兼述制約“三農(nóng)”發(fā)展的政策、體制問題

1、兼述制約“三農(nóng)”發(fā)展的政策、體制問題兼述制約“三農(nóng)”發(fā)展的政策、體制問題【關(guān)鍵詞】農(nóng)民增收、金融政策、社會經(jīng)濟鏈農(nóng)民收 入是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的集中體現(xiàn)，是全面建設(shè)農(nóng)村小 康社會的基石，也是事關(guān)全國綜合經(jīng)濟整體發(fā)展的基礎(chǔ)。 黨的十六大提出“建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增 加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)?！睘橥瓿珊?這一任務(wù)，我們從現(xiàn)代經(jīng)濟核心的金融角度，對此政策性、體制性問題進行相關(guān)研究, 并提出一些建設(shè)性意見和建議。（一）按支出法統(tǒng)計的gdp由最終消費、投資和凈出口三大 部分組成。從1990年至xx年，我國gd p各大部分的貢獻 率平均比重為：最終消費占，投資占，凈出口占。最終消

2、費始終是促進國民經(jīng)濟增長的主要動力。目前，從國際上 看，特別是亞洲金融危機、美國“911”事件和伊拉克戰(zhàn) 爭后，全球金融經(jīng)濟形勢動蕩不安，我國人民幣升值的壓 力越來越大，凈出口已遭遇到嚴峻的挑戰(zhàn)。一是凈出口占 全球凈出口總額較小，且增幅減緩。xx年盡管自己與自己 比出口增幅較大，但扣除加工貿(mào)易后真正的商品凈出口只 占全球出口總額的2。xx年1至9月進口增幅高于出口增 幅個百分點，進出口貿(mào)易順差僅為億美元，比去年同期下 降。二是一些國家和地區(qū)采取以反傾銷為主的貿(mào)易手段， 抑制我國產(chǎn)品出口。從wto成立的19 95年起至xx年底， 成員方反傾銷立案21 60起，其中涉及我國的就達308起， 占立案

3、總數(shù)的；xx年，w to成員反傾銷立案共276起，其 中涉及我國產(chǎn)品的有47起，占立案總數(shù)的；xx年4月美國 已把我國列入xx年各國貿(mào)易壁壘報告清單，1至9 月，有15個國家和地區(qū)對我國出口產(chǎn)品反傾銷和保障措施 立案42起，涉及金額億美元。三是出口退稅率下調(diào)，將會 明顯降低我國的凈出口。xx年10月，財政部和國家稅務(wù)總 局決定從xx年1月1日起降低一般性出口產(chǎn)品和部分資源 性產(chǎn)品出口退稅率，按現(xiàn)行出口結(jié)構(gòu)，出口退稅率的平均 水平將降低3個百分點。據(jù)有關(guān)專家測算，平均出口退稅 率每下調(diào)一個百分點，中國出口增速將下降個百分點。按 此測算，平均出口退稅率下調(diào)3個百分點，將會使中國的 出口受到兩位數(shù)的

4、影響。同時，我國投資與消費在發(fā)展經(jīng)濟中的相互關(guān)系與作 用已發(fā)生變化，消費對經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用已顯得更加突 出。在短缺經(jīng)濟條件下，基本建設(shè)投資中的40轉(zhuǎn)化為消費 基金后，居民隨之將增加的收入幾乎全部轉(zhuǎn)化為購買力， 而進入買方市場后，僅靠增加投資已不能有效拉動消費。 進入90年代以來，消費需求相對于投資、出口，在經(jīng)濟增 長中的重要性逐步增強，在我國社會總需求中，無論是按 支出法計算還是按生產(chǎn)法計算，最終消費一般占到60以上, 是三大需求中份額最大的一部分。在gdp年新增額中，消 費需求已成為我國現(xiàn)階段國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要保證， 據(jù)統(tǒng)計，最終消費年新增額占gdp年新增的比重同樣由 1993年的上升

5、到xx年的60左右。因此，從世界經(jīng)濟形勢 發(fā)展變化格局和我國國情來看，擴大內(nèi)需是必然的選擇。xx年末，我國內(nèi)地共有2861個縣級行政區(qū)劃，縣域內(nèi) 國土面積8 96萬多平方公里，超過全國國土總面積的9 3；總?cè)丝跀?shù)為億，占73,剔除縣域中的城鎮(zhèn)人口，農(nóng)村人口 約為億，占全國總?cè)丝诘? 8,已成為拉動經(jīng)濟發(fā)展最大的 潛在力量。但由于收入分配不平衡，特別是農(nóng)民收入增幅 減緩，農(nóng)村居民消費比重逐漸下降，致使覆蓋最大的農(nóng)村 消費市場后勁不足，嚴重制約了整個消費需求的發(fā)展。據(jù) 國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，在我國居民消費中，農(nóng)村居民消費的比 重由1990年的下降到2000年的，而城鎮(zhèn)居民的消費上升 到；人均消費額農(nóng)村居

6、民由1990年的609元上升到200 0 年的2399元，而城鎮(zhèn)居民由1288元上升到5211元。農(nóng)民 人均純收入的年增長幅度從1996年的9下降到2000年的 最低點，在糧食價格上漲和務(wù)工收入增加的影響下，xx年 雖反彈到，xx年上升到，但缺乏實質(zhì)性發(fā)展后勁。xx年底 農(nóng)村居民人均純收入2476元，比城鎮(zhèn)居民可支配收入7703元少5227元，城鎮(zhèn)居民實際可支配收入已是農(nóng)民人均純 收入的3至5倍。因此，從戰(zhàn)略意義上講，解決農(nóng)民增收問題已顯得十 分緊迫。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，任何經(jīng)濟活動都必須有 金融資本這根血脈作支撐，而農(nóng)村有效的金融服務(wù)是調(diào)整 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，擴展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高

7、農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)收益，實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長的內(nèi)在動力，所 以，研究農(nóng)民增收問題必須要把解決好農(nóng)村金融服務(wù)問題 放在重要位置。（二）黨的十六大報告在闡述全面建設(shè)小康社會時指出，必 須“改善農(nóng)村金融服務(wù)，”要改善必須首先要找準癥結(jié)，正 視六個金融服務(wù)“三農(nóng)”的根本性的矛盾和問題。1、農(nóng)村行政組織體制和農(nóng)村經(jīng)營機制功能缺陷問題。 一方面是現(xiàn)行鄉(xiāng)村組織體制不具備引導(dǎo)農(nóng)民進入市場增收 的功能。從某種意義上講，變原人民公社制為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），生 產(chǎn)大隊、小隊為村組，只是名稱不再，但機制依舊，帶有 濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，形成了鄉(xiāng)、村兩級社會和經(jīng)濟利益 的多元格局，這種多元的利益格局對農(nóng)村資源合理配置形成了過多的行政干

8、預(yù)，是農(nóng)民利 益的直接侵犯者。同時，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的統(tǒng)分結(jié)合 的雙層經(jīng)營機制是農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，它的革命性進步 是使農(nóng)民對農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料-一土地擁有經(jīng)營、生產(chǎn)、 支配和使用權(quán)，但是，家庭承包經(jīng)營是按市場配置資源， 而農(nóng)民的組織化程度不高，分散的農(nóng)戶要面向市場發(fā)展商 品生產(chǎn)，信息不靈，形成市場對商品規(guī)模性要求的整合力 十分軟弱，形成市場交易的能力特別低，基本上是市場價 格的被動接受者和市場變化風(fēng)險的最大受害者；另方面是 鄉(xiāng)村組織不具備提供資金服務(wù)的功能。在現(xiàn)行體制下，絕 大部分地方鄉(xiāng)村組織的集體經(jīng)濟是空白，不僅沒有能力加 強公益性、基礎(chǔ)性建設(shè)，而且連鄉(xiāng)村干部的工資等最基本 的開支也得

9、從農(nóng)民手中以種種形式收取，農(nóng)民開發(fā)、生產(chǎn) 所需要的資金甚至連改善生存環(huán)境的基本性投資也只能靠 自身積累自籌，這樣，既很難形成區(qū)域性社會資金積累的 集聚效應(yīng)，又難以滿足金融資本投入的條件。很顯然，這 種組織體制和經(jīng)營機制的功能短缺與現(xiàn)代金融的安全性、 效益性目標(biāo)形成了內(nèi)生性矛盾。2、農(nóng)民資本積累的艱難性問題。我國城鄉(xiāng)“二元結(jié) 構(gòu)”的體制性問題和相關(guān)政策的短缺問題，導(dǎo)致農(nóng)民始終 處于劣勢和弱勢狀態(tài)。(1)稅費負擔(dān)重。我國是目前世界上為數(shù)不多仍向農(nóng) 民征收農(nóng)業(yè)稅的國家，同時又是少數(shù)幾個沒有給農(nóng)民直接 農(nóng)業(yè)補貼的國家之一。除此之外，農(nóng)民的稅費負擔(dān)重還有三個方面的原因:第一，農(nóng)民是以土地為最基本的生活來

10、源的，這種極 強的依賴性決定了農(nóng)民無法與城鎮(zhèn)居民相比，在現(xiàn)行體制 政策下，農(nóng)民從生到死都要承擔(dān)完稅納稅攤勞役的義務(wù)。第二，我國1 994年的分稅制改革，僅僅考慮了如何提 高中央的財政收入（將主要稅種增值稅的75劃為中央收 入），而忽略了地方稅的有效性（這種情況從xx年開始雖 然有了調(diào)整，但仍然力度不夠），這使得在縣以下特別是在 經(jīng)濟欠發(fā)達和不發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)兩級財政收入明顯下降。 但是，與此同時存在的一個事實是，分稅制以后中央和地 方之間的職能劃分并沒有真正做到明晰、合理，地方政府 事實上承擔(dān)著許多本該由中央政府承擔(dān)的職能，農(nóng)村各種 與經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應(yīng)的公共開支缺少相應(yīng)的稅收來源。 這種收入

11、上移、開支下移的體制矛盾，迫使地方政府只有 不斷尋求預(yù)算外收入，以解決財政失衡問題，以至于前幾 年出現(xiàn)了有的地方按人頭征收牲豬屠宰稅的荒謬事。盡管 如此，很多地方還是入不敷出，高負債運行。事實表明， 這種體制和制度導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)加重，資本積累步履維艱。全國億純農(nóng)民，占人口總量的68,但gdp卻不到全國的2 成，城鄉(xiāng)居民實際收入的比率已由1 978年的上升到xx年的多，導(dǎo)致生活水平差距進一步拉大。據(jù)財政部財政科研 所的統(tǒng)計，xx年底全國大約有35的縣是赤字縣，鄉(xiāng)村有 3259億元的凈債務(wù)，而調(diào)查表明縣本級的債務(wù)大約占縣鄉(xiāng) 村三級債務(wù)的70左右，由此推算，全國縣鄉(xiāng)村三級債務(wù)大 約是1萬億元。湖南永州

12、市共56 6萬人口，其中80計450 多萬為農(nóng)民，x x年財政收入占gdp的比重為，低于全國平 均水平13個多百分點，人均地方財政收入只有156元，不 僅地方財政收入總量小而且結(jié)構(gòu)畸形，非稅收入呈逐年擴 大趨勢，1999年為，2000年為，xx年接近50 （圖1 ）。其 中涉農(nóng)方面的稅費占了絕大部分，xx年全市涉農(nóng)稅收3億 多、涉農(nóng)收費4億多，2項總量占當(dāng)年全市財政總收入的 64o同時到xx年底，全市財政累計掛賬、負債13億多元， 其中188個鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計負債3億多元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)達160 多萬元。地方財政的高負債使其失去了對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的 投入，為了保運轉(zhuǎn)，更多的是要向農(nóng)民伸手收取過頭稅和 各種

13、雜費。圖1永州市非稅收入占財政收入比重變化圖第三，從國家財政資源在城鄉(xiāng)之間的分配來看，政府 提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，在城鄉(xiāng)之間存在明顯的不公平性。 換言之，我國的財政體制和制度沒有根本解決好各級政府 之間的事權(quán)劃分，以及完善的政府間轉(zhuǎn)移支付等問題，尤 其是沒有建立起根據(jù)基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等基本 需求向農(nóng)村確立轉(zhuǎn)移支付的機制和制度。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研 究中心一項研究表明，2000年以來國家對農(nóng)業(yè)的財政開支 每年是2000億元左右，小于總開支的1 1,同時農(nóng)民通過 各種渠道上繳稅費大約12 00億元，其最終直接投入只有 800億元左右，只有總開支的。但是，對教育達標(biāo)、衛(wèi)生達 標(biāo)等硬性考核的管制，

14、地方政府在拿不出錢的情況下，出 現(xiàn)了“自己的孩子自己愛，自己的學(xué)校自己蓋”、“要想富 先修路，勞力鈔票自己籌”等一系列"感人”的事情，農(nóng) 民僅有的資金絕大部分用于此類“達標(biāo)”集資，因此農(nóng)民 抱怨“頭稅輕二稅重，三稅四稅無底洞”。此外，城鄉(xiāng)分 割的“二元結(jié)構(gòu)”，產(chǎn)生了一種事實上的戶口歧視，農(nóng)民進 城鎮(zhèn)務(wù)工要承擔(dān)多重稅費負擔(dān)。除其在城鎮(zhèn)正常的經(jīng)營活 動要按章納稅繳費外，'老家”的農(nóng)業(yè)稅和義務(wù)工等一分一 天也不能少，還要交什么暫住人口、流動人口管理費和子 女在城鎮(zhèn)讀書的建校費等名目繁多的費用。從1 990年到 2000年，除了鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌和各項社會負擔(dān)外，國家從農(nóng) 業(yè)征收各稅總額由

15、億元增至億元，增長倍。有學(xué)者統(tǒng)計， xx年中國城鎮(zhèn)居民人均稅賦37元，而農(nóng)民人均稅額146元 (圖 2)。圖2xx年城鄉(xiāng)居民人均稅負對比(2)社會保障問題。從社會學(xué)的角度講，一個人無論 從事何種職業(yè)，他的勞動都由三部分組成，即養(yǎng)活自己、 養(yǎng)老撫幼和養(yǎng)活社會，在我國農(nóng)村現(xiàn)行以土地為核心的家 庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)營機制約束下，農(nóng)民一生都在完稅 納稅，因此他的勞動有永遠的社會性，即應(yīng)享受到公平的 社會待遇，但是，與同樣具有社會性勞動的工人相比，工 人退休有退休工資（或養(yǎng)老保險金），工人在車間受傷可享 有明確的工傷保障之益，但農(nóng)民如果在勞動中受傷或死去 什么保障都沒有享受。因此，從某種意義上說，我國目

16、前 的勞動法都存在嚴重的短缺，農(nóng)民為此要付出更多。綜上所述，農(nóng)民主體事實上直接承擔(dān)了一些政府行政 職能，缺失保障，稅費負擔(dān)過重，導(dǎo)致自身資本積累十分 困難，這種脆弱進而嚴重影響了農(nóng)村金融市場的發(fā)育。3、農(nóng)村社會資金“抽走”多、“反哺”少的問題。首 先是國有商業(yè)銀行基層機構(gòu)的撤并和職能調(diào)整，從1 997年 起對縣級機構(gòu)的貸款權(quán)限上收，使相當(dāng)部分縣級以下機構(gòu) 成了單純吸收存款的機構(gòu)，使本來就原始積累不足、缺乏 資金的部分農(nóng)村社會資金直接被抽走倒流投入城市，在不 發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村尤為突出。其次是定位“只吸收存款不發(fā) 放貸款”的郵政儲蓄，以其郵政代辦點遍布鄉(xiāng)村和辦理郵 政匯款的優(yōu)勢，將農(nóng)民出售農(nóng)副產(chǎn)品的

17、資金和外出打工人 員匯回的資金，最大限度地吸收逐級上劃轉(zhuǎn)存人民銀行。x x年底全國有郵政儲蓄網(wǎng)點萬多個，全國郵政儲蓄存款余額 達660 0多億元，其中有2/3的資金來自縣級以下，也就是 說全國已有4 500多億元的農(nóng)村資金通過郵政儲蓄被抽走。 如湖南永州市共18 8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，xx年底有郵政儲蓄機構(gòu)網(wǎng)點 14 0個，加上各村的一些代辦點，事實上的服務(wù)機構(gòu)更多, 到xx年底，郵政儲蓄存款已達2 6億多元，是全市儲蓄存 款的18,是農(nóng)村信用社吸收到的儲蓄存款的60o農(nóng)村社會 資金被大量抽走，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)民本身的再生產(chǎn)和擴大 再生產(chǎn)從很大程度上失去了應(yīng)有的資金“反哺”支持。4、農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)單一問題

18、。1997年亞洲金融危 機前，我國農(nóng)村基本形成了國有獨資商業(yè)銀行、農(nóng)村信用 社、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村合作基金會和儲金會等金融機構(gòu) 組成的類型比較豐富的農(nóng)村金融體系，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民服務(wù) 的機能比較齊全。但此后從1998年開始，國有商業(yè)銀行縣 以下的機構(gòu)實行大撤并，到xx年底四大銀行已撤并3萬多 家網(wǎng)點和分支機構(gòu)，保存的部分機構(gòu)也失去了放貸等最需 要的服務(wù)機能。湖南永州市1 1個縣（區(qū)），xx年與1997 年相比，國有商業(yè)銀行的基層網(wǎng)點撤并105個，而農(nóng)業(yè)發(fā) 展銀行的職能調(diào)整為只負責(zé)糧棉油等政策性物資的收購資 金供應(yīng)，農(nóng)業(yè)銀行則主要服務(wù)于大型龍頭企業(yè)，真正直接 為農(nóng)民服務(wù)的只有農(nóng)村信用社。在我國家庭聯(lián)

19、產(chǎn)承包責(zé)任 制農(nóng)村基本經(jīng)營體制和醫(yī)療衛(wèi)生等社會保障體系沒有建立 健全的制約下，如何調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、參與市場競爭，這種 單一的機構(gòu)難以支撐起廣闊農(nóng)村億農(nóng)民的金融服務(wù)。5、農(nóng)村信用社經(jīng)營困難問題。農(nóng)村信用社的定性是區(qū) 域性合作金融組織，從理論和政策角度講，它只能服務(wù)于 其區(qū)域內(nèi)入股的社員。但是在目前的農(nóng)村金融體系中，農(nóng) 村信用社已成為真正唯一的農(nóng)村金融服務(wù)機構(gòu)，其經(jīng)營服 務(wù)面臨重重困難：一是政策制約問題。稅收政策中在營業(yè) 稅等方面沒有把集體性質(zhì)的信用社與國有商業(yè)銀行區(qū)別開 來，負擔(dān)過重；承擔(dān)了大量的農(nóng)業(yè)貸款，但政策性虧損沒 有得到彌補，保值儲蓄的保值部分沒有享受與國有商業(yè)銀 行一樣由財政負擔(dān)的政策，

20、造成歷史包袱沉重。事實上， 由于政策上的不公平性，農(nóng)村信用社與農(nóng)民一樣成為了金 融市場的弱勢機構(gòu)，到xx年底全國農(nóng)村信用社虧損包袱已 達到20 00多億元，不良資產(chǎn)遠遠高于四大國有商業(yè)銀行。 二是資金來源困難問題。在城鎮(zhèn)由于其資金匯兌、結(jié)算等 遠不如商業(yè)銀行方便，失去了吸儲優(yōu)勢；在農(nóng)村一樣遭到 了郵政儲蓄機構(gòu)的競爭，其存款資金的增長與貸款增長很 不一致。分析湖南永州市農(nóng)村金融運行現(xiàn)狀，我們可以從 “兩個變化”來重點探討農(nóng)村金融主體農(nóng)村信用社的運行 矛盾，即資金來源與輸出的矛盾。一方面，是農(nóng)村信用社 資金供給不足。從永州市1996年以來各項存款與農(nóng)村信用 社和縣以下郵政儲蓄存款變化情況看（見圖3

21、 ）,無論是存 款增加的絕對額還是增長幅度，農(nóng)村信用社的增長勢力都 遠不如國有商業(yè)銀行和郵政儲蓄，特別是郵政儲蓄的增勢 迅猛，農(nóng)村信用社的存款增幅由1996年的下降到x x年的, 已低于同期全市存款增幅平均水平個百分點，而郵政儲蓄 存款的增幅由1996年的上升到xx年的最高點，高出全市 同期平均水平個、農(nóng)信社個百分點，客觀上將農(nóng)村區(qū)域性 社會資金“外遷”，"倒流”進城，作為農(nóng)村金融主體的農(nóng) 村信用社后續(xù)資金補給不足。圖31996年來永州市全市與農(nóng)村信用社及縣以下郵政 儲蓄存款增減變化圖另一方面，是農(nóng)村信用社的信貸投放幅度加大。從永 州市1996年以來貸款余額與農(nóng)業(yè)貸款余額變化看（見圖

22、 4）, 7年來農(nóng)業(yè)貸款余額的年平均增幅高出全部貸款余額年 平均增幅個百分點，而農(nóng)業(yè)貸款中新增部分幾乎全部集中 在農(nóng)村信用社，xx年底這個比例已達990 4 2, xx年9月 末，農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)貸款比年初減少1169萬元，而農(nóng)村信 用社則凈增6 1358萬元，同比多增22536萬元。這種情況 表明，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟對信貸資金的需求十分旺盛，農(nóng)村 信用社的信貸投放幅度大增。存款增幅的減弱與貸款投放 增幅的增強，使農(nóng)村信用社陷入兩難境地，為避免支付風(fēng) 險，有的不得不選擇放棄放貸，農(nóng)民得不到應(yīng)有的支持。圖4199 6年來永州市貸款余額與農(nóng)業(yè)貸款余額變化比 較6、利率政策、信貸政策和再貸款的管理問題。農(nóng)

23、村區(qū) 域性社會資金被抽走的同時，利率政策對農(nóng)民貸款也是不 利的。農(nóng)村信用社的貸款利率可以上浮5 0 （利率改革試點地區(qū)可上浮200）,從抽查情況看，95以上的信用社在執(zhí)行 中都充分用足了政策，一浮到頂。這種利率政策的設(shè)置側(cè) 重于考慮信用社的盈利和放貸積極性，同時卻增加了農(nóng)民 的負擔(dān)。農(nóng)村信用社的資金運用實行嚴格的資產(chǎn)負債比例 管理，對于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中“龍頭型”企業(yè)的信貸支持一家信 用社無法滿足，但幾家信用社聯(lián)合實行“社團貸款”又受 到現(xiàn)行信貸管理政策的制約，這與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和實質(zhì) 性增加農(nóng)民收入是不相一致的。支農(nóng)再貸款的管理政策同 樣存在缺陷，使用期限一般為一年，最多可展期2年，這 與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周

24、期長的自然規(guī)律不一致，難以以此來真正促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進農(nóng)民增收。（三）基于上述情況，解決農(nóng)民增收問題，從金融政策和體 制角度講，重點要解決好五個問題。第一，轉(zhuǎn)變觀念。一方面，要把改革農(nóng)村鄉(xiāng)村組織體 系作為建設(shè)農(nóng)村政治文明的根本措施，建立起適應(yīng)市場經(jīng) 濟發(fā)展規(guī)律要求的服務(wù)型農(nóng)村行政組織體制，樹立新的發(fā) 展觀念；另方面，要把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為我國當(dāng) 前重大的政治問題來對待，作為解決全局經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵 問題來對待。首先，要充分認識到億農(nóng)民的強大潛在拉動 力，這是擴大內(nèi)需的根本所在。其次，要弄清一個簡單的 社會經(jīng)濟鏈條，即農(nóng)民買不起一工廠減產(chǎn)停產(chǎn)一工人下崗 失業(yè)-*減少對農(nóng)副產(chǎn)品的購買力f影

25、響農(nóng)產(chǎn)品價格-*影響 農(nóng)民增收f影響農(nóng)村金融的發(fā)展f影響全社會的穩(wěn)定，進 而形成惡性循環(huán)。因而要樹立強烈的親民意識，真正把農(nóng) 民當(dāng)作我們的衣食父母來對待，從財政支付、金融服務(wù)等 方面提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。第二，健全機制。建立區(qū)域性社會資金使用流向管制 政策。我國幅原遼闊，區(qū)域經(jīng)濟的差異性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的層 次性與資本的趨利性矛盾，決定了要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟 與農(nóng)村金融的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，必須堅持部門經(jīng)濟效益與 全局社會效益并舉的原則，實施區(qū)域性社會資金使用流向 管制制度，規(guī)定一定比例的資金必須對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā) 展進行“反哺”。國有商業(yè)銀行分支機構(gòu)，要找準市場定位, 破除'所有制”和企業(yè)規(guī)模的限制，

26、堅持以市場導(dǎo)向和客 戶需要為目標(biāo)，堅持經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一性，調(diào)整 信貸政策，提高服務(wù)質(zhì)量，要在區(qū)域性農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā) 展中發(fā)揮積極作用，將70的資金用于為資金來源地的經(jīng)濟 和社會發(fā)展服務(wù)。郵政儲蓄一方面可以采取有計劃地收縮 和限制業(yè)務(wù)等措施，轉(zhuǎn)移社會資金的流向，擴大農(nóng)村地區(qū) 農(nóng)村信用社等其它金融機構(gòu)的資金來源；另方面可以在加 大實施縣以下郵政儲蓄存款以再貸款形式通過信用社用于 為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)服務(wù)政策的同時，盡快建立更加便于操作 和可行的郵政儲蓄資金為地方經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的政策。財政 要實行轉(zhuǎn)移支付的辦法，建立符合國情和wto規(guī)則的農(nóng)業(yè) 和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展支持、補貼制度，以“綠箱政策”為重點, 加

27、大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增收的支持力度。政策性金融機構(gòu)要以 開發(fā)高效農(nóng)業(yè)和推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為出發(fā)點，從以下三個方 面來強化政策性銀行對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的支持功能作用： 其一是強化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)項目的投入功能。如 農(nóng)田水利建設(shè)，江河湖海治理以及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和利用； 其二是強化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對糧棉油品種改良和糧棉油商品 化的資金支持功能，推動糧棉油生產(chǎn)的規(guī)模化經(jīng)營，提高 糧棉油生產(chǎn)和流通的經(jīng)濟效益；其三是適應(yīng)wto的要求， 國家開發(fā)銀行和中國進出口銀行也要強化對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng) 濟的支持力度，加大對農(nóng)業(yè)科技開發(fā)和外向型農(nóng)業(yè)的投入, 使農(nóng)業(yè)盡快與世界經(jīng)濟一體化。同時要積極穩(wěn)妥地發(fā)展地 方性中小金融機構(gòu)，并且對非

28、地方性金融機構(gòu)中吸儲的資 金未達到規(guī)定比例反哺支持當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟的，要實行強制 性改組，將其轉(zhuǎn)化為地方性金融機構(gòu)。目的是要以此來增 加對區(qū)域性社會資金的吸儲，全力支持本區(qū)域農(nóng)業(yè)和農(nóng)村 經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)調(diào)整，為發(fā)展區(qū)域農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民增收 服務(wù)。要建立不同層次的投資基金。包括設(shè)立國家專項投 資基金，其來源主要是中央政府按一定比例撥付的發(fā)展基 金，接受有關(guān)捐贈以及其它資金來源，主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng) 村經(jīng)濟發(fā)展中必要的創(chuàng)業(yè)啟動資金、結(jié)構(gòu)性調(diào)整、技術(shù)開 發(fā)創(chuàng)新和貸款貼息等；建立地方省市人民政府專項投資基 金，其主要來源是省市人民政府按一定比例撥付的發(fā)展基 金以及通過其它渠道籌集用作支持地方農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā) 展

29、的專項資金；建立民間投資基金，其主要來源是民間捐 贈，重點用于人文資源、旅游資源的開發(fā)，促進區(qū)域經(jīng)濟 結(jié)構(gòu)優(yōu)化等。第三，改組體制。這里特指農(nóng)村信用社。要正視農(nóng)村 信用社已經(jīng)成為直接服務(wù)農(nóng)民的唯一農(nóng)村金融機構(gòu)的現(xiàn)實, 正視農(nóng)村信用社已經(jīng)承擔(dān)了很多政策性金融服務(wù)和農(nóng)民生 老病死、子女上學(xué)等社會公益性方面服務(wù)的現(xiàn)實，充分考 慮我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營體制長期不變 的大政策背景，充分考慮當(dāng)前農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的習(xí)慣，建議 盡快把農(nóng)村信用社改組為集政策性與商業(yè)性合二為一的農(nóng) 村金融機構(gòu)，鞏固其農(nóng)村金融的核心地位，加大財政支出 對農(nóng)村信用社貸款風(fēng)險損失的補助，以變相加大對農(nóng)業(yè)和 農(nóng)民的補助。從實際出

30、發(fā)，調(diào)整利率政策，實行財政轉(zhuǎn)移 支付的辦法，對信用社為延伸對農(nóng)村一線的金融服務(wù)而聘 請全辦員等所需費用實行財政補貼，增強農(nóng)村信用社放貸 的盈利性，減少農(nóng)民貸款的利息支出。同時，盡快調(diào)整目 前信用社的改革思路。農(nóng)村金融服務(wù)聯(lián)系著廣闊農(nóng)村的千 家萬戶，分散性強的特點必然要求其對信貸發(fā)放和管理要 有相應(yīng)的配套機制，需要一定的組織體系和人力資源作保 證。但是，綜觀近幾年來農(nóng)村信用社的機構(gòu)改革，除了管 理體制的變遷之外，力度最大的就是收縮機構(gòu)、精簡人員, 幾乎與商業(yè)銀行的改革如出一轍，如湖南永州市，轄3區(qū) 9縣，總面積萬平方公里，城市化水平不到25 , xx年底的 農(nóng)村信用社的機構(gòu)數(shù)比1997年減少10

31、8個，分社的撤并力 度更大，信用站在相當(dāng)部分地方已經(jīng)不復(fù)存在，有的地方 方圓百里之內(nèi)沒有金融服務(wù)網(wǎng)點。與此同時，人員大幅度 精簡，信用社一級一般只有3至5人。這種改革的方向選 擇，撇開其就業(yè)、服務(wù)等社會效益削減不說，對信用社本 身而言，由于人少而無法落實內(nèi)控制度導(dǎo)致案件高發(fā)，也 沒有足夠的人力去拓展新的業(yè)務(wù)空間，使農(nóng)戶小額信用貸 款的發(fā)放和管理受到制約。因此，應(yīng)該從中國農(nóng)村的發(fā)展 現(xiàn)狀出發(fā)，立足廣闊農(nóng)村，改變撤并機構(gòu)、精簡人員增效 的思維定勢，調(diào)整農(nóng)村信用社的機構(gòu)改革政策選擇，從加 強內(nèi)部管理上實現(xiàn)突破，從加強內(nèi)部管理中要效益，以確 保服務(wù)網(wǎng)點和人力資源能滿足基本需要。第四，改良政策。一方面，要以大力推廣小額農(nóng)貸為 突破口，解決農(nóng)民增收需要金融支持的普遍性問題。農(nóng)戶 小額信用貸款的推廣，已成為當(dāng)前解決農(nóng)民貸款難和農(nóng)民 增收問題的一種有效方式，得到了社會各界的普遍認同。 但是，筆者通過調(diào)查了解到，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低、農(nóng) 業(yè)人口比例大的基本國情，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要 形式的農(nóng)村經(jīng)濟分散型經(jīng)營機制，國有商業(yè)銀行農(nóng)村經(jīng)營 網(wǎng)點整體性退出的金融體制改革趨勢，決定了農(nóng)戶小額信 用貸款特別是欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)戶小額信用貸款要得到長足 發(fā)展并有效發(fā)揮作用，當(dāng)前亟須有以下配套政策予以