汕尾舊城改造模式研究

1、 汕尾市舊城改造模式研究 許龍權(quán) 廣州大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 1.汕尾市概況 汕尾鎮(zhèn)位于廣東南部紅海灣畔，1988 年之前屬海豐縣，今屬汕尾市城區(qū)。汕尾市，俗謂“海陸豐”，處于中國東南沿海的粵東經(jīng)濟(jì)文化區(qū)內(nèi)，轄市城區(qū)、海豐縣、陸豐市與陸河縣，西鄰東江下游，南臨大海，北部環(huán)抱以蓮花山脈，形成一個相對獨(dú)立的地域單元。境內(nèi)山地、臺地、丘陵、三角洲平原及濱海灘涂濕地各種地形并存。相對于粵東經(jīng)濟(jì)文化區(qū)的核心地帶韓江流域的潮州，汕尾與榕江流域的汕頭直到較晚近才發(fā)展起來。（ 其地理范圍包括今揭陽市、汕頭市、潮州市、汕尾市全部及惠東縣、豐順縣、大埔縣的一部分。該區(qū)是廣東一個占地面積較小而人口密度較大的區(qū)域。

2、乾隆海豐縣志，卷一，輿圖: “海豐極南天末，形勢孤懸，其背則層巒疊嶂，其面則太壑巨洋。潮之上吭，惠之左臂也?！保?.1汕尾市舊城現(xiàn)狀及存在問題2. 更新與保護(hù)的原則 一、保護(hù)城市文化特色，切忌急功近利，大規(guī)模更新改造。 近20年來，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速的發(fā)展軌道，城市化大大加快，城市建設(shè)規(guī)?？涨?。在這一過程中，我國文化遺產(chǎn)及其生存受到嚴(yán)重威脅，不少歷史文化名城（街區(qū)、村鎮(zhèn)）、古建筑、古遺跡及風(fēng)景名勝區(qū)整體風(fēng)貌遭到破壞。城市是一部具體的、真實(shí)的人類文化的記錄簿，歷史和傳統(tǒng)造就了城市的特色和個性。城市鮮明的文化特色與強(qiáng)烈的地方色彩，來自于這座城市的氣候、獨(dú)特的自然環(huán)境、建筑風(fēng)格、高質(zhì)量的公共環(huán)境，也來

3、自于城市的獨(dú)特歷史、市民的價值觀、民俗民風(fēng)、記憶與隱喻、日常性和季節(jié)性的文化活動等各個方面。由這些因素構(gòu)成的文化，是一座城市的底蘊(yùn)和內(nèi)涵，是一個國家的城市區(qū)別于其他國家城市的標(biāo)識。只有具有鮮明民族特色和文化氣質(zhì)的城市，才能在世界上占有屬于自己的地位。一個城市的特色，大都經(jīng)歷了幾十幾百年甚至幾千年的積累、沉淀而形成。形成不易，而毀壞卻在舉手之間，一旦毀壞，便覆水難收，留下千古遺恨。城市失去了記憶，失去了歷史，也就失去了自己獨(dú)有的面貌，失去了靈魂。 汕尾城區(qū)居住空間的更新與保護(hù)要基于汕尾獨(dú)特的歷史文化傳統(tǒng)，尊重市民的民風(fēng)民俗，應(yīng)注重市政設(shè)施、公共設(shè)施及其環(huán)境衛(wèi)生的改善，而不是大拆大建，破壞原有的歷

4、史文脈和城市特色。 二、保護(hù)傳統(tǒng)社區(qū)和文化多樣性。 在歐美城市更新過程中，許多規(guī)劃師、地產(chǎn)商、城市管理者們，憑借工業(yè)革命以來積累的財富與技術(shù)，用規(guī)劃方式來界定城市住區(qū)的規(guī)模、生活方式，他們一廂情愿地認(rèn)為“科學(xué)”的規(guī)劃可以規(guī)定城市形態(tài)演變的方向。但是，幾十年的城市發(fā)展證明，這種在短期內(nèi)大規(guī)模人為規(guī)定城市住區(qū)相關(guān)指標(biāo)的方式無法從根本上解決人類城市聚居的主要矛盾。大量低收入的市民被遷居到大城市的邊緣，幾萬人、十幾萬人在同樣的居住方式下過著同樣的生活，城市更新規(guī)劃的完整統(tǒng)一，恰恰湮滅了人與人對生活方式的不同渴望。社區(qū)階層單一，也使得社區(qū)內(nèi)的人們有著同樣的上下班時間、同樣的戶型、同樣的室內(nèi)裝飾風(fēng)格、甚至

5、完全同樣的家門標(biāo)識。居民在這樣的更新中被無形地更新為住區(qū)的“工業(yè)產(chǎn)品”，從而使居住遠(yuǎn)離了人的本性和個性。過去，人們大都生活在一個熟悉的社區(qū)內(nèi)，人際往來頻繁，鄰里關(guān)系和諧，大家都有社區(qū)的歸屬感。而現(xiàn)在人員流動性加劇，搬離故土者不得不面對一個陌生環(huán)境，因此產(chǎn)生的疏離與孤獨(dú)感如果不能釋放，而且很容易對新環(huán)境產(chǎn)生疏離感。 汕尾城區(qū)居住形態(tài)緊湊，以風(fēng)俗習(xí)慣為紐帶組織的社區(qū)增加了市民之間的親切感和對社區(qū)的認(rèn)同感。在舊城的改造更新中要3. 汕尾市舊城改造適用模式建議3.1適用的改造模式1） 采用政府主導(dǎo)，開發(fā)商為輔的舊城改造整體運(yùn)作模式 舊城改造因其公益性的特點(diǎn)，需要建立政府主導(dǎo)的舊城改造整體運(yùn)作模式，該模

6、式下，政府需要完成舊城改造項(xiàng)目規(guī)劃、舊城改造制度制定、舊城改造工作租住、開發(fā)商的選擇等一系列關(guān)系到項(xiàng)目成敗的事情。因?yàn)橹挥羞@樣，舊城改造項(xiàng)目才能更加貼近老百姓的利益及社會效益，從而使得其成敗能夠完全有利于城市未來的可持續(xù)發(fā)展。 （描述汕尾舊城現(xiàn)狀，需要汕尾提供數(shù)據(jù)資料）汕尾市舊城區(qū)因其區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有建筑密集，低收入人群較集中，失業(yè)人員、殘疾人、特困戶占很大比重，違章建筑的體量也較大，因而其拆遷費(fèi)用和土地整合量都相當(dāng)?shù)拇?，從而單憑現(xiàn)狀對外招商是很難吸引開發(fā)商的，因而需要政府采取一系列的增值措施，使得改造得以順利進(jìn)行。2） 可以考慮軟性、改造和整合開發(fā)模式首先，因汕尾市舊城區(qū)內(nèi)低收入人群集中，安置量大

7、，拆遷安置工作非常困難，因而可以考慮先采取軟性改造模式，先將區(qū)內(nèi)一部分人員進(jìn)行臨時安置，待改造完成后再將其搬回；其次，在對區(qū)域進(jìn)行改造時，因汕尾市舊城區(qū)土地原有價值較低，可以考慮采用改造開發(fā)模式，即先由政府和被拆遷戶共同出資，將其作為經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房的建設(shè)區(qū)域，通過增加財政投入，以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房建設(shè)的途徑來推動該片區(qū)的危舊房改造，同時可以通過改善區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，完善周邊配套等，提高該片區(qū)的土地價值，從而吸引開發(fā)商注資；最后，對于那些價值實(shí)在太低的區(qū)域，政府可以通過深入研究與測算各個片區(qū)的開發(fā)價值的基礎(chǔ)上，將汕尾舊城區(qū)與其他開發(fā)價值高的改造片區(qū)進(jìn)行搭配，實(shí)現(xiàn)開發(fā)價值的平衡，另外如果找不到適合

8、的搭配地塊，還可以考慮通過合理調(diào)規(guī)加以適當(dāng)財政補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)。軟性開發(fā)模式 軟性開發(fā)模式的突出特點(diǎn)是，它采用漸進(jìn)式小規(guī)模理論，在城市改造的過程中，不強(qiáng)制居民一次性搬遷，而是采取邊改造邊搬遷的方式。 在其實(shí)施的過程中，考慮原住戶的利益，強(qiáng)調(diào)廣泛的公眾參與，并通過政府的監(jiān)督作用保證不動產(chǎn)價格的穩(wěn)定，避免因?yàn)槌鞘懈脑煸斐傻牟粍赢a(chǎn)價格的上升，而使原住民無力繼續(xù)購買房屋。同時根據(jù)改造前的房屋的具體情況提供數(shù)額不等的補(bǔ)助，該模式當(dāng)前主要應(yīng)用于小規(guī)模的住宅改造。采用該模式進(jìn)行改造，其改造計劃以當(dāng)?shù)鼐用駷槟繕?biāo)，在經(jīng)濟(jì)上可行的前提下，改造計劃將更注重保護(hù)更多的舊建筑，同時更加注重公眾參與城市改造。改造開發(fā)模式 改造

9、開發(fā)模式主要是針對街道進(jìn)行的改造，旨在快速實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的改造。首先，大型開發(fā)商負(fù)責(zé)城市中心區(qū)位較好的街區(qū)改造，將其改造成為大范圍的，高檔住宅區(qū)；其次。小型開發(fā)商負(fù)責(zé)不位于或者不挨近城市的中心區(qū)，但是區(qū)位上任有改造的優(yōu)勢的區(qū)域，可以將其改造為小范圍的家庭住宅以此來換取一些公寓住宅來進(jìn)行出售，從而獲得利潤；最后，在區(qū)位沒有優(yōu)勢的區(qū)域，房屋所有者可以用自己的繼續(xù)改造住宅，或者等到所在區(qū)域租金上升到能吸引小開發(fā)商對街區(qū)進(jìn)行改造。 采用該模式進(jìn)行改造后，使得城市人口密度增加、在他人土地上建造房屋的居民獲得了非法的租金利益、毀壞了原有區(qū)域結(jié)構(gòu)和鄰里關(guān)系、在未改造的區(qū)域，改造動力缺失，住宅功能衰弱，年久失修。

10、 整合開發(fā)模式 舊城改造項(xiàng)目由于其龐大的資金需求，在政府主導(dǎo)的前提下是必須要引入私人投資，然而私人投資往往要考慮改造地區(qū)的潛在開發(fā)價值、工程初期投資額、資金回報率等方面的因素，私人目標(biāo)和政府目標(biāo)必然存在著較大的差異，因而沒有經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，開發(fā)商看不到舊城改造項(xiàng)目的任何經(jīng)濟(jì)效益，即使是在經(jīng)濟(jì)形勢好的情況下，舊城改造項(xiàng)目的招商也會很無助，因而在舊城改造中引入整合策略能夠讓開發(fā)商看到地塊改造后可能會帶來的收益，對舊城改造項(xiàng)目產(chǎn)生興趣，從而很好的解決“低價值”改造區(qū)域招商難的問題。整合銷售策略在舊城改造中的運(yùn)用的主要有兩種搭配方式，一是整合“商業(yè)價值高”和“商業(yè)價值低”的舊城改造區(qū)域；二是因“商業(yè)價

11、值高”的區(qū)域畢竟是有限的，不可能將所有“低價值”或“中價值”的地塊都配以“高價值”地塊，因而就會出現(xiàn)“低低”搭配、“低中”搭配或是“中中”搭配。如圖 6.5 所示。 在地塊搭配的過程中，不可能將各個搭配地塊的收益都平衡地很好，必然會出現(xiàn)有些地塊效益高，有些效益低，為平衡其開發(fā)過程中的經(jīng)濟(jì)利益，就必須對商業(yè)價值低的開發(fā)組合采取相應(yīng)的政策優(yōu)惠等，下面說明了對這兩類的搭配采取不同的激勵措施：首先，對“高低”搭配而言，“價值高”的改造區(qū)域本身就具有很強(qiáng)的投資吸引力，這類地塊單獨(dú)招商的價格本身也就要高些，搭配了“低價值”的改造區(qū)域必然會使得其招商價格降低，從而開發(fā)商會覺得自己的利益沒有受到損失，也更愿意

12、投資類搭配地塊； 其次，對“低低”搭配、“低中”搭配或是“中中”搭配而言，需要根據(jù)搭配地塊的整體價值的高低配以不同的經(jīng)濟(jì)平衡措施，即不同地塊因其不同的區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施情況等會產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)效益，因而為避免造成開發(fā)利益的較大差別，對不同條件的搭配開發(fā)地塊應(yīng)該同時從建設(shè)管理上進(jìn)行有效的調(diào)控，如增減稅費(fèi)、調(diào)整貸款利率，建筑面積標(biāo)準(zhǔn)的控制、容積率和地價的調(diào)整，材料價格的調(diào)整，動遷安置辦法的修正、公建和市政配套的優(yōu)惠等，以促使開發(fā)中達(dá)到經(jīng)濟(jì)平衡，鼓勵開發(fā)實(shí)施。 綜上所述，在改造組合確定前后必須對每塊地的效益進(jìn)行評估，效益的評估是整體銷售策略運(yùn)用的最重要的一環(huán)，改造效益的評估一般分為三個階段：改造地塊選擇前

13、的初測、改造地塊選擇后的具體測算、搭配組合地塊的效益測算。其中，改造地塊選擇前的效益初測即初步測算待改造地塊改造后的經(jīng)濟(jì)效益，旨在找出適合當(dāng)前實(shí)際情況的改造地塊，一步步實(shí)現(xiàn)整體改造目標(biāo)；改造地塊選擇后效益的具體測算即具體測算經(jīng)濟(jì)效益，旨在給確定最佳土地搭配方案提供數(shù)據(jù)支撐；搭配組合地塊的效益測算即對組合后的地塊進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益測算，特別是要算清楚價值較低的搭配組合在加入了一定的優(yōu)惠之后的經(jīng)濟(jì)效益，旨在能提供給投標(biāo)者一個切實(shí)的收益目標(biāo)。 3）采用“不動遷”拆遷模式該模式的核心就是能不拆的盡量不拆，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對老建筑其內(nèi)部設(shè)施進(jìn)行改造，而建筑的外形和結(jié)構(gòu)按照規(guī)劃保持原貌或進(jìn)行適當(dāng)修復(fù)，對于確定不能使用的

14、房子或者因改善片區(qū)整體水平的基礎(chǔ)設(shè)施水平，部分需要拆除的必須拆除，修建時可根據(jù)當(dāng)?shù)匾?guī)范的風(fēng)格特色，進(jìn)行就地的修建。 該模式也可以說是一種綜合整治模式，即在滿足城市形象、居住條件、周圍環(huán)境的情況下，不動遷原地居民，由居民自籌資金進(jìn)行改造，具體實(shí)施過程如下所示。該模式的優(yōu)點(diǎn)是保護(hù)當(dāng)?shù)氐臍v史文化，保留了城市原汁原味的形象和內(nèi)涵，維護(hù)了居民原有的生活方式，解決了全盤拆遷中可能出現(xiàn)的許多問題，政府用于拆遷的成本也大大減少，而且也體現(xiàn)了政府更多地尊重群眾的利益和意見，更多的充當(dāng)協(xié)調(diào)角色，這種改造可謂是深得民心。居民的居住條件和生活也得到了較大的改善，也調(diào)動了住戶和開發(fā)商的改造舊城的積極性。缺點(diǎn)是這種方案只

15、適合具有歷史文化特色的，而且規(guī)模比較小的，做適當(dāng)改動就可以改善居住條件并形成地方文化特色的舊城區(qū)。4） 融資模式選擇融資模式有很多種，因而需要積極拓寬舊城改造融資渠道。進(jìn)行資源補(bǔ)償籌集、政策籌集、信貸籌集、利用外資與市場籌集等多種融資方式，引導(dǎo)和鼓勵社會資金進(jìn)入舊城改造和城市建設(shè)領(lǐng)域。充分發(fā)揮城市經(jīng)營投資有限公司的作用，實(shí)行政策扶持，市場融資，一業(yè)為主，多種經(jīng)營，滾動發(fā)展，形成“投一引多”的效應(yīng)。3.2汕尾市舊城改造建議1） 樹立以人為本的舊城改造觀念，更新傳統(tǒng)的舊城改造理念 在我國，舊城改造經(jīng)過一系列的發(fā)展后，人們已經(jīng)越來越意識到舊城的改造，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的需要，更是滿足人民群眾日

16、益增長的改善居住條件的需要，如擴(kuò)大居住面積、改善居住環(huán)境、普及現(xiàn)代生活、便利居住交通等多方面的需要。 首先，要充分發(fā)揮民眾的能動作用，讓其充分參與到舊城改造事業(yè)中來； 其次，確保舊城的陽光拆遷，舊城改造動遷工作要堅持人性化操作，堅持順勢而為，堅持不與民爭利三個原則。政府可通過對舊城改造開發(fā)后的效益測算，通過提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或降低動遷安置房價格的方式適當(dāng)讓利給被拆遷戶。 其三，要更新傳統(tǒng)的舊城改造觀念，不能單純的認(rèn)為舊城改造就是把舊建筑全部換新建筑，在改造過程中注重城市文脈的保留。 最后，舊城改造必須堅持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)施道路干線加密和道路微循環(huán)系統(tǒng)，增強(qiáng)交通承載能力；重視城市綠化

17、工程，提高綠化水平，增加城市亮麗程度；大力開展環(huán)境治理，包括大氣環(huán)境治理和衛(wèi)生環(huán)境治理，提升城市管理水平；注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市服務(wù)能力；大力發(fā)展大三產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)，提高居民生活質(zhì)量，全力構(gòu)建和諧社會。2） 發(fā)揮媒體作用，宣傳舊城改造針對汕尾市舊城區(qū)低收入及困難群體較多的情況，大部分的人對拆遷的認(rèn)識不夠，而且相關(guān)知識比較淡薄，對于像報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體可能關(guān)注度不夠。因此，在拆遷過程中，要充分發(fā)動街道辦等一線機(jī)構(gòu)的作用，選準(zhǔn)突破點(diǎn)，抓住熱點(diǎn)難點(diǎn)，解釋拆遷的必要性，宣傳相關(guān)拆遷知識和內(nèi)容，積極加以正面引導(dǎo)。4. 結(jié)論舊城改造與城市整體發(fā)展是不可分離的。舊城改造歷來是城市建設(shè)中最復(fù)雜、涉及面最廣

18、的一項(xiàng)系統(tǒng)性的社會工程，是涉及到政府、社會、經(jīng)濟(jì)和公眾等方方面面的綜合性工作，也是群眾最為關(guān)注的重大問題之一。舊城改造工作的順利推進(jìn)，必須堅持科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本，以實(shí)現(xiàn)城市土地的合理利用、城市整體功能的不斷完善、城市環(huán)境質(zhì)量的根本改變、最終推動城市的可持續(xù)發(fā)展。 4.1舊城改造存在的問題 舊城改造過程中，存在的問題主要有五個： 市場化舊城改造的運(yùn)作模式。市場化的舊城改造運(yùn)作模式給公益性的舊城改造項(xiàng)目加入了不少開發(fā)商自身的意愿，并不能夠完全代表城市居民的利益，不能夠體現(xiàn)以人為本的思想； 單一的舊城改造開發(fā)模式。每一個舊城改造項(xiàng)目都有著其不同的特點(diǎn)，需要我們因地制宜地對舊城改造項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)，

19、因而需要選擇不同的開發(fā)模式，開發(fā)模式的單一只能造成舊城改造項(xiàng)目個個都趨于雷同； 資金成為舊城改造的瓶頸，嚴(yán)重阻礙著舊城改造項(xiàng)目的實(shí)施；舊城改造項(xiàng)目開發(fā)時間跨度大，涉及人員多，從而需要的資金額也非常的龐大，改造過程中的資金問題一直很突出； 指導(dǎo)著整個舊城改造工程實(shí)施的舊城改造制度還不夠完善，舊城改造的許多操作不能得到有效的保證； 整個舊城改造的過程中，被拆遷戶的利益和舊城改造工程的進(jìn)度有很大的沖突。4.2舊城改造存在問題的解決模式 舊城改造過程中存在問題的主要解決措施如下： 首先，政府主導(dǎo)，開發(fā)商參與的舊城改造整體運(yùn)作模式是舊城改造發(fā)展的必然趨勢； 當(dāng)前我國大部分的舊城改造項(xiàng)目都基于房地產(chǎn)開發(fā)，

20、是一種由開發(fā)商的商業(yè)利益所支配、由政府部門給予配合的運(yùn)作模式，正是西方 20 世紀(jì) 80 年代所盛行的市場主導(dǎo)、公私合作的管治方式，如今這種方式在西方已經(jīng)被證明是忽視社會效益的、是不成功的。因此急需改變?yōu)檎鲗?dǎo)、市場為輔的模式。要建立一個有效的城市更新機(jī)制，政府的積極作用是必須的、不可替代的，而政府在財力及其它方面對城市更新的承諾也常常是必不可少的。政府既要運(yùn)用一些激勵性政策吸引私有部門對城市更新的投入，又要維護(hù)公眾利益，為社區(qū)參與創(chuàng)造條件，確保社區(qū)利益不被商業(yè)利益所吞沒。政府在舊城改造的過程中，應(yīng)該扮演著舉足輕重的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)察和調(diào)解角色。 其次，因地制宜選擇適合改造地塊的舊城改造開發(fā)模式； 在舊城改造的開發(fā)模式中，應(yīng)該綜合考慮各個片區(qū)的具體情況，針對具體情況采用不同的開發(fā)模式，在選擇不同開發(fā)模式時需要考慮區(qū)域規(guī)模、區(qū)位及商業(yè)價值、歷史價值等方面的情況，來選擇具體的開發(fā)模式，具體如下： 針對土地價值中高的改造地塊且存在的舊建筑不能完全反映城市文脈，如果其改造規(guī)模大可以考慮模塊式的開發(fā)模式