我國城鄉(xiāng)義務教育差異程度研究及對策

1、我國城鄉(xiāng)義務教育差異程度研究及對策【摘要】城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，是教育公平、社會公 正的重要體現(xiàn)。我國城鄉(xiāng)義務教育在經(jīng)費投入、辦學條件、 師資力量方面存在著明顯差異，其主要原因是義務教育支出 責任與財力不匹配、政府間轉(zhuǎn)移支付制度不完善和城鄉(xiāng)二元 結(jié)構(gòu)的制度約束，因此，必須完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機 制、加強農(nóng)村義務教育基礎設施建設、強化農(nóng)村義務教育師 資隊伍建設，以實現(xiàn)教育資源在城鄉(xiāng)間的合理配置，縮小城 鄉(xiāng)義務教育發(fā)展的差距?！娟P鍵詞】義務教育城鄉(xiāng)差異保障機制隨著我國社會主義市場經(jīng)濟制度的實施和完善，我國城 鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城鄉(xiāng)面貌和居民 生活水平得到了極大改善。同時，國

2、家對教育投入的逐年增 加，使得義務教育事業(yè)也得到了長足發(fā)展。但由于教育體制 的弊端、農(nóng)村人口眾多、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢等原因，使城鄉(xiāng) 義務教育發(fā)展出現(xiàn)不均衡現(xiàn)象，這嚴重影響了義務教育的發(fā) 展和整體國民素質(zhì)的提髙。1. 我國城鄉(xiāng)義務教育差異程度分析1.1我國城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費投入的差異對比農(nóng)村與城市義務教育經(jīng)費投入差異明顯。以2010年為 例，農(nóng)村小學教育經(jīng)費為3041. 97億元，農(nóng)村初中教育經(jīng)費 為1842. 18億元，農(nóng)村義務教育的經(jīng)費總額為4884. 16億元; 城市小學教育經(jīng)費為4642.60億元，城市初中教育經(jīng)費為 3152. 37億元，城市義務教育經(jīng)費總額為7794. 97億元，是 農(nóng)村

3、義務教育經(jīng)費總數(shù)的1. 59倍。城鄉(xiāng)義務教育不僅在總量上存在差異，在生均經(jīng)費方面 的差異也很明顯。2010年農(nóng)村小學和初中所獲得的各項政府 性資金投入均低于城市小學和初中。小學資金投入差異率在 5. 22%13. 68%,其中差距幅度最小的是生均預算內(nèi)教育事 業(yè)性經(jīng)費支出，而差距最大的是生均公共經(jīng)費支出；初中資 金投入差異率在4. 66%12. 88%,其中差距幅度最小的是生 均預算內(nèi)公共經(jīng)費支出，差距最大的是生均公共經(jīng)費支出。 詳見表lo根據(jù)2009年與2010年全國城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費生均支出 情況，可以得出2009年和2010年城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費生均支 出差異變化趨勢對比，見圖lo從圖中可以看

4、出，小學階段, 2010與2009相比，農(nóng)村和城市的生均公共經(jīng)費支出差異有 擴大趨勢；初中階段，2010與2009相比，農(nóng)村和城市的生 均公共經(jīng)費支出差異擴大趨勢愈加明顯。1.2我國城鄉(xiāng)義務教育辦學條件的差異對比從城鄉(xiāng)中小學辦學條件來看，除農(nóng)村中小學生均校舍面 積指標高出城鎮(zhèn)水平之外，其他各項指標基本差于城鎮(zhèn)。以 小學為例，2009年，農(nóng)村生均危房面積（1.2平方米）是全 國平均水平（0.83平方米）的1.45倍，是城鎮(zhèn)生均危房面 積（0. 41平方米）的2. 97倍；從城鄉(xiāng)生均計算機臺數(shù)來看, 農(nóng)村（0.03臺）是全國平均水平（0.04臺）的3/4,是城鎮(zhèn) （0. 06臺）的1/2；從生均圖

5、書藏量來看，農(nóng)村（14.47冊） 是全國平均水平（15. 16冊）的19/20,是城鎮(zhèn)（15. 97冊） 的9/10；生均固定資產(chǎn)總值，農(nóng)村（4381.23元）是全國 （4960. 82 元）的 9/10,是城鎮(zhèn)（5636. 34 元）的 4/5,其 中差距幅度最大的是生均危房面積。與小學類似，農(nóng)村初中 在辦學條件方面也與城鎮(zhèn)存在一定差距，詳見表2。1.3我國城鄉(xiāng)義務教育師資條件的差異對比師資條件的一個重要方面是教師的學歷層次。從學歷層 次看，農(nóng)村中小學與城鎮(zhèn)乃至全國平均水平都存在較大的差 距。以小學為例，2009年，學歷為研究生和本科的教師，城 鎮(zhèn)占全國的85. 09%和63. 43%,而農(nóng)

6、村僅為14. 91%和36. 57%, 比城鎮(zhèn)分別低70. 18個百分點和26. 86個百分點；在專科以 下（含?？疲W歷的教師中，農(nóng)村占全國的比重為58.21%、 75. 22%和 85. 66%,比城鎮(zhèn)的 41. 79%、24. 78%和 14. 34%分別 高出16.42%、50. 44%和71.32%。與小學類似，農(nóng)村初中教 師在學歷構(gòu)成上也與城鎮(zhèn)存在較大差距，詳見表3。資料來源：2010中國教育統(tǒng)計年鑒相關數(shù)據(jù)計算整理通過上述分析可以看出，目前我國城鄉(xiāng)義務教育投入經(jīng) 費、辦學條件、師資力量三個方面都存在一定差距。經(jīng)費方 面，無論是從生均教育經(jīng)費還是生均預算內(nèi)教育經(jīng)費來看， 城鎮(zhèn)中小學

7、都高于農(nóng)村，其中差距最大的是生均公共經(jīng)費； 辦學條件方面，無論在生均計算機數(shù)量、生均圖書藏量，還 是在生均固定資產(chǎn)總值等辦學條件上城鎮(zhèn)中小學均優(yōu)于農(nóng) 村，而其中生均危房面積差距最大；師資力量方面，城鎮(zhèn)中 小學教師在學歷構(gòu)成方面明顯優(yōu)于農(nóng)村，農(nóng)村具有研究生和 本科學歷的教師數(shù)量遠遠低于農(nóng)村，大多數(shù)教師只擁有高中 或高中以下學歷?？梢哉f以上義務教育資源供給的城鄉(xiāng)不均 等是導致我國城鄉(xiāng)義務教育教學質(zhì)量和教學效果存在較大 差距的直接原因。2. 我國城鄉(xiāng)義務教育差異的政策原因2. 1義務教育支出責任與財力不匹配在以縣為主的義務教育財政管理體制下，政府間義務教 育領域的事權(quán)和財權(quán)劃分上存在著嚴重的不對稱現(xiàn)

8、象。中 央、省和市層層從下級政府集中財力，但卻對義務教育不負 主要責任，承擔義務教育主要供給任務的縣級政府的自有財 力卻相對薄弱，經(jīng)過多年的財源培植，縣鄉(xiāng)許多潛力很大的 財政收入項目或者是被上收，或者是變成與上級共享。這種 支出責任與財政能力不對稱的現(xiàn)象嚴重加劇了基層政府的 財政負擔，加劇了農(nóng)村義務教育經(jīng)費緊張的矛盾。特別是對 欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村來說，由于自身財力困難，再加上稅費改 革使基層政府的財政缺口不斷擴大，成為農(nóng)村義務教育積極 穩(wěn)定發(fā)展的一大隱患，直接影響農(nóng)村義務教育資金投入的可 持續(xù)性，導致農(nóng)村義務教育經(jīng)費問題向農(nóng)民轉(zhuǎn)移，加重了農(nóng) 民的負擔。2. 2政府間轉(zhuǎn)移支付制度不完善政府間轉(zhuǎn)移支

9、付是城鄉(xiāng)義務教育實現(xiàn)均等化的重要手 段，但是我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度不完善，未能充分發(fā)揮 其促進城鄉(xiāng)義務教育均等化發(fā)展的重要作用。第一，一般性 轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小。對義務教育進行的一般性轉(zhuǎn)移支付大多 以稅收返還的方式進行，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)享受的轉(zhuǎn)移支付資金 較多，貧困地區(qū)只能得到較少的資金；第二，專項轉(zhuǎn)移支付 項目沒有明確的界定。專項轉(zhuǎn)移支付的資金多用于臨時性的 項目，例如危房改造與教學設備的添置等，對于日常維持學 校運行的必要經(jīng)費卻沒有給予足夠的支持；第三，缺乏有效 的監(jiān)督機制。義務教育轉(zhuǎn)移支付由于缺乏有效的監(jiān)督機制， 隨意性大，被挪用的情況屢屢發(fā)生，中央財政大規(guī)模的投入 并沒有帶動地方財政收入的

10、相應增長，使得總體上農(nóng)村義務 教育財政投入增幅不大，難以實現(xiàn)農(nóng)村義務教育的地區(qū)間均 衡發(fā)展。2. 3城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度約束由于城鄉(xiāng)分離的戶籍制度，以及由它衍生的城鄉(xiāng)二元結(jié) 構(gòu)，使大部分農(nóng)村人口長期滯留于農(nóng)村。目前，雖然農(nóng)村地 區(qū)義務教育已免交學雜費，但對于一些連維持生計都困難的 貧困家庭來說，仍難以承擔。為了養(yǎng)家糊口，部分貧困家庭 的學生只能輟學外出打工。因此，農(nóng)民學生所擁有的受教育 機會是被打了折扣的，在教育的起跑線上就與城區(qū)學生拉開 了距離。其次，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使有限的教育經(jīng)費主要集中于 城區(qū)，農(nóng)村教學設備的不充足，師資結(jié)構(gòu)不合理，導致教學 水平遠遠低于城區(qū)同期水平。最后，城鄉(xiāng)居民教育意識與

11、教 育觀念的不同。城市家庭總體上對子女有著較高的教育期望 值。而地處偏遠山區(qū)的農(nóng)村，受封閉的自然環(huán)境的限制和經(jīng) 濟貧困的影響，許多家長教育意識落后，看不到教育的潛在 效益和長遠效果。3. 促進我國城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的對策建議城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展的不均衡既嚴重阻礙了義務教育公 平性的實現(xiàn)，也制約了城鄉(xiāng)經(jīng)濟的和諧發(fā)展，必須以更為有 力的制度和政策保障教育均衡發(fā)展，針對城鄉(xiāng)義務教育存在 較大差異的方面，從公共經(jīng)費投入、辦學條件和師資水平等 方面加以改進，尤其要明確政府責任、完善轉(zhuǎn)移支付制度以 保障教育經(jīng)費的充足投入。3. 1完善農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制要提高農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障水平，縮小城鄉(xiāng)間生均公

12、共教育經(jīng)費過大的差距，關鍵是要在明確各級政府責任的基 礎上，完善農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付制度，確定合理的轉(zhuǎn)移支 付分擔比例，重點增加對農(nóng)村公共教育經(jīng)費的投入。在實行 轉(zhuǎn)移支付時，對于不同地區(qū)間財政能力的差異，要按照財力 均等化原則，由中央政府通過特定的手段進行縱向轉(zhuǎn)移支 付，然后由中央政府組織各地區(qū)政府間進行直接的橫向轉(zhuǎn)移 支付。從中國的現(xiàn)實情況來看，這種方式是既有必要也有可 能實行的，而進一步加大對民族地區(qū)、邊疆地區(qū)以及糧食主 產(chǎn)區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)、生態(tài)保護任務較重地區(qū)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移 支付力度，同時繼續(xù)保持國家對貧困地區(qū)義務教育專項資金 的投入，才能遏制不同地區(qū)之間城鄉(xiāng)享受義務教育的差距擴 大。在轉(zhuǎn)

13、移支付具體運作過程中，要確定各級政府在支付義 務教育經(jīng)費中所應承擔的比例，使各級政府承擔起應負的責 任，特別是縣級以上的政府。具體來說，由國務院制定義務 教育經(jīng)費投入的各項標準，包括生均公共經(jīng)費、教師工資基 本標準、學校辦學條件基本標準和生均事業(yè)性經(jīng)費基本標 準；省級政府根據(jù)國家制定的基本標準，結(jié)合各省的實際情 況，制定符合當?shù)貙嶋H需求的具體標準，包括確定省級、市 級財政轉(zhuǎn)移支付比例、省級政府對中央轉(zhuǎn)移支付的配套資金 比例、縣級財政用于公共經(jīng)費和事業(yè)性經(jīng)費比例等，由中央 及省級政府財政部門進行合理劃撥。并且，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟 實力的差距，對各級政府承擔的比例進行微調(diào)，逐步縮小地 區(qū)間財力差距，保

14、障農(nóng)村義務教育經(jīng)費的投入。3. 2加強農(nóng)村義務教育基礎設施建設改善農(nóng)村的辦學條件，促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，重 點在于針對城鄉(xiāng)生均危房面積差距進一步實施農(nóng)村危房改 造工程并加強基礎設施建設。第一，以中央為主和省級政府 為輔設立中小學危房校舍改造專項資金。縣級政府應將農(nóng)村 中小學學校建設和校舍維護作為重要發(fā)展工作和基礎設施 統(tǒng)一規(guī)劃實施，在政府支出預算中單獨列示“中小學校舍維 護、建設經(jīng)費”項目。地方政府也需匹配資金，與中央和省 級政府的中小學危房改造專項基金一同用于地震、洪澇等自 然災害嚴重、危房高發(fā)地區(qū)的危險校舍改造。第二，大力推 進農(nóng)村寄宿制學校建設工程。先在個別學校布點分散的地區(qū) 進行試

15、點，建造學生宿舍，解決山區(qū)和農(nóng)村偏遠地區(qū)學生上 學難、路途遠的問題，然后在全國農(nóng)村地區(qū)推廣，這樣既能 幫助學生節(jié)省時間，提高學習效率，也能保障學生安全。第 三，更新農(nóng)村學校的教學設備，逐步使所有學校符合辦學條 件標準，達到基本教學要求。對于貧困縣、鄉(xiāng)要先解決中小 學課桌椅陳舊、短缺問題，更換或是添置新的課桌椅，滿足 學生日常教學需求。同時為農(nóng)村中小學配備現(xiàn)代化的教學設 備和必要的健身娛樂設施，如實驗室、多媒體教室、圖書館、 鋼琴、風琴和體育器材等，逐步縮小城鄉(xiāng)間辦學條件的差距。3. 3強化農(nóng)村義務教育師資隊伍建設師資力量分布不均也是城鄉(xiāng)義務教育差異中影響深刻 的因素，農(nóng)村地區(qū)具有研究生和本科學

16、歷的教師較少，大多 數(shù)教師只擁有高中或高中以下學歷，這種教師學歷不達標的 現(xiàn)象是亟待解決的。第一，提高教師素質(zhì)。與城市教師相比 農(nóng)村教師普遍的學歷低，教學能力不強，這就要求各級教育 管理部門依法履行對農(nóng)村中小學教師的資格認定、招聘錄 用、職稱評定等職能，為在職教師提供繼續(xù)教育和進修培訓 的機會，以提高農(nóng)村教師的學歷層次和業(yè)務水平。更要建立 城鄉(xiāng)教師交流機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教師的合理流動和交互發(fā)展， 為農(nóng)村義務教育提供優(yōu)秀的師資保障。第二，切實提高農(nóng)村 教師的工資待遇。由于農(nóng)村地區(qū)中小學校教師待遇低、生活 條件差、工作環(huán)境艱苦、個人發(fā)展機會少，造成骨干教師流 失，也難以吸引優(yōu)秀的教師資源。因此，應該實施政策傾斜, 提高生活條件較差地區(qū)教師的待遇，保障農(nóng)村教師工資、獎 金、福利、“三險一金"等待遇優(yōu)先落實，以經(jīng)濟政策引導 高學歷教師向相對落后的地區(qū)流動。各級政府部門設立專項 經(jīng)費對長期堅持在農(nóng)村工作的教師發(fā)放特殊津貼和實施安 居工程，使農(nóng)村教師也可得到與城市教師基本相同甚至更高 的待遇。黑龍江省教育教學改革項目公共管理人才培養(yǎng)與社 會公共服務互動機制研究(jg2012010323)階段性成果參考文獻：1 劉桂莉，劉國秋.我國農(nóng)村義務教育公共政策與 公平問題研究n.江西師范大學學報，2012 (1).2 姚琳城鄉(xiāng)義務教育師資力量均衡發(fā)展的對策探討n.湖北第二師范學院學報