我國環(huán)境公益訴訟立法研究

1、我國環(huán)境公益訴訟立法研究環(huán)境公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)、相關(guān)的組織和個人作為公共利益的代表人，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公益不受損害，對行為人提起民事、行政訴訟的訴訟活動。對此新型訴訟制度，各國稱呼不一，如環(huán)境民眾訴訟、環(huán)境公民訴訟但其內(nèi)涵基本一致。在這種訴訟中，被訴行為侵害的是某一社會群體的集體環(huán)境權(quán)益，而不是直接損害某個人的私人利益。環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟兩種模式。一、國外立法的考察公益訴訟起源于古羅馬，而且有公益訴訟和私益訴訟之分，以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護(hù)私人權(quán)益為目的，僅特定人才能提起，叫私益訴訟;以保護(hù)社會公益為目的，除法律有特

2、別規(guī)定者外，凡市民均可提起，叫做公益訴訟。(一)英美法系1.美國美國國家環(huán)境政策法要求所有的聯(lián)邦機(jī)關(guān)在對“一切對人類環(huán)境有影響的聯(lián)邦行動”中應(yīng)充分考慮環(huán)境利益。聯(lián)邦機(jī)關(guān)的此類行動均可進(jìn)入司法審查的對象范圍，若它們沒有遵守國家環(huán)境政策法所規(guī)定的環(huán)境影響評價程序，公民或社會團(tuán)體就可以此為由請求司法審查。清潔空氣法還首創(chuàng)了著名的 “公民訴訟條款”，以此建立了公民訴訟制度。美國公民訴訟不論是針對排污者的訴訟還是針對行政機(jī)關(guān)的訴訟，目的都在于維護(hù)公共利益。公民訴訟雖然以“公民”為名，但實際上任何個人、團(tuán)體、包括企業(yè)、州政府，都可以提起訴訟。2.英國在英國，公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對環(huán)境等社會公益的

3、司法救濟(jì)，只有法務(wù)長官才能代表公眾提起訴訟以倡導(dǎo)公眾權(quán)利，阻止公共性不正當(dāng)行為。但是，如果該問題能夠引起司法長官的注意而他拒絕行使其職權(quán)，個人就可請求司法長官由自己去督促訴訟。如果司法長官允許，就可以由他提起訴訟。這種為公民用來尋求環(huán)境等公益司法救濟(jì)的檢舉人訴訟制度可以認(rèn)為是公益訴訟的一種過渡型形態(tài)。(二)大陸法系1.德國德國法院對團(tuán)體訴訟傾向于保守的態(tài)度，僅在幾個特定的法律領(lǐng)域內(nèi)賦予團(tuán)體以團(tuán)體名稱起訴的權(quán)利。1976年原西德在制定自然保護(hù)法時，曾有人提出為將團(tuán)體訴訟制度適用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，應(yīng)在該法中肯定民間環(huán)境保護(hù)組織的團(tuán)體訴訟地位，但因諸種原因遭到否決。近些年，隨著環(huán)境保護(hù)的呼聲日高，這一

4、問題再次被重視，學(xué)界不滿足于團(tuán)體訴訟制度的現(xiàn)狀，開始探索新的途徑，以解決環(huán)境損害賠償?shù)娜后w訴訟問題。2.意大利在意大利，團(tuán)體訴訟最初僅適用于不正當(dāng)競爭訴訟，后來被擴(kuò)大到勞動訴訟中，最后又被擴(kuò)大至環(huán)境法的范圍。1986 年7月8日發(fā)布的第349號法令規(guī)定，如果行政行為的許可、拒絕或者不作為違反了對自然的保護(hù)及對自然景觀的維護(hù)，那么某些被認(rèn)可的團(tuán)體，即便其權(quán)利并未受到侵害，也有權(quán)對該行政行為提起訴訟。二、我國環(huán)境公益訴訟的立法現(xiàn)狀(一)實體法上規(guī)定的不明確憲法第12條規(guī)定：“國家保護(hù)社會主義的公共財產(chǎn)，禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體的財產(chǎn)”。民法通則第5條規(guī)定：“公民、法人的合法

5、民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個人不得侵犯”。人民檢察院組織法第4條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，保護(hù)社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體的財產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”。環(huán)境保護(hù)法第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染環(huán)境和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告”。雖然這些零星的規(guī)定與環(huán)境公益訴訟有關(guān)，但由于這些規(guī)定過于抽象，缺乏可操作性，使得這些零星的與環(huán)境公益訴訟相關(guān)的規(guī)定在實踐中無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。(二)訴訟法上規(guī)定的缺陷民事訴訟方面，民事訴訟法第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，這就要求提起環(huán)境民事訴訟者

6、必須是人身或財產(chǎn)權(quán)益直接受到他人民事不法行為侵害的人。行政訴訟方面，行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，這就排除了與具體行政行為無關(guān)的其他人或組織為他人或公共利益提起訴訟的可能性。民事訴訟法第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家集體和個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴”，但這僅是支持起訴的體現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)并不能以此為依據(jù)提起環(huán)境公益訴訟。由于我國民事訴訟法和行政訴訟法采用的是當(dāng)事人適格或正當(dāng)當(dāng)事人理論，為限制當(dāng)事人訴訟權(quán)利的濫用，要求訴訟實施權(quán)的基礎(chǔ)為訴的利

7、益。訴的利益有直接利益和間接利益，個人利益和超個人利益之分。而環(huán)境利益是一種以公益為主兼有私益，個人利益和超個人利益相互結(jié)合的利益。這種將訴訟資格限于具有足夠利益的本人的理念難以適應(yīng)社會的發(fā)展，特別是在環(huán)境問題等涉及公共利益方面顯得蒼白無力。三、我國環(huán)境公益訴訟立法的可行性(一)理論準(zhǔn)備日趨成熟1.實體上公眾環(huán)境權(quán)理論法律并不創(chuàng)設(shè)利益，法律主要通過賦予利益主體一定的權(quán)利來達(dá)到保護(hù)利益的目的。當(dāng)環(huán)境公益的維護(hù)日益成為主流社會價值時，迫切要求賦予一定的主體以權(quán)利來實現(xiàn)對環(huán)境公益的保護(hù)，這種權(quán)利就是我們所說的“公眾環(huán)境權(quán)”。 6環(huán)境公益訴訟是公眾環(huán)境權(quán)從理論到實踐，從立法保障到法律實施的基本標(biāo)志，特

8、別是政府機(jī)關(guān)侵害了環(huán)境公共利益時，為有效地維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)，要求我們在法律上必須有所突破，賦予公眾提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。雖然現(xiàn)行法律僅限于規(guī)定國家的環(huán)境管理權(quán)力和公民的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，但學(xué)界就創(chuàng)立公眾環(huán)境權(quán)已基本形成共識。2.程序上信托理論信托理論包括公共信托理論和訴訟信托理論?！肮残磐小崩碚搧碓从诹_馬法,是指:空氣、水流、海岸、荒地等均是人類的共同財產(chǎn),為了公共利益和公眾利用之目的而通過信托方式由國王或政府持有。美國學(xué)者Jose Sax于1970年在密執(zhí)安法律評論上發(fā)表題為自然資源法中的公共信托理論:有效的司法干預(yù)的文章,將公共信托理論用于環(huán)保領(lǐng)域。公共信托理論是建立訴訟信托理論的基礎(chǔ)，當(dāng)全

9、體國民交給國家信托管理的財產(chǎn)受到侵害時,國家就有義務(wù)保護(hù)信托的財產(chǎn)不受損害,于是產(chǎn)生訴訟信托。信托理論對我國環(huán)境公益訴訟立法有重要借鑒意義。信托法第六章專門規(guī)定了“公益信托”，第60條第6款規(guī)定：“為發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境可以設(shè)立公益信托”;第61條規(guī)定：“國家鼓勵發(fā)展公益信托”，公益信托解決了公民個人主張權(quán)利的依據(jù)問題，該條規(guī)定可以視為環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。國家或政府作為受托人對于環(huán)境資源依法行使所有權(quán)和環(huán)境行政管理權(quán)，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。如果國家或政府濫用權(quán)力或損害受托人的利益，公民可以主張權(quán)利。(二)法律依據(jù)基本到位1.國內(nèi)法中的法律依據(jù)我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一

10、切權(quán)利屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)”。該條規(guī)定從根本上明確了公民在環(huán)境保護(hù)方面的基本民主權(quán)利，其中的“通過各種途徑和形式”從理論上分析應(yīng)當(dāng)包括“訴訟”的途徑和形式;憲法第129條又規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。既然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對于行政機(jī)關(guān)違法侵犯環(huán)境公益的行政行為，當(dāng)然就有權(quán)實施監(jiān)督。只是對監(jiān)督方式未作明確規(guī)定，既然檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)環(huán)境公益方面的效用是明顯的，當(dāng)然應(yīng)該確立訴訟方式。2.國際法上的法律依據(jù)1998年的公眾在環(huán)境事務(wù)中獲得信息，參與決策，訴諸司法權(quán)利的奧胡斯公約規(guī)定：“公眾的環(huán)境知情權(quán)、決策

11、參與權(quán)受到有關(guān)公共機(jī)構(gòu)的不當(dāng)處理時，有權(quán)訴諸法院和其他獨立的公正的機(jī)構(gòu)”，同時要求各國的“法律和制度必須保證這個問題是可訴的”，并且“國家應(yīng)該為這一權(quán)利的實現(xiàn)提供程序保證，在環(huán)境問題上訴諸司法，獲得救濟(jì)的權(quán)利成為環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的最后的法律保障”;1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的里約宣言規(guī)定：“各國應(yīng)廣泛傳播信息，促進(jìn)和鼓勵公眾知情和參與。應(yīng)使公眾能夠有效地利用司法和行政程序包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序?！?三)社會基礎(chǔ)已經(jīng)具備1.我國民主和法制的發(fā)展和完善環(huán)境公益訴訟立法的社會基礎(chǔ)在于民主的發(fā)展和法治的進(jìn)步，在一個法律不完善，法律制度、機(jī)構(gòu)、設(shè)施不健全，國民和政府官員法治觀念淡薄的國度，要進(jìn)行環(huán)境公益訴

12、訟立法無疑是在建造華而不實的空中樓閣。我國自改革開放以來，法律日臻完善，法律制度、機(jī)構(gòu)、設(shè)施逐步健全，國民和政府官員的法治觀念不斷提高，這為環(huán)境公益訴訟立法奠定堅實的根基。2.民眾素質(zhì)的提高和環(huán)保團(tuán)體的發(fā)展公民法律意識的提高是市場經(jīng)濟(jì)的伴生物，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)在我國的確立，人們不在停留在滿足于物質(zhì)生活的富足,更要求享有健康安全的環(huán)境;人們法律意識的提高又催生出以維護(hù)環(huán)境公益為宗旨的團(tuán)體組織，通過這些團(tuán)體，人們可以更有效地以法律為武器與侵犯環(huán)境權(quán)益的行為作斗爭。目前我國的環(huán)保社團(tuán)約有1600余個，隨著小政府大社會格局的形成，將為環(huán)境公益訴訟立法創(chuàng)造了良好的條件。四、對我國環(huán)境公益訴訟立法的設(shè)想(

13、一)如何在法律上規(guī)定環(huán)境公益訴訟將環(huán)境公益訴訟分別納入民事訴訟法、行政訴訟法，還是將其規(guī)定在環(huán)境保護(hù)法里面是值得關(guān)注的問題。在實體法中規(guī)定提起訴訟的權(quán)利在我國并不鮮見，是否能以修改環(huán)境保護(hù)法為契機(jī)將環(huán)境公益訴訟加以規(guī)定呢?筆者認(rèn)為不可。其一，環(huán)境保護(hù)法是實體法，對環(huán)境公益訴訟程序作出詳細(xì)規(guī)定，將使環(huán)境保護(hù)法不倫不類;其二，環(huán)境保護(hù)法是義務(wù)本位法，主要規(guī)定國家的保護(hù)環(huán)境責(zé)任，而環(huán)境公益訴訟則是權(quán)利本位，二者性質(zhì)不相容。因此，筆者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的訴訟程序應(yīng)主要規(guī)定在民事訴訟法中，對環(huán)境行政訴訟的特殊部分在行政訴訟法中加以規(guī)定，行政訴訟法沒有規(guī)定的，則適用民事訴訟法;環(huán)境保護(hù)法僅作宣示性的原則規(guī)定

14、，明確公民、環(huán)保組織和特定國家機(jī)關(guān)有起訴的權(quán)利。(二)如何保障訴權(quán)的行使和規(guī)制訴權(quán)的濫用如何界定原告資格和規(guī)制訴權(quán)的濫用是環(huán)境公益訴訟的核心問題。環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)環(huán)境公益，原告的資格自然不應(yīng)限于與案件的直接利害關(guān)系者，各國環(huán)境公益訴訟的實踐，都反映出為了糾正公共性不當(dāng)行為采取的管理不再是過度強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人適格理論，因此，原告資格范圍是不斷擴(kuò)大的趨勢。學(xué)界爭論的焦點是原告資格應(yīng)該擴(kuò)展到什么程度，是無所不包覆蓋全體公民、環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)，還是有所保留呢?大致有三種思路：第一，提起公益訴訟的主體只能是檢察機(jī)關(guān);第二是將提起公益訴訟的權(quán)利賦予全體公民、環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)，但對公民和相關(guān)組織設(shè)置前

15、置程序;第三是公民、環(huán)保組織既可以先向檢察機(jī)關(guān)提出，要求后者起訴，未果時可以以自己的名義向法院提出，檢察機(jī)關(guān)也可直接向法院提起環(huán)境公益訴訟，一旦檢察機(jī)關(guān)向法院提起環(huán)境公益訴訟，法院則必須無條件地開庭審理。筆者認(rèn)為第二種思路最為合適，環(huán)境公益訴訟是訴權(quán)多元化的必然結(jié)果，國家權(quán)力社會化的重要表現(xiàn)就是訴權(quán)的社會化，在國家沒有能力擔(dān)任社會保姆的現(xiàn)代社會，應(yīng)該由社會來保護(hù)自己。第一、三種思路之所以強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的作用，目的就是為防止訴權(quán)的濫用，卻阻礙了公民和環(huán)保組織訴權(quán)的行使，不利于及時制止環(huán)境危害行為和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。設(shè)置窮盡行政救濟(jì)、設(shè)立保證金、嚴(yán)格限定立案受理等前置程序足以避免訴權(quán)的濫用。

16、(三)環(huán)境行政公益訴訟“禁令判決”的引入我國行政訴訟法和司法解釋規(guī)定了維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、確認(rèn)判決和駁回訴訟請求判決等六種判決種類;針對環(huán)境行政公益訴訟的特點和有利于保護(hù)環(huán)境公益的原則,建議增加禁令判決這一新的判決形式, 禁令判決是指法院作出的禁止行政主體實施某種違法行為的判決，英國用禁令禁止行政當(dāng)局超越權(quán)限和濫用權(quán)力的行為,特別是禁止許可證發(fā)放單位制定違反法律的規(guī)定或發(fā)放允許違法行為的許可證。(四)環(huán)境行政公益訴訟“國家治理責(zé)任”的設(shè)立依照現(xiàn)行環(huán)境法學(xué)理論，在侵害者存在主觀過錯、超標(biāo)排污等違法行為時，對受害者人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的侵害，侵害者要承擔(dān)責(zé)任，即使在侵害者無主觀過錯，符合污染物排放標(biāo)準(zhǔn)時，也要對造成的損害承擔(dān)責(zé)任。而對環(huán)境利益的侵害，除非已經(jīng)達(dá)到損害人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的程度，往往無從救濟(jì)，特別是在排污者無主觀過錯、合法排污，由于環(huán)境的容量有限導(dǎo)致環(huán)境污染時，通常認(rèn)為這是國家和社會利益衡量的結(jié)果，公民應(yīng)當(dāng)負(fù)有忍受限度的義務(wù)。這樣，排污者即便對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的損害承擔(dān)法律責(zé)任，對環(huán)境利益的侵害，依然可以置身事外。實踐中由侵害者治理污染，恢復(fù)生態(tài)的也并不多，特別是對于大規(guī)模污染，需要綜合治理的，則由污染者繳納相當(dāng)于治理所需的治理費，由地方政府和環(huán)保部門統(tǒng)一使用、綜合治理，即把“誰污染誰治理”改變?yōu)椤拔廴菊吒顿M”。