群租現(xiàn)象背后的隱患與治理思考解讀.doc

1、群租現(xiàn)象背后的隱患與治理思考學(xué)號2013010162姓名X X X學(xué)院工商管理學(xué)院專業(yè)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)時間2015年6月1日目錄333455667782近年來， 在我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，尤其是像上海這樣的大城市里，出現(xiàn)了一種 “群租”現(xiàn)象。作為切實存在的居住方式之一，它顯得極為特別，并引發(fā)了業(yè)主、租客、中介、鄰里等種種社會利益群體矛盾的激化。政府也已經(jīng)采取了一定的措施，并已在一定程度上予以緩解，逐步“消滅”群租現(xiàn)象。然而問題是否徹底地得到解決，在群租現(xiàn)象的背后又隱藏著哪些社會矛盾？以及如何在現(xiàn)有治理上進(jìn)一步加強(qiáng)對群租現(xiàn)象的管理？本文試圖就這些問題在此作一討論。一、群租及合租的概念界定當(dāng)前我國的法律法

2、規(guī)并沒有對群租及合租概念有明確的界定和說明，新區(qū)房管局在執(zhí)行過程中判斷是否屬于群租的標(biāo)準(zhǔn)，主要是參考住建部 商品房屋租賃管理辦法第八條之規(guī)定：出租住房的， 應(yīng)當(dāng)以原設(shè)計的房間為最小出租單位，人均租住建筑面積不得低于當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)， 廚房、 衛(wèi)生間、 陽臺和地下儲藏室不得出租供人員居住。但凡改變房屋結(jié)構(gòu)的，常見的形式是將客廳分隔為若干房間用于出租，則被視為群租。合租是一種與群租相似的租賃方式，即兩個或兩個以上個人 （家庭） 租住于一套房屋內(nèi)。而群租區(qū)別于合租的主要標(biāo)準(zhǔn)是群租改變了原房屋結(jié)構(gòu)，如一套三室一廳的房屋，三個房間分別有三個承租者居住， 即使客廳還有第四個承租者居住，只要不采用

3、物理設(shè)施對客廳進(jìn)行分割形成密閉房間， 也可以認(rèn)定為合租。如果對客廳或者房間進(jìn)行了分割，則一般認(rèn)定為群租。二、群租的出現(xiàn)及危害（一）歷史上的群租事實上， 群租并非當(dāng)代才出現(xiàn)的新事物。早在上海開埠之初，由于太平軍 1853年攻克南京，又于 1862年進(jìn)軍上海， 致使上海公共租界的人口迅速增加。1855年的英租界和美租界僅2萬余人， 至 1865年增加至 9萬余人。 法租界也從 1萬余人增加至 5萬余人， 租界人口合計增加11萬余人。至 1893年，上海公共租界及法租界的人口增加至30萬人以上。人口的暴漲，自然而然地帶來了居住問題。外國房地產(chǎn)商看準(zhǔn)了獲取利益的機(jī)會，建造多層高密度的石庫門里弄賣給為躲

4、避戰(zhàn)亂由外地遷來的平民。到 1937年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)之前，大量下層居民根本買不起或租不起當(dāng)時市場上提供的那些3整棟或整套的住房， 只能租住其中的一部分， 有的人就趁機(jī)當(dāng)起了二房東， 以出租住房為生。“根據(jù)上海公共租界工部局于 1937年提出的一份報告， 租界內(nèi)的房屋， 每棟住 4家的計 22700 多家，住 6家的計 14000多家，住 9家以上的計 1300多家，最多的，一棟房屋曾住過 15家。”到 1937年，工部局的一份居住狀況調(diào)查報告可以用來說明當(dāng)時的“群租”現(xiàn)象之普遍，“為使所住人數(shù)可以增加，原有里弄房屋幾乎沒有未經(jīng)添改的”。抗戰(zhàn)爆發(fā)之后，大部分居民的收入降低， 支付房租的能力下降，

5、所以多戶家庭合住一棟住宅的現(xiàn)象比比皆是， 住房更加擁擠。1949年新中國成立之后，經(jīng)濟(jì)處于恢復(fù)期，舊城區(qū)中的居住功能主要由舊式里弄提供，由于舊房所有權(quán)尚未完成公有制的轉(zhuǎn)化，私房出租的租金較高， 通常也由幾家人家共同租住。1952-1957年“一五”建設(shè)時期，蘇聯(lián)的社會主義工業(yè)化發(fā)展模式也影響了我國的住宅建設(shè)。居住標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過高，出現(xiàn)了“合理設(shè)計，不合理使用”的情況，標(biāo)準(zhǔn)過高的住宅“暫時”由幾家合住，產(chǎn)生了嚴(yán)重的家庭間和家庭內(nèi)的相互干擾問題。1958-1965年間，上海住宅存量增加了 442.3萬平方米， 然而由于普遍存在的搭建、 插建、幾家合住與幾代同堂，居住水平總體仍然較低。改革開放之后， 盡

6、管上海城市住宅有了迅猛的發(fā)展，取得了很大的成就。但事實上平民階層的居住狀況只是在緩慢地得到改善， 舊城區(qū)內(nèi)的里弄、 尚未動遷整治的棚戶區(qū)， 居住狀況差、居住擁擠的情況仍然存在。從對“群住”歷史的簡短回顧可以看出， 從近代開始的每個時代， 幾乎都有群住或群租的現(xiàn)象發(fā)生，從未斷絕，這些現(xiàn)象背后是有其社會根源的。（二）群租的危害“群租”不僅改變了房屋的使用功能，更存在著多方面的安全和治安隱患：第一，影響生命安全。 分隔墻所使用的材料多為可燃易燃性材料，且存在占用消防通道、破壞消防設(shè)施的現(xiàn)象，一旦發(fā)生火災(zāi)，易引發(fā)群死群傷事件。同時承租人安全意識淡薄，私接電、氣現(xiàn)象嚴(yán)重，且屋內(nèi)通風(fēng)不暢，易造成火災(zāi)和燃?xì)?/p>

7、中毒。此外，由于住房質(zhì)量低下，條件簡陋，亂拉電線、亂接水管、偷電偷水現(xiàn)象比比皆是，燒飯、睡覺共居一室的情況普遍存在， 這些出租房屋和租賃者的生活方式，概言之，群租的火災(zāi)隱患主要表現(xiàn)為：擅自改變建筑結(jié)構(gòu)， 疏散通道堵塞， 違章用火、 用電、 用氣現(xiàn)象普遍， 人員情況復(fù)雜、 安全意識淡薄。第二，影響社會治安。群組屋內(nèi)人員成分復(fù)雜，作息時間也不盡相同，有些人員半夜回家聲音嘈雜，不僅影響室友，也影響到鄰居的休息，時有室友或鄰里沖突的發(fā)生，小區(qū)內(nèi)其4他業(yè)主的投訴也連續(xù)不斷。嚴(yán)重的容易引發(fā)偷竊、吸毒等治安問題。 在郊區(qū)私房租賃的外來人員中， 出現(xiàn)的各種問題更為突出。各種民事糾紛、 經(jīng)濟(jì)矛盾往往不采取正當(dāng)?shù)?/p>

8、法律手段解決，違反計劃生育、 發(fā)生刑事案件的概率居高不下。國這種狀況如不能有效地加以改變，發(fā)展下去， 將會形成尾大不掉的社會和政治問題，一旦風(fēng)吹草動， 群體糾紛和騷亂的事件就有可能發(fā)生。第三，影響小區(qū)衛(wèi)生。由于房屋設(shè)計時是按照一宅一戶設(shè)計，當(dāng)人員過多時，容易造成衛(wèi)生間的堵塞甚至污水外流。且承租人多為外來務(wù)工人員，部分人員素質(zhì)不高， 垃圾隨意堆放甚至“從天而降” ，給小區(qū)的管理帶來很大困難。第四，對相鄰業(yè)主權(quán)益的侵犯。 群租現(xiàn)象的危害性在于出租主體所有權(quán)或使用權(quán)的濫用，影響了相鄰業(yè)主的合法居住權(quán)和物權(quán)。群租現(xiàn)象有的嚴(yán)重干擾了相鄰業(yè)主的日常生活，比如亂倒垃圾、 深夜進(jìn)出、 噪聲等。 比如：有的小區(qū)

9、居民因為群租的存在，擔(dān)心電動自行車被盜，每天只能搬著助動車乘電梯上下，引發(fā)鄰里矛盾； 會有無聊的租客把電梯從上到下全部按一遍，增加無謂用電和電梯維護(hù)的成本。但這些租客又不交物業(yè)管理費，造成全體業(yè)主的損失。第五， 加大了物業(yè)管理的難度。群租給小區(qū)物業(yè)管理中的保潔、保綠、保安以及公用設(shè)施管理等都帶來了新的挑戰(zhàn)，加大了管理難度。 這主要是因為， 群租房客容易產(chǎn)生從眾心理，一旦某人有不文明的行為，其他的人員很容易效仿， 而且結(jié)果往往是管理者很難準(zhǔn)確找到實施不文明行為的人， 因此在管理上造成了被動。比如：亂扔垃圾、樓道等公共部位亂涂亂畫等，給小區(qū)的保潔增加困難；由于使用人員增加， 小區(qū)公共設(shè)施 （健身器

10、材等） 變得容易壞，增加了維護(hù)成本；進(jìn)出小區(qū)人員多而雜，給小區(qū)的安保工作增加了難度。三、群租現(xiàn)象產(chǎn)生的原因探究群租體現(xiàn)了一個主要發(fā)生在普通平民階層的人口數(shù)量增多，居住密度隨之增大的現(xiàn)象。而現(xiàn)狀的大城市高速發(fā)展帶來的對勞動力的大量需求與吸引是外來人口不斷增長的主要原因。那么，為什么會出現(xiàn)“群租”？（一）根本原因收入水平與房屋價格不匹配。近年來房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，房屋價格也不斷上升，工資收入水平的增長速度明顯低于房屋價格的上漲速度。 而我們可以看到， 選擇群租的大多是低收入的外來務(wù)工人員。 由于無法負(fù)擔(dān)高昂的房價或房租， 但為了滿足基本的居住要求， 他們不得不尋求更廉價的居住方式群租的方式應(yīng)運(yùn)而生。

11、這正說明了在房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)高價位5的現(xiàn)實情況下低收入群體對居住的客觀需求，是供求矛盾的體現(xiàn)。盡管部分企業(yè)也提供了員工宿舍，但很多年輕人都需要一個相對私密的空間，合租或群租就成為必然選擇。（二）直接原因信息不對稱導(dǎo)致職業(yè)二房東的產(chǎn)生。業(yè)主出租閑置房屋時一般都是整套出租，而收入水平較低的外來務(wù)工人員只有能力承租其中的一間，部分中介在分析市場供需矛盾后，先將整套房屋承租下來然后分間出租給承租人。部分非法中介為賺取差價，將房屋進(jìn)行分割，如以1200 元 /月的價格將一套 120 三室一廳的房屋承租后，將客廳分隔為2 個房間，加上原有的 3 個房間，以 300、 350 和 400 元的價格分別出租，可

12、以收取1500-1800 元的租金，每月賺取 300-600 元的差價， 客廳大一點的則會隔成3 個甚至更多房間， 有的廚房也作為一個房間使用，從而賺取更多差價。 對于收入較低的外來務(wù)工人員來講，房租價格是首要考慮因素。對于房屋業(yè)主來說，盡管房屋被分割且弄的較為破亂，但考慮到既不需要裝修等資金投入，又不要投入時間和精力進(jìn)行招租，不會出現(xiàn)租期空擋， 只需定期向中介收取房租即可，因此這部分非法中介的出現(xiàn)迎合了業(yè)主和入住人員雙方的需求。這些非法中介嘗到甜頭后逐漸轉(zhuǎn)為“職業(yè)二房東” ，既不需要營業(yè)場所和執(zhí)照，也不需要投入多少資金，從中介機(jī)構(gòu)獲取出租房源信息， 并逐漸壟斷業(yè)主個人在小區(qū)內(nèi)發(fā)布的房源信息，

13、承租若干套房屋并進(jìn)行分割出租，每年獲取不菲收益。 同時職業(yè)二房東逐漸形成一個群體，相互間調(diào)劑房源和承租人信息。（三）政府公共管理原因第一，城市政府對外來人口管理沒有形成有效思路。群租的本質(zhì)是外來人員的管理問題和住房供給問題。 目前， 我國城市政府大都注重招商引資，而由于招商引資所產(chǎn)生的外來人口就業(yè)、居住等問題，缺乏系統(tǒng)的考慮，比如有些城市為了招商引資，把廉價勞動力作為一個吸引外資的有利條件進(jìn)行宣傳。然而當(dāng)外資進(jìn)入城市后，沒有履行相應(yīng)的住房責(zé)任，有的甚至以壓縮用工成本的方式來提高企業(yè)競爭力，而城市政府對外來人口涌入城市的后果也并沒有做過多考慮，估計不足，管理措施不到位i，相應(yīng)的指責(zé)沒有承擔(dān)起來，

14、例如沒有將改善外來人員的居住問題納入住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，對于收入較低的外來人員也沒有納入城市住房保障體系。 這便使得外來人員的居住問題統(tǒng)統(tǒng)推向了市場和社會，然而，單純的依靠市場并不能解決城市住房這一問題。第二，房屋租賃市場有待進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展。盡管我國的住房租賃體系已經(jīng)初顯成效，但仍存在以下的一些問題，其一，管理體系無序，這是制約當(dāng)前住房租賃市場的主要障礙。許多地方的房屋管理部門因為工作難度大、困難多，對當(dāng)?shù)胤课葑赓U市場，情況不明， 監(jiān)管不嚴(yán)，違規(guī)行為查處不力。有些城市的房管、公安、工商、稅務(wù)、計生等部門之前各自為政，6多頭管理， 缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，不能形成合力，登記備案、租賃稅率等涉房政策不能

15、根據(jù)市場行情做出調(diào)整。同時， 缺乏規(guī)范化、專業(yè)化和規(guī)模化的住房租賃，目前個人出租的居住房屋無論是自行出租還是委托房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)代理出租，基本都處于零星的、 分散的、無序的狀態(tài)，缺乏專業(yè)化、集約化的管理。再次，有關(guān)部門及房地產(chǎn)企業(yè)對此仍然缺乏發(fā)展意識，由于有關(guān)部門及企業(yè)對住房租賃市場的認(rèn)識不足或者重視不夠，很大程度上僅僅是把住房租賃市場看做是解決人們住房問題的權(quán)宜之計，而不是將其看做是落實相關(guān)政策、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要途徑之一。因此只著重強(qiáng)調(diào)了房屋買賣市場，忽視了房屋租賃市場的重要地位與作用。（四）法律地位的缺失目前，規(guī)范房屋租賃管理的法規(guī)主要是建設(shè)部出臺的城市房屋租賃管理辦法，

16、各地也相繼出臺了一批房屋租賃市場管理的法規(guī)制度，如上海市房屋租賃管理條例，但關(guān)于房屋轉(zhuǎn)租市場管理的詳細(xì)規(guī)定卻不多。據(jù)了解，目前大多數(shù)城市沒有制定公房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)租的管理規(guī)章， 有的雖然制定了， 但只是房管部門的內(nèi)部文件或操作規(guī)程，且立法層次不高，法律效力不大。建設(shè)部辦法對房屋轉(zhuǎn)租也只是作了原則性規(guī)定，語焉不詳，不便于操作， 適應(yīng)不了當(dāng)前新情況、新問題層出不窮的房屋轉(zhuǎn)租市場管理工作的需要。居住房屋租賃管理辦法雖然對出租房屋的條件進(jìn)行了設(shè)定，但卻沒有對違反規(guī)定而設(shè)置的處罰條款。這一 “缺失 ”在房屋租賃條例中同樣存在。如此，使得很多群租房東或二房東，對法規(guī)和規(guī)章置若罔聞， 根本就無視法律法規(guī)

17、的約束力和制約性。前述群租所涉及的問題，盡管現(xiàn)有的法律（規(guī)章）在房屋租賃、物業(yè)管理和治安、消防、衛(wèi)生等方面都有所規(guī)定，但由于法規(guī)對群租行為缺乏規(guī)范和明確制約措施，從而增加了治理的難度。 此外，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)遺留的國家對社會勞動力的壟斷性安排、固化的城鄉(xiāng)用工制度、偏于城市人口的福利保障等， 不僅與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的勞動力流動充滿了矛盾和沖突，也通過城市民工居住條件的惡化折射出我國相關(guān)立法制度的缺失。（五）其他個人需求諸如出于便利的考慮等。 1933年國際現(xiàn)代建筑協(xié)會頒布的雅典憲章中認(rèn)為城市規(guī)劃的目的是解決居住、工作、游憩、交通四大活動的正常進(jìn)行。其中認(rèn)為工作的主要問題便是“從居住地點到工作的場所距

18、離很遠(yuǎn)，造成交通擁擠，有害身心，時間、經(jīng)濟(jì)都受損失”。外來務(wù)工人員需要在適當(dāng)?shù)牡攸c找到通勤成本與居住成本都低廉的合適的居所，而恰恰由于城市功能的深化，在大房型、高房租的高尚社區(qū)周邊希望降低居住成本，只有通過“群租”這一特殊的方式實現(xiàn)。這事實上反映了城市功能統(tǒng)籌的不足。7四、群租治理的思考如何對群租現(xiàn)象進(jìn)行治理實際上是一個難題，無論是自住居民還是群租人群，實際上所尋求的都是自身基本權(quán)利的保障， 而現(xiàn)在中國社會往往將這二者放在對立面上， 但是以基本權(quán)利對抗基本權(quán)利， 是沒有真正的勝利的。 城市面臨的治理困境時： 深受群租困擾的城市政府和城市居民們聯(lián)合采取的“運(yùn)動式取締” ，往往治標(biāo)不治本。要解決群

19、組的問題，就要縮小收入差距、抑制房價、優(yōu)化保障型住房政策以及進(jìn)行戶籍制度改革。但是目前來看， 縮小收入差距與抑制房價并非朝夕可以完成，也不是簡單的提出就可以做到，是一個漫長的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程， 而我們目前戶籍制度改革也處在起步階段， 一些地區(qū)開始試水， 這里重點針對保障型住房政策提出一點思考。一，基本思路是大力發(fā)展公共住房國外住房供應(yīng)體系大致分為兩個部分：市場商品化交易部分和政府保障部分。由于住房具有社會保障性質(zhì)，幾乎所有的國家政府都會為保障公民基本的居住權(quán)， 而為中低收入階層解決住房問題提供幫助。所謂公共住房， 指的是為了解決中低收入階層居民的居住問題，由政府直接投資建造或以一定方式對建房機(jī)

20、構(gòu)提供補(bǔ)助、由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)， 并以較低價格、租金向中低收入者迸行出售、出租的住房。 它具有這樣幾個基本特征：其一，政府的干預(yù)性，公共住房是政府進(jìn)行再分配的重要方式之一；其二，需求對象的有限性， 主要是中低收入者：其三，經(jīng)營目的的非營利性；其四，分配標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性；其五， 價格的低廉性， 公共住房的出售或出租的價格低于一般的市場價，差價主要來源于政府在土地供應(yīng)、 房租和稅收等方面的政策性補(bǔ)貼。例如，新加坡實行 “居者有其屋” 政策時，土地價格是倒過來算的，即先把老百姓能承受的價格算出來比如普通家庭年的收入是多少，如果平均是25 萬，那么房價就定在25 萬。從 25 萬里扣除建筑成本、房地產(chǎn)商一定比

21、例的利潤（非暴利）后，剩下的就是土地價格，然后按照這個價格賣給房地產(chǎn)商。房地產(chǎn)商不拿暴利，政府賣土地也不要暴利，這樣百姓就能買得起房了。二，有一套行之有效的公共住房專業(yè)管理體系。在公共住房制度比較成熟的國家，都有一套行之有效的專業(yè)管理體系，這個管理體系由不同的機(jī)構(gòu)組成，這些機(jī)構(gòu)從功能上可以劃分為決策層和執(zhí)行層。 決策層指為公共住房專門成立的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)， 負(fù)責(zé)制定政策和長期發(fā)展計劃，整體負(fù)責(zé)與計劃、財政、金融、土地、法律、建設(shè)等部門的協(xié)調(diào)運(yùn)作。執(zhí)行層具體落實公共住房建設(shè)和運(yùn)行。例如。韓國設(shè)立了國家住房政策審議委員會，作為公共住房的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 執(zhí)行層為建設(shè)交通部， 下設(shè)韓國住房住宅公社和大韓土地開發(fā)