檢、業(yè)務(wù)活動、經(jīng)費籌措、領(lǐng)導(dǎo)人選舉等事務(wù)再無主管單位背書，民政部門的審核、監(jiān)管業(yè)務(wù)工作量大增、任務(wù)加重，現(xiàn)有力量和監(jiān)管手段的不足，非常容易出現(xiàn)管理真空。同時，行業(yè)協(xié)會在深化改革中，脫離行政資源供給后被直接推向市場，極易背離非營利的原則，為滿足協(xié)會自身利益而走向“會員邏輯”的另一端，被少數(shù)大企業(yè)所“俘獲”，為滿足少數(shù)會員企業(yè)利益而違背行業(yè)公共利益、擾亂正常行業(yè)秩序，丟掉了行業(yè)公共責(zé)任的使命。剛剛獲得社會和市場主體地位的行業(yè)協(xié)會，極易

9、因監(jiān)管不足而出現(xiàn)權(quán)力尋租，滋生新形式的腐敗，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會失靈。2 三、嵌入型治理：理論闡釋與基本框架 (一)嵌入性分析的理論觀點 20世紀著名的經(jīng)濟史學(xué)家卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)在大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源一書中首次提出“嵌入性”概念。3他認為,“人類經(jīng)濟嵌入并纏結(jié)于經(jīng)濟與非經(jīng)濟的制度之中,將非經(jīng)濟的制度包括在內(nèi)是極其重要的”，“經(jīng)濟作為一個制度過程,是嵌入在經(jīng)濟和非經(jīng)濟制度之中的”。4真正對現(xiàn)代社會中嵌入性問題進行了深入探討的是美國斯坦福大學(xué)的馬克·格蘭諾維特(Mark Granovetter),5他在鑲嵌：社會網(wǎng)與經(jīng)濟行動中提出，經(jīng)濟活動是在社會網(wǎng)

10、絡(luò)(制度)內(nèi)的互動過程中做出決定的。6彼得·埃文斯(Peter Evans)使用嵌入性分析國家與社會間的動態(tài)關(guān)系，在其著作嵌入性自主：國家與工業(yè)轉(zhuǎn)型中認為，發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展需要一個深深嵌入社會的官僚體制;7在國家與社會共治：發(fā)展中的政府與社會資本中提出，國家可以通過一定的制度安排將國家嵌入社會或者讓公眾參與公共服務(wù),實現(xiàn)國家與社會共治。8沙龍·祖金(S·Zukin)關(guān)注政治因素對組織經(jīng)濟行為的作用機理，以及影響和激勵組織經(jīng)濟行為的某些制度特征(障礙或缺失)，稱之為政治嵌入性。類似于提出的政治嵌入性，阿波拉法(Abolafia)提出了制度嵌入性(Insititu

11、tional Embeddedness)，指的是組織與制度環(huán)境的關(guān)系，組織的行為和對外部資源的獲取，受制于嵌入的制度因素，于是形成了大量較為相似的一類組織。9 嵌入性分析對社會科學(xué)研究而言，無疑是一種思想方法的革新。要素分解和解析方法一直作為社會科學(xué)的研究傳統(tǒng)，嵌入性分析拋棄了這種套路，將社會領(lǐng)域與經(jīng)濟、政治領(lǐng)域聯(lián)結(jié)起來，并指出它們相互影響的機理和事實。嵌入性分析承認并重視嵌入的制度因素對社會中各個組織的影響，每個主體的行為都影響和連接多個領(lǐng)域，相互纏結(jié)嵌入,構(gòu)成一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)。近年來，越來越多領(lǐng)域的專家學(xué)者發(fā)展了嵌入性理論。經(jīng)濟社會學(xué)、政治經(jīng)濟學(xué)、社會資本、網(wǎng)絡(luò)與組織、組織適應(yīng)與戰(zhàn)略等領(lǐng)

12、域?qū)η度胄岳碚撨M行了解析和研究。 從嵌入性理論的發(fā)展演化過程來看，其雖然發(fā)源于經(jīng)濟社會學(xué)領(lǐng)域，但主要聚焦于經(jīng)濟、政治、文化、社會資本、組織關(guān)系等環(huán)境因素對經(jīng)濟組織運行過程及其發(fā)展態(tài)勢的植入性影響。當(dāng)前，已經(jīng)有一些學(xué)者關(guān)注到中國政府與社會關(guān)系的新變化，將嵌入性概念引入到政府社會關(guān)系的詮釋當(dāng)中，在宏觀層面分析了基本的機理，理論上也有了一定的突破。但是，總體而言，嵌入性對于當(dāng)前中國政府與社會之間的關(guān)系，尤其是政府對社會組織治理的模式探索上，還有很大的空間可以深化闡釋、研究與應(yīng)用。 (二)行業(yè)協(xié)會嵌入性治理的基本框架 1.嵌入型治理的動力分析 首先，從社會治理變革的規(guī)律和經(jīng)驗上來看，嵌入型治理是一種應(yīng)

13、然選擇。我國對行業(yè)協(xié)會的傳統(tǒng)管理是一種“分類控制”的模式，10 “不敢放手、不愿放手”的威權(quán)理念造就了“行政吸納社會”政社關(guān)系格局。11依照菲利普·C·史密特(Philippe C.Schmitter) 的法團主義理論，我國的政社關(guān)系具有很強的國家法團主義特征，市場化改革和行業(yè)協(xié)會的多元發(fā)展，正推動我國走向行業(yè)協(xié)會與政府共同合作共存的社會法團主義階段。12主要發(fā)達國家的行業(yè)協(xié)會治理模式中，美國、英國屬于市場驅(qū)動型的“水平模式”，德國、日本則偏向于政府主導(dǎo)的“垂直模式”，而我國不能簡單照搬任一模式，探索符合自身國情的特色道路才是當(dāng)務(wù)之急。政府通過多種治理因素進行制度嵌入、行業(yè)

14、協(xié)會獨立運行，是目前可行、科學(xué)的治理范式。 其次，深化改革下的政府職能轉(zhuǎn)移是嵌入型治理的最主要、最直接的推動力量。全面深化改革是一個系統(tǒng)工程，政社分開是基本要求，包括行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的社會組織積極發(fā)展并發(fā)揮應(yīng)有作用，不僅可以為政府減負，使政府回歸基本職能履行，也能夠提高政府管理效率，減少行政成本，提升現(xiàn)代化治理的水平。 再次，行業(yè)協(xié)會自身的發(fā)展，為嵌入型治理創(chuàng)造了良好的外部條件。浙江、廣東、上海等地市場推動型行業(yè)協(xié)會的快速發(fā)展，形成了新的行業(yè)治理力量，從它們的產(chǎn)生基礎(chǔ)而言，建立一個較為自由寬松的制度，有利于激發(fā)行業(yè)協(xié)會的活力，也是其進一步健康發(fā)展的現(xiàn)實需求和保障。 2.行業(yè)協(xié)會治理的“嵌入”機理

15、基于嵌入性理論的發(fā)展應(yīng)用和我國行業(yè)協(xié)會治理的改革實踐，我們認為可以將嵌入性理論的研究對象從經(jīng)濟型組織擴展到包括行業(yè)協(xié)會在內(nèi)的社會組織，將影響行業(yè)協(xié)會運行發(fā)展的多種因素聚焦于治理及政策因素，即重點分析政府如何運用多種政策工具和制度因素進行干預(yù)、調(diào)整、引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會，形成特定的機制和制度，使自身的政治偏好“嵌入”行業(yè)協(xié)會的運行和發(fā)展當(dāng)中，從而達到對行業(yè)協(xié)會的運轉(zhuǎn)進行干預(yù)和引導(dǎo)的目的。基于嵌入性理論的基本思想形成對行業(yè)協(xié)會的治理模式，我們可以稱之為“嵌入型治理”。 全面深化改革時期的行業(yè)協(xié)會治理，最突出的特征之一就是政府與行業(yè)協(xié)會的脫鉤，政府失去了與行業(yè)協(xié)會之間傳統(tǒng)的、直接的管控關(guān)系，而轉(zhuǎn)向?qū)で笸ㄟ^一

16、系列的制度設(shè)計，自上而下的構(gòu)筑一種新的現(xiàn)代化的治理關(guān)系。 從過程上來看，嵌入型治理包括準(zhǔn)備、嵌入、受嵌、完成四個階段(見圖1)。而我國目前的改革實踐和當(dāng)前階段，仍處于準(zhǔn)備階段，某種程度上而言，屬于“休克”療法。即全國和各地政府紛紛實施脫鉤方案，行業(yè)協(xié)會從地位上要重新謀取職能分工、辦公場所、資金、獨立的財務(wù)和人員管理等資源。從準(zhǔn)備、嵌入到受嵌完成，也是我們行業(yè)協(xié)會治理改革的整個過程。 從邏輯關(guān)系層面分析，政府對行業(yè)協(xié)會的治理涉及兩個層次的因素：治理意愿與治理能力，前者是指政府對行業(yè)協(xié)會治理和控制意念的強弱程度，反映出政府主觀治理意志程度的大小;后者是指政府對行業(yè)協(xié)會治理的具體策略和實際狀況，是政

17、府實現(xiàn)治理意志的手段和工具。當(dāng)前我國政府的治理意愿方面，一方面政府對行業(yè)協(xié)會尤其是市場型行業(yè)協(xié)會的吸納意愿增加，希望通過行業(yè)協(xié)會擴大增強對行業(yè)的治理;另一方面基于現(xiàn)代社會治理的基本規(guī)律，政府在形式上要賦予行業(yè)協(xié)會較為獨立的運轉(zhuǎn)空間，不能直接管控，治理意愿有著現(xiàn)實邊界和有形的約束。在政府的治理能力方面，嵌入型治理體現(xiàn)在以下兩個維度：一是政府對行業(yè)協(xié)會管理的制度化水平提升，傳統(tǒng)的登記、備案、名稱管理、年檢等管理業(yè)務(wù)將進行規(guī)范;二是政府對行業(yè)協(xié)會治理手段的多元化，表現(xiàn)為除了原有的行政手段之外，更為大量的使用法律手段、經(jīng)濟手段。 上述四個方面構(gòu)成了嵌入型治理的基本內(nèi)容(見圖2)，即較強的吸納意愿、有邊

18、界的治理、較高的制度化水平、多元化的管理手段。這些內(nèi)容構(gòu)成了嵌入型治理的主體思想，但是從現(xiàn)實的治理工具和手段來講，這些自上而下的設(shè)計，必然通過國家的法律、政策、規(guī)范等系統(tǒng)制度供給，來作用于治理對象行業(yè)協(xié)會。加大行業(yè)協(xié)會治理的供給側(cè)改革，形成系統(tǒng)的制度供給，是解決當(dāng)前行業(yè)協(xié)會治理困境的重要路徑之一。 四、行業(yè)協(xié)會治理的制度供給路徑與探索 (一)建立開放性準(zhǔn)入制度，以增量改革促進存量改革 “脫鉤”主要針對傳統(tǒng)的官辦行業(yè)協(xié)會，屬于存量改革，阻力和困難不可避免;而不斷增加市場型行業(yè)協(xié)會，屬于改革中的“增量”，能夠產(chǎn)生良好、持續(xù)的“鯰魚”效應(yīng)，激活現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會的競爭活力，增強行業(yè)協(xié)會的資源吸納能力。因此

19、，秉承市場化的基本原則和方向，打破行業(yè)協(xié)會準(zhǔn)入的種種障礙，探索建立開放性的行業(yè)協(xié)會準(zhǔn)入制度，敞開“入口”，是深化行業(yè)協(xié)會改革的基石所在。 盡快實行全國范圍內(nèi)“一業(yè)多會”，明確直接登記的實施細則。在登記管理制度中引入競爭機制，是此輪行業(yè)協(xié)會改革的方向之一。經(jīng)過部分地區(qū)的先試先行經(jīng)驗表明，“一業(yè)多會”不會造成行業(yè)協(xié)會登記數(shù)量的井噴，推廣到全國性行業(yè)協(xié)會、中西部地區(qū)行業(yè)協(xié)會的登記管理，其時機和基本條件是成熟的。同時，對于目前直接登記過程中的各種隱性約束，需要盡快出臺全國統(tǒng)一的實施細則，明確予以登記和不予登記的具體條件和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范登記審查的具體行為，壓縮登記機關(guān)自由裁量的空間，營造科學(xué)、公正、開放

20、的準(zhǔn)入環(huán)境。 適應(yīng)社會和市場發(fā)展的新形勢，建立更具包容性、開放性的新型設(shè)立制度。逐步跨區(qū)域登記、異地登記、聯(lián)盟登記、國際化準(zhǔn)入等更具包容性的設(shè)立制度。市場經(jīng)濟發(fā)展推動了全國經(jīng)濟一盤棋的大格局，服務(wù)于行業(yè)發(fā)展的行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)打破行政區(qū)劃的限制，只要政府系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置好合適的登記管轄權(quán)限，完全可以實現(xiàn)跨行政區(qū)域進行登記、異地登記;行業(yè)領(lǐng)域正發(fā)生著深刻變化，生產(chǎn)、銷售、流通的領(lǐng)域交叉，上中下游之間的產(chǎn)業(yè)融合再造，互聯(lián)網(wǎng)+、休閑文化、新能源、新材料、新科技等打破了行業(yè)界限，聯(lián)盟登記、“跨界”行業(yè)協(xié)會的登記亟需探索;國際化全球化的趨勢，也對政府的行業(yè)登記制度提出了新課題，如何盡快解決國際性行業(yè)協(xié)會的準(zhǔn)入和國

21、內(nèi)行業(yè)協(xié)會的國際業(yè)務(wù)登記問題，需要我們構(gòu)筑更加開放和更具包容性的登記制度。 (二)厘清政會職能界限，推行行業(yè)協(xié)會職能清單制度 政府和行業(yè)協(xié)會的職能界限不清，脫鉤后行業(yè)協(xié)會的職能如何定位，到底該做些什么，是深化改革過程中不可逾越的頑石。這需要在制度供給體系當(dāng)中，盡快厘清兩者職能，尤其要明確行業(yè)協(xié)會職責(zé)范圍，將行業(yè)協(xié)會應(yīng)該承擔(dān)的職能通過各種制度嵌入其運行當(dāng)中，提供給行業(yè)協(xié)會應(yīng)有的獨立舞臺空間。 盡快剝離行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的政府行政職能。行業(yè)協(xié)會是獨立于政府的一種社會中介組織，自身是獨立的民事法律主體，是依法在民政部門登記的民間組織，而不是行政單位的辦事機構(gòu)、附屬機構(gòu)。除法律法規(guī)明確規(guī)定的職能，要盡快剝離

22、行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的行政職能，給行業(yè)協(xié)會“摘帽”、“解綁”，讓行業(yè)協(xié)會尋求自身職能而不是追求行政資源的庇護。對于特定情況依法進行委托的行政職能，行業(yè)協(xié)會必須要向監(jiān)管部門和社會公開，并在職能委托結(jié)束后停止相關(guān)活動。 明確行業(yè)協(xié)會的基本職能和責(zé)任范圍，推行行業(yè)協(xié)會職能清單制度。就現(xiàn)代社會組織的理論使命而言，行業(yè)協(xié)會扮演著特殊的社會角色，一方面它本質(zhì)上是互益性社會組織，其基礎(chǔ)的職能是服務(wù)會員，維護行業(yè)秩序，表達行業(yè)利益訴求，發(fā)揮行業(yè)自律作用，服務(wù)行業(yè)發(fā)展;另一方面則聯(lián)結(jié)著政府與企業(yè)，溝通信息，承擔(dān)法律授權(quán)、政府委托和企業(yè)委托事務(wù)，使政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會三者之間的整體效用最大化。13不少專家學(xué)者也提出了行業(yè)

23、協(xié)會的職能體系，如張建民提出的5大類21項的職能體系設(shè)計，14中國工業(yè)經(jīng)濟聯(lián)合會提出的16項職能體系。15就我國當(dāng)前的改革實踐而言，需要通過廣泛的調(diào)研，盡快建立一套適應(yīng)全國及地方行業(yè)協(xié)會的基本職能體系規(guī)范，形成職能清單，引領(lǐng)行業(yè)協(xié)會發(fā)揮應(yīng)用職能，也有利于敦促政府盡快還權(quán)于行業(yè)協(xié)會，避免行政部門越俎代庖。 (三)大力培育行業(yè)協(xié)會，形成全方位的配套扶持制度 限于我國的具體國情，較長時期的計劃經(jīng)濟思維、政府主導(dǎo)社會格局以及行業(yè)協(xié)會自身的產(chǎn)生發(fā)展歷程，當(dāng)前對行業(yè)協(xié)會的脫鉤改革，決不能一“脫”了之，任其自生自滅。尤其在近幾年的過渡時期內(nèi)，政府通過系統(tǒng)的配套制度幫扶，幫助行業(yè)協(xié)會擺脫積弊，培育行業(yè)協(xié)會自食

24、其力、強身健體，提高自治能力和行業(yè)治理能力，對未來的現(xiàn)代社會治理格局大有裨益。 明確過渡期行業(yè)協(xié)會基本運轉(zhuǎn)的配套制度。人、財、物是一個組織賴以正常運行的最基本條件。脫鉤后的行業(yè)協(xié)會面臨的第一個問題便是生存問題。在人力資源的使用和調(diào)配上，要賦予行業(yè)協(xié)會獨立的人事自主權(quán)，建立符合章程的規(guī)范化用人制度，行業(yè)協(xié)會原有主管、主辦、掛靠單位不得插手人事事宜;優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，提高行業(yè)協(xié)會專職人員和業(yè)務(wù)人員的比例，通過給予一定的人才引進政策，吸引優(yōu)秀人才到行業(yè)協(xié)會工作;行業(yè)協(xié)會全面實行勞動合同制度，工作人員的工資、養(yǎng)老、基本醫(yī)療及其他社會保險和住房公積金，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。針對脫鉤后普遍存在的經(jīng)費問題，要盡

25、快明確鼓勵行業(yè)協(xié)會合法拓展經(jīng)費來源，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會通過合理的業(yè)務(wù)活動，獲得會費以外的更多企業(yè)捐贈收入、咨詢收入、有償服務(wù)收入等;同時國家財稅部門盡快出臺關(guān)于行業(yè)協(xié)會的繳稅細則，制定優(yōu)惠稅率，減輕稅收負擔(dān)，避免“營改增”后按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)繳稅。對于目前行業(yè)協(xié)會使用的國有財產(chǎn)和辦公用房，要給予一定的緩沖期，厘清財產(chǎn)歸屬，制定專門管理方法。 完善政府購買服務(wù)制度，直接扶持行業(yè)協(xié)會成長。對于原屬財政預(yù)算支持的行業(yè)協(xié)會，脫鉤后其財政直接撥款將逐步減少至取消，政府購買服務(wù)將成為其收入來源的重要途徑之一;對于純市場型行業(yè)協(xié)會，在提供某些具有競爭力的服務(wù)同時，政府也需要通過支付購買服務(wù)的對價。政府購買服務(wù)是對行業(yè)協(xié)

26、會發(fā)展的最直接和有力的扶持，既有經(jīng)費的支持，也有業(yè)務(wù)和職能事項的委托承擔(dān)，有利于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的行業(yè)治理功能。國務(wù)院辦公廳、財政部、民政部已經(jīng)在國家層面已經(jīng)印發(fā)了政府購買的指導(dǎo)意見和管理辦法，下一步亟待明確執(zhí)行細則，地方政府也須盡快制定具體實施辦法，配套提供長期或短期的政府購買服務(wù)項目，給予行業(yè)協(xié)會有力的支持。 敦促行業(yè)協(xié)會規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，促進其練好“內(nèi)功”。行業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，盡管屬于內(nèi)部、個別的事務(wù)，但是就行業(yè)協(xié)會的整體治理而言，改革時期的政府有義務(wù)提供一個基本要求和章程規(guī)范，促使行業(yè)協(xié)會逐步成為獨立、健全、有所作為的社會組織。行業(yè)協(xié)會要按照現(xiàn)代社會組織的一般要求，形成一個產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)

27、責(zé)明確、科學(xué)運轉(zhuǎn)、制衡有方的法人治理結(jié)構(gòu)。其章程要符合規(guī)范，內(nèi)部管理依照章程健全會員代表大會制度、理事會制度、健全監(jiān)事會(監(jiān)事)制度;重大事項落實民主選舉制度，鼓勵選舉行業(yè)內(nèi)有代表性的優(yōu)秀企業(yè)家擔(dān)任行業(yè)協(xié)會商會理事長，推動行業(yè)協(xié)會工作規(guī)范化、常規(guī)化，提高其自身在行業(yè)和社會的影響力。 (四)理順監(jiān)管關(guān)系，塑造科學(xué)合理的綜合監(jiān)管制度 行業(yè)協(xié)會脫鉤之后，回歸市場、行業(yè)和社會當(dāng)中，政府監(jiān)管責(zé)任并非因為脫鉤而責(zé)任減少，反而由于行業(yè)協(xié)會成為獨立社會主體后，其業(yè)務(wù)活動涉及面更為廣泛，需要更多部門履行相應(yīng)監(jiān)管責(zé)任和設(shè)立相應(yīng)制度。 首先，明確各部門監(jiān)管責(zé)任體系。作為社會組織的主要管理者，民政部門依照社會團體登記

28、管理條例，加強對行業(yè)協(xié)會的登記審查、日常監(jiān)督及年度檢查，審查協(xié)會負責(zé)人的任職條件及規(guī)范程序;財政部門負責(zé)行業(yè)協(xié)會使用國用資產(chǎn)及政府購買服務(wù)的財政支付;稅務(wù)部門針對行業(yè)協(xié)會盡快明確扶持性的合適稅負、稅率及減免政策;價格監(jiān)管部門對行業(yè)協(xié)會的收費項目和服務(wù)價格進行監(jiān)管;其他部門在涉及職能范圍內(nèi)的行業(yè)協(xié)會活動或業(yè)務(wù)，也要做出明確的規(guī)定并制定規(guī)范。各個行政部門聯(lián)合監(jiān)管，真正做到脫鉤不脫責(zé)，給行業(yè)協(xié)會打造安全、合法、正確的“跑道”，形成一個健全的行業(yè)協(xié)會綜合監(jiān)管機制。 其次，建立行業(yè)協(xié)會信息公開制度和信用體系，引入社會監(jiān)督。與政府信息公開類似，行業(yè)協(xié)會的運行信息公開，能夠增加其工作的透明度，獲得政府、行業(yè)

29、、社會的認可，也便于社會監(jiān)督。全國性行業(yè)協(xié)會行業(yè)公共信息平臺已經(jīng)在籌建當(dāng)中，將成為協(xié)會信息公開的主要渠道和平臺，地方政府也應(yīng)盡快因地制宜，建設(shè)地方性行業(yè)協(xié)會的信息公開制度。同時，行業(yè)協(xié)會信用是社會信用體系的重要組成部分，加快行業(yè)協(xié)會信用制度建設(shè)，是提高協(xié)會組織公信力的重要途徑之一。積極探索建立行業(yè)協(xié)會登記備案管理誠信制度、業(yè)務(wù)活動信用承諾制度、“黑名單”制度，建立綜合信用評級制度，定期向社會公布信用報告，主動接受社會評價和監(jiān)督。 再次，探索行業(yè)協(xié)會績效評估制度，完善退出機制。行業(yè)協(xié)會同其他社會主體一樣，發(fā)揮作用有大有小，其運轉(zhuǎn)成效，需要進行系統(tǒng)的評估。目前美國等國家建立了行業(yè)協(xié)會的第三方評估機

30、構(gòu)，定期發(fā)布評估報告;我國部分地區(qū)如北京市的行業(yè)協(xié)會評估也采取了委托第三方的做法，值得我們借鑒和推廣。鼓勵非政府的第三方機構(gòu)從事定期的行業(yè)協(xié)會評估，對行業(yè)協(xié)會的治理結(jié)構(gòu)、財政經(jīng)費使用、具體活動、工作業(yè)績、行業(yè)作用、社會責(zé)任履行等內(nèi)容進行制度化評估，評估報告和結(jié)果向政府、社會公開。盡快建立健全明確而具體的退出機制，實行“寬進嚴管”的治理理念。對于脫鉤后難以完成轉(zhuǎn)型、基本停止運轉(zhuǎn)的協(xié)會予以注銷;對于部分行業(yè)協(xié)會違反章程亂評比、亂表彰、亂收費的，甚至違法亂紀不當(dāng)牟利，經(jīng)監(jiān)管部門懲戒后仍不改正的，依法責(zé)令退出;而對于多次評估結(jié)果欠佳、行業(yè)代表性低、社會認可度差，不宜繼續(xù)運轉(zhuǎn)的協(xié)會，也應(yīng)該予以限期退出。

31、 (五)重視優(yōu)化升級，探索特色的政會互動、合作共治制度 完善行業(yè)協(xié)會黨建工作新制度，引領(lǐng)良性的政會互動關(guān)系。行業(yè)協(xié)會要切實發(fā)揮黨組織的政治核心和戰(zhàn)斗堡壘作用，增強黨建工作的責(zé)任感和使命感，做好行業(yè)協(xié)會干部職工的思想政治工作，保障行業(yè)協(xié)會工作的正確方向，服務(wù)于企業(yè)會員和行業(yè)發(fā)展，當(dāng)好政府聯(lián)系行業(yè)的助手和橋梁。新型黨建工作制度，要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與行業(yè)協(xié)會依法自治相統(tǒng)一、強化政治功能與凸顯服務(wù)功能相統(tǒng)一，團結(jié)凝聚群眾、助推事業(yè)發(fā)展、塑造行業(yè)先進文化相結(jié)合，成為經(jīng)濟社會穩(wěn)定健康發(fā)展的倡導(dǎo)者和可靠治理力量。 積極建立行業(yè)協(xié)會公共參與機制，與政府合作共治。行業(yè)協(xié)會在現(xiàn)代社會治理體系當(dāng)中，是合法的社會治理主體

32、之一，有著重要的公共參與功能。行業(yè)協(xié)會的公共參與主要包含三個層次的內(nèi)容，一是政府委托的公共事項，二是行業(yè)內(nèi)的公共性問題，如行業(yè)服務(wù)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)安全生產(chǎn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定等等，三是公共政策制定中的有效參與。建立行業(yè)協(xié)會公共參與機制，與職能清單制度遙相呼應(yīng)，對于行業(yè)內(nèi)的公共參與，要形成日常的工作規(guī)范，使其成為行業(yè)協(xié)會立身的根基;對于政府公共政策的參與，要利用自身作為政策倡導(dǎo)者的地位，通過游說、私人接觸、行業(yè)呼吁等政府認可的方式，與公共政策制定者直接接觸溝通，反應(yīng)行業(yè)合理訴求，從而影響公共政策議程、內(nèi)容和執(zhí)行方式;還可以通過派代表參加各種聽證會、座談會，以及整合會員企業(yè)的力量對公共政策產(chǎn)生影響。

33、 盡快出臺行業(yè)協(xié)會法，以法治助推改革，促進改革成果制度化。依法治國，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。就行業(yè)協(xié)會治理而言，長期以來我國并沒有關(guān)于行業(yè)協(xié)會的法律，目前相關(guān)工作主要依據(jù)社會團體登記管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例等行政法規(guī)。當(dāng)前及今后一段時間，脫鉤改革及一系列的改革配套制度完善起來，政府自上而下的各種治理因素嵌入到行業(yè)協(xié)會發(fā)展當(dāng)中，使得行業(yè)協(xié)會在經(jīng)濟社會發(fā)展中的現(xiàn)實地位發(fā)生了巨大的變化，急需將相關(guān)制度通過法治化途徑明確下來。未來的行業(yè)協(xié)會法應(yīng)對行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、設(shè)立條件、基本職能、法律權(quán)利義務(wù)等問題予以明確，對管理體制、財稅政策、價格政策、登記設(shè)立、退出機制、產(chǎn)權(quán)厘清、治理結(jié)構(gòu)等方面進行規(guī)范，確保行業(yè)協(xié)會商會“從搖籃到墳?zāi)埂闭麄€生命周期中發(fā)生的所有法律關(guān)系做到有法可依,有章可循。這項立法的頒布實施，行業(yè)協(xié)會的法律地位得以明確，將為行業(yè)協(xié)會打造良性的頂層制度設(shè)計,掃清發(fā)展障礙，推動行業(yè)協(xié)會在經(jīng)濟活動和社會治理中作出更大貢獻。 基金項目：中國博士后科學(xué)基金第57批面上資助項目“嵌入型治理：全面深化改革時期行業(yè)協(xié)會的制度供給研究”(編號：201