論完善我國的大氣污染防治立法

1、本科畢業(yè)論文中文題目： 論完善我國的大氣污染防治立法 外文題目: On Improvement of Our Countrys Legislation for The Control of Air Pollution 院 系 國際商學(xué)院 專 業(yè) 法學(xué) 年 級(jí) 2011級(jí) 學(xué) 號(hào) 20201136020007 學(xué)生姓名 鄧緒蘭 指導(dǎo)教師 袁振華 結(jié)稿日期 2015年5月3日 四川外國語大學(xué)教務(wù)處制論完善我國的大氣污染防治立法摘要:隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的大氣污染問題變得越來越突出，而近年來霧霾等重污染天氣的頻發(fā)使我國的大氣污染形勢(shì)變得更為嚴(yán)峻，嚴(yán)重地影響了我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人民生活水平的提

2、高。大氣污染問題是關(guān)乎人類生存發(fā)展的大問題，各個(gè)國家對(duì)于大氣污染問題都十分重視。我國現(xiàn)行的大氣污染防治法律體系存在著可操作性不強(qiáng)，立法滯后等問題，因此完善我國的大氣污染防治立法對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國的可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗中國有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)于增強(qiáng)大氣污染防治法的可操作性，完善環(huán)境污染防治法律體系具有重要的理論意義。本文基于上述目的采取了文獻(xiàn)綜合分析、比較分析、調(diào)查研究等方法對(duì)我國的大氣污染防治的立法現(xiàn)狀、執(zhí)法現(xiàn)狀、守法現(xiàn)狀等進(jìn)行了深入的分析，發(fā)現(xiàn)我國的大氣污染防治立法存在很多不足的方面，這給我國的大氣污染治理及防治工作造成很大的阻礙。對(duì)于大氣污染的治理與防治最為重要的就是立法，只有完善了立法做

3、到有法可依，才能給后續(xù)的執(zhí)法、守法工作提供依據(jù)，才能有效地治理和防治大氣污染。我們應(yīng)當(dāng)借鑒國外大氣污染防治立法的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國的國情加以選擇利用，從而完善我國的大氣污染防治立法。關(guān)鍵詞：完善；大氣污染；立法；可持續(xù)發(fā)展On Improvement of Our Countrys Legislation for the Control of Air PollutionAbstract:With the rapid development of our country's economy, China's air pollution problems are becoming mo

4、re and more prominent, and in recent years,heavy pollution weather, such as fog and haze has make the atmospheric pollution in China become more serious, then seriously affected the economic development of our country and the improvement of people's living standards.Atmospheric pollution is a bi

5、g problem about human survival and development, each country is also pay attention to the air pollution.Our countrys legislation for the control of air pollution has some troubles,such as poor maneuverability and legislation lags. Thus to perfect our legislation of prevention and control of atmosphe

6、ric pollution to realize the sustainable development of our country, the construction of beautiful China has very important practical significance, to enhance the maneuverability of the prevention of air pollution, perfect the legal system of environmental pollution prevention and control has import

7、ant theoretical significance.In this paper, based on the above purpose adopted a comprehensive analysis of the literature, comparative analysis, methods of investigation and study on our country's legislative status q of prevention and control of atmospheric pollution status, the situation of la

8、w enforcement and law-abiding and so on carried on the thorough analysis, found many deficiencies of the legislation of the prevention and control of atmospheric pollution in our country, this for atmospheric pollution control and prevention and control work in China caused great obstacles.For atmos

9、pheric pollution control and prevention is the most important legislation, only perfect the legal legislation, to provide a basis for the follow-up work of law enforcement, law-abiding, can effectively control and prevention and control of atmospheric pollution.We should draw lessons from foreign le

10、gislative experience for the control of air pollution, according to China's national conditions to choose to use, so as to perfect our legislation of prevention and control of atmospheric pollution.Key Words:Improvement；Air Pollution；legislation；sustainable development致謝本論文是在導(dǎo)師袁振華講師的細(xì)心指導(dǎo)下完成的。導(dǎo)師淵

11、博的專業(yè)知識(shí)，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)態(tài)度，精益求精的工作作風(fēng)，誨人不倦的高尚師德，嚴(yán)以律己、寬以待人的崇高風(fēng)范，樸實(shí)無華、平易近人的人格魅力對(duì)我影響深遠(yuǎn)。不僅使我樹立了遠(yuǎn)大的學(xué)術(shù)目標(biāo)、掌握了基本的研究方法，還使我明白了許多待人接物與為人處事的道理。本論文從選題到完成，每一步都是在導(dǎo)師的指導(dǎo)下完成的，傾注了導(dǎo)師大量的心血，占用了導(dǎo)師的寶貴時(shí)間。在此謹(jǐn)向?qū)煴硎境绺叩木匆夂椭孕牡母兄x!這篇畢業(yè)論文是對(duì)我大學(xué)四年生活的最好總結(jié)，是大學(xué)生活的階段性成果。論文的順利完成與充實(shí)、忙碌的學(xué)習(xí)生活分不開，也與導(dǎo)師的悉心指導(dǎo)分不開，導(dǎo)師在論文寫作過程中給予了我許多有益的建議，對(duì)于我以后的寫作有很大的啟發(fā)和收獲，也使我養(yǎng)成了

12、勤于思考、嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)的科學(xué)研究態(tài)度。再次感謝導(dǎo)師的指導(dǎo)與支持，還有同學(xué)、家人的幫助。ii目錄引言21 大氣污染及大氣污染防治法2 1.1 大氣污染的含義2 1.2 大氣污染的危害21.2.1 大氣污染對(duì)人體和健康的危害21.2.2 大氣污染對(duì)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危害21.2.4 大氣污染對(duì)全球大氣環(huán)境的影響31.3 大氣污染防治法32 我國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀及問題42.1 我國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀42.1.1 我國目前的大氣污染防治的立法體系42.1.2 我國的大氣污染防治基本法42.2 我國大氣污染防治立法存在的問題52.2.1 大氣污染防治的立法原則不夠完善52.2.2 大氣污染防治的立法體系

13、不夠完善62.2.3 大氣污染防治法中的具體法律制度的規(guī)定需要完善62.2.3.1 總量控制制度的不足62.2.3.2 排污許可證制度的不足72.2.3.3 排污收費(fèi)制度的不足73 國外大氣污染防治立法及啟示93.1 發(fā)達(dá)國家大氣污染防治立法概況及特點(diǎn)93.1.1 英國的大氣污染防治立法93.1.2 美國的大氣污染防治立法93.1.3 日本的大氣污染防治立法103.2 發(fā)展中國家的大氣污染防治立法概況及特點(diǎn)103.2.1 菲律賓的大氣污染防治立法103.2.2 新加坡大氣污染防治立法113.3 發(fā)達(dá)國家大氣污染防治立法對(duì)我國的啟示113.4 發(fā)展中國家大氣污染防治立法對(duì)我國的啟示124.1 完

14、善大氣污染防治的立法原則134.2 完善大氣污染防治的立法體系144.3 對(duì)大氣污染防治法中具體法律制度完善的建議154.3.1 完善總量控制制度154.3.2 完善排污許可證制度164.3.3 完善排污收費(fèi)制度164.3.4 增加公眾參與制度165 結(jié)語180引言當(dāng)前，我國的大氣環(huán)境形勢(shì)日趨嚴(yán)峻對(duì)大氣污染防治法提出了更高的要求，2014年啟動(dòng)了大氣污染防治法的大規(guī)模修訂，形成了大氣污染防治法（修訂草案），該草案雖然一定程度上彌補(bǔ)了2000年大氣污染防治法的不足，但是我國的大氣污染防治法仍然不足以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的大氣環(huán)境問題，因此我們有必要從最根本的立法層面來討論如何完善大氣污染防治法，形成更為

15、有效、可操作性強(qiáng)的新大氣污染防治法。本文就是基于完善大氣污染防治立法的目的來展開討論的。在這方面相關(guān)的研究也有很多，大多是近幾年的研究成果，大氣污染防治法（修訂草案）中也大部分采用了這些研究成果，如加大懲罰力度，細(xì)化責(zé)任，增加對(duì)新出現(xiàn)的污染進(jìn)行嚴(yán)格控制等。但是前人的研究畢竟不能跟上社會(huì)的發(fā)展變化，因此需要我們?cè)谇叭说幕A(chǔ)上不斷地開拓創(chuàng)新，提出更多有建設(shè)性的立法建議。本文從完善立法的角度出發(fā)，闡述完善大氣污染防治的立法原則、立法體系以及具體的法律制度三個(gè)方面內(nèi)容，以期對(duì)大氣污染防治立法的完善有一個(gè)更為全面、深入的認(rèn)識(shí)，最終有效解決環(huán)境污染問題，改善人類居住環(huán)境，提高人們的生活水平，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的

16、可持續(xù)發(fā)展。1 大氣污染及大氣污染防治法 1.1 大氣污染的含義大氣污染是指大氣因某種物質(zhì)的介入，導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響大氣的有效利用，危害人類的生命健康、財(cái)產(chǎn)安全以及破壞自然生態(tài)系統(tǒng)，造成大氣質(zhì)量惡化的現(xiàn)象。（1）1.2 大氣污染的危害環(huán)境污染問題伴隨著人類社會(huì)的發(fā)展而變得越來越嚴(yán)重，每個(gè)國家在發(fā)展經(jīng)濟(jì)時(shí)都不得不正視環(huán)境問題，而大氣污染問題更是與人類發(fā)展密切相關(guān)的問題。大氣污染的危害概括起來主要有以下幾個(gè)方面：1.2.1 大氣污染對(duì)人體和健康的危害大氣污染對(duì)人體健康的危害是顯而易見的，各種大氣污染物通過多種途徑進(jìn)入人體，對(duì)人的影響是多方面的，大氣污染物主要

17、通過三種途徑危害人體，一是人體表面接觸后受到傷害，二是食用含有大氣污染物的食物和水中毒，三是吸入污染的空氣后患病。呼吸道疾病和生理機(jī)能障礙是大氣污染對(duì)人體健康造成危害的主要表現(xiàn)形式。在突然的高濃度污染物的作用下可造成急性中毒，在短時(shí)間內(nèi)可奪去眾多人的性命，如印度的博帕爾事件、倫敦的煙霧事件、重慶的“12.23”井噴事故。1.2.2 大氣污染對(duì)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危害大氣污染對(duì)工業(yè)生產(chǎn)的危害主要表現(xiàn)在大氣中的污染物對(duì)工業(yè)材料、設(shè)備和建筑設(shè)施造成腐蝕，增加了生產(chǎn)費(fèi)用，提高了成本，縮短了產(chǎn)品的使用壽命，因此給國家經(jīng)濟(jì)帶來巨大損失。如美國因大氣污染每年使工業(yè)生產(chǎn)損失250億美元，法國損失1000億法郎，聯(lián)邦德

18、國損失25億馬克。這些還只是十幾年前的數(shù)字。我國大氣污染每年造成的損失1981年的粗略估計(jì)就高達(dá)68億元。而目前，由于酸雨污染給兩廣川貴四省區(qū)帶來的經(jīng)濟(jì)損失每年已超過160億元。(2)由此可見大氣污染對(duì)工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展是存在很大危害的。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的危害主要表現(xiàn)在植物的生長受阻，產(chǎn)量下降，質(zhì)量變劣等。我國每年有近4000萬畝的農(nóng)田遭受酸雨的污染，造成的經(jīng)濟(jì)損失約20億元。1.2.3 大氣污染對(duì)動(dòng)植物的危害大氣污染會(huì)使動(dòng)物發(fā)生畸變、癌變，破壞遺傳基因。大劑量的大氣污染會(huì)使家畜、家禽、野生動(dòng)物很快中毒死亡。小劑量的大氣污染長時(shí)間作用，會(huì)使動(dòng)物的呼吸道受感染而患病。大氣污染對(duì)植物的危害主要表現(xiàn)為三種情況

19、：第一種是在高濃度污染的影響下產(chǎn)生急性危害；第二種是在低濃度下污染物長期影響產(chǎn)生慢性危害；第三種情況為不可視危害。1.2.4 大氣污染對(duì)全球大氣環(huán)境的影響大氣污染已經(jīng)對(duì)全球環(huán)境產(chǎn)生了危害，對(duì)全球大氣的危害主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是臭氧層破壞，二是酸雨腐蝕，三是全球氣候變暖。大氣污染產(chǎn)生的這三個(gè)嚴(yán)重后果已經(jīng)嚴(yán)重威脅到人類的生存和發(fā)展，因此各個(gè)國家都在積極尋找解決措施，希望減輕大氣污染的危害。1.3 大氣污染防治法大氣污染防治法是環(huán)境法體系中具有十分重要的地位，是環(huán)境與資源保護(hù)法的下位法，大氣污染防治法的原則以及基本的制度是環(huán)境法的具體體現(xiàn)。各國對(duì)于治理大氣污染的法律制度的稱呼不盡相同，如美國就有空

20、氣污染控制法，菲律賓有清潔空氣法案等。各國的立法實(shí)踐也存在很大差異，但都十分重視大氣污染的防治工作，大氣污染防治法律體系也在不斷地完善。我國在早期的立法實(shí)踐中也很重視大氣污染防治法的作用，現(xiàn)行的中華人民共和國大氣污染防治法是2000年修訂通過并實(shí)施的，該法雖然不盡完善，但對(duì)我國的大氣污染防治工作也起到了一定的作用。在2014年我國也啟動(dòng)了大氣污染防治法的修訂工作，形成了修訂草案，大氣污染防治法總體是在朝著更好的方向發(fā)展的。2 我國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀及問題2.1 我國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀 2.1.1 我國目前的大氣污染防治的立法體系我國目前大氣污染防治立法的體系主要是：一、以憲法為基本。憲

21、法第二十六條規(guī)定：“國家保護(hù)和該善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！睘榇髿馕廴痉乐蔚於嘶A(chǔ)。二、以環(huán)境法和大氣污染防治法為依據(jù)。環(huán)境法和大氣污染防治法是我國大氣污染防治工作的重要法律依據(jù)，上述法律對(duì)基本原則、法律制度和法律責(zé)任等都作了具體的規(guī)定。三、以民法通則、侵權(quán)責(zé)任法、刑法等為補(bǔ)充。環(huán)境法和大氣污染防治法主要規(guī)定的是污染者及監(jiān)管者的行政責(zé)任，不能全面追究責(zé)任，因此有必要由民法、侵權(quán)責(zé)任法、刑法來追究行為人的民事和刑事責(zé)任。四、以大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃和環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為指引，國務(wù)院和環(huán)保部相繼出臺(tái)了上述規(guī)范文件從空氣監(jiān)測、防治措施、防治技術(shù)等層面為大氣污染的治理提供了指引。五、以各

22、地大氣污染防治法律文件為依托。各地的大氣污染防治法律文件結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，更能反映當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，能夠有效地治理大氣污染。（3）以上所述是宏觀的大氣污染防治法律體系。 2.1.2 我國的大氣污染防治基本法 我國的大氣污染防治工作是以大氣污染防治法為基本法的，中國在1987年制定了大氣污染防治法，1995年對(duì)這部法律進(jìn)行了修改，在2000年又對(duì)這部法律作了修改，而2014年又啟動(dòng)了修法程序。從制定到連續(xù)修改反映出我國越來越重視法律手段在防治大氣污染中的作用。大氣污染防治法在我國的立法體系里處于十分重要的位置，現(xiàn)今我國的大氣污染防治工作也主要是以大氣污染防治法為法律依據(jù)，以其他的法律輔助適用。今后我

23、國的大氣污染防治工作也毫無疑問將主要適用修訂了的大氣污染防治法。我國的大氣污染防治法主要內(nèi)容有：大氣污染防治監(jiān)督管理機(jī)制、大氣環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、防治煙煤產(chǎn)生的大氣污染、防治機(jī)動(dòng)車船排放污染和防治沙塵、揚(yáng)塵污染。大氣污染防治法第二條規(guī)定：國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府，必須將大氣環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，合理規(guī)劃工業(yè)布局，加強(qiáng)防治大氣污染的科學(xué)研究，采取防治大氣污染的措施，保護(hù)和改善大氣環(huán)境。這一規(guī)定明確了各級(jí)人民政府在大氣污染防治方面的主要職責(zé)。第四條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級(jí)公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責(zé)，對(duì)機(jī)動(dòng)車船污染大

24、氣實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上人民政府其他有關(guān)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)大氣污染實(shí)施監(jiān)督管理。該條規(guī)定是對(duì)于防治大氣污染的監(jiān)督管理體制的規(guī)定。該法對(duì)于大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和大氣污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)在第6條和第7條也做出了規(guī)定。由于我國的大氣污染主要是煙煤型污染，所以防治由燃煤產(chǎn)生的煙塵和二氧化硫成為我國大氣污染防治法律規(guī)定的核心內(nèi)容。為此，修訂后的大氣污染防治法設(shè)專章作了明確規(guī)定，主要包括燃煤污染的一般防治和燃煤二氧化硫的特殊防治兩個(gè)方面。近年來，我國汽車使用量急劇上升，氮氧化物污染已成為大城市冬季的主要污染物，為了遏制這種趨勢(shì)，新修改的大氣污染防治法對(duì)防治機(jī)動(dòng)車船污染列專章予以規(guī)定。從上述大氣污染防治法的

25、主要內(nèi)容可以看出，對(duì)于大氣污染的防治工作現(xiàn)行的大氣污染防治法還是做出了較為全面的規(guī)定，以上規(guī)定對(duì)于我國的大氣污染防治工作起到了指導(dǎo)作用，明確了各方的權(quán)責(zé)，確立了主要污染物的防控體系，對(duì)于遏制大氣污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境有著積極的意義。 2.2 我國大氣污染防治立法存在的問題了解了我國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀以后，通過對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和制度的研究能夠發(fā)現(xiàn)我國大氣污染防治立法方面存在著一些問題，概括起來主要有以下方面： 2.2.1 大氣污染防治的立法原則不夠完善 大氣污染防治的立法原則是指導(dǎo)大氣污染防治立法實(shí)踐的重要立法思想，反映了執(zhí)政者的立法意識(shí)和立法制度，是立法主體據(jù)以進(jìn)行立法活動(dòng)的重要準(zhǔn)繩。我國大氣污

26、染防治立法原則的不足主要表現(xiàn)在以下方面： 首先，我國的大氣污染防治立法的立法原則相對(duì)模糊，主要表現(xiàn)在大氣污染防治立法的立法原則沒有在大氣污染防治法中明確指出，主要適用環(huán)境與資源保護(hù)法的立法原則；其次，缺乏大氣污染防治法自身特有的原則，大氣污染防治法有自身區(qū)別于環(huán)境法的方面，在立法原則上也應(yīng)該與環(huán)境法相區(qū)別，比如環(huán)境法中的協(xié)調(diào)發(fā)展原則在大氣污染防治法中應(yīng)該具體闡釋為大氣環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展原則，預(yù)防為主原則應(yīng)該擴(kuò)展為注重大氣污染預(yù)防工作；最后立法理念相對(duì)滯后，影響了立法的實(shí)效，新出現(xiàn)的大氣污染問題如霧霾等決定了大氣污染立法的理念不能停留在以往的層面，必須不斷更新才能應(yīng)對(duì)大氣污染問題。 2.

27、2.2 大氣污染防治的立法體系不夠完善 從我國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀來看，我國的大氣污染防治立法的法律構(gòu)成方面雖然形成了比較完整的立法體系，但是這一立法體系首先沒有突出主次差別，其次主要針對(duì)法律責(zé)任方面提出的，再次缺少一部將溫室氣體的排放控制要求納入其中的綜合性的大氣污染防治基本法律；最后2005年2月出臺(tái)的可再生能源法只是個(gè)框架性的立法，尚無配套的細(xì)則來保障實(shí)施（4）；現(xiàn)行的大氣污染防治法自身也存在著內(nèi)容相對(duì)滯后等不足，需要不斷完善。 2.2.3 大氣污染防治法中的具體法律制度的規(guī)定需要完善 大氣污染防治的法律體系中最為重要的就是大氣污染防治法，通過解讀現(xiàn)行的大氣污染防治法我們很容易發(fā)現(xiàn)其中

28、存在很多不足的方面，影響了該法在大氣污染防治工作中的實(shí)際作用。這些具體制度的規(guī)定比如總量控制制度、排污許可證制度都只是原則性的規(guī)定，缺乏具體的操作方法。 2.2.3.1 總量控制制度的不足 污染物總量控制是指以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為基本依據(jù)，對(duì)區(qū)域內(nèi)污染源的污染物的排放總量實(shí)施控制的制度。具體來說就是在實(shí)施總量控制時(shí)，污染物的排放總量應(yīng)小于或等于允許排放總量，根據(jù)污染物總量控制目標(biāo)，將污染物總量分成若干份，分給各個(gè)環(huán)境區(qū)域，再由各區(qū)域?qū)訉臃纸?，落?shí)給每個(gè)具體的大氣污染源。這是防治大氣污染的一項(xiàng)重要制度，也是2000年修訂大氣污染防治法時(shí)新確立的法律規(guī)范。在大氣污染防治法中首先規(guī)定，國家采取措施，有計(jì)劃

29、地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量；地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);同時(shí)規(guī)定，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)尚未達(dá)到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域和國務(wù)院批準(zhǔn)劃定的酸雨控制區(qū)、二氧化硫污染控制區(qū)，可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區(qū)。并且進(jìn)一步明確，主要大氣污染物排放總量控制的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。由以上規(guī)定我們可以看到過于原則性的規(guī)定，缺乏具體的實(shí)施辦法，沒有給予地方政府制定法律法規(guī)的權(quán)限，使得該法缺乏靈活性。在具體的實(shí)踐中，部分地區(qū)市工業(yè)發(fā)達(dá)，大氣污染排放量巨大。但省級(jí)地方政府出于地方利益的考慮，往往

30、把污染嚴(yán)重的下級(jí)地方行政區(qū)同污染排放量小的地區(qū)作為一個(gè)區(qū)域進(jìn)行評(píng)估，這樣就將污染物總量稀釋，變相轉(zhuǎn)移到輕污染和無污染地區(qū)，從而規(guī)避了大氣污染防治法所要求的劃分總量控制區(qū)。 2.2.3.2 排污許可證制度的不足排污許可證制度是和總量控制制度配套的一個(gè)制度，許可證制度的任務(wù)主要是為總量控制制度服務(wù)的，因此它是依附于總量控制制度而存在的?？偭靠刂浦贫鹊耐菩行枰獜?qiáng)大的技術(shù)提供支持，然而我國目前的技術(shù)供給不完善，使得排污指標(biāo)的分配難以進(jìn)行，因此導(dǎo)致依附總量控制制度存在的排污許可證制度有很大的實(shí)施障礙。像上述總量控制制度存在的不足也給排污許可證制度的實(shí)施造成了很大的困難。大氣污染防治法中規(guī)定，大氣污染物總

31、量控制區(qū)內(nèi)有關(guān)地方人民政府依照國務(wù)院規(guī)定的條件和程序，按照公開、公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。對(duì)于有大氣污染物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，大氣污染防治法則要求，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規(guī)定的條件排放污染物。上述對(duì)于排污許可證制度的規(guī)定看似合理，實(shí)則讓許多排污企業(yè)有空子可鉆。首先，現(xiàn)在排污許可證的發(fā)放都只是根據(jù)企業(yè)的申報(bào)表進(jìn)行核定的，企業(yè)肯定不會(huì)老實(shí)地申報(bào)自己的排污量。其次，排污許可證制度也存在著執(zhí)行不嚴(yán)的問題，對(duì)違反排污許可的排污行為也缺乏嚴(yán)厲的懲罰措施。 2.2.3.3 排污收費(fèi)制度的不足 排污收費(fèi)制度是指向環(huán)境

32、排放污染物的必須交納一定的費(fèi)用，而所交納的費(fèi)用必須用于專項(xiàng)污染的防治。排污收費(fèi)制度的實(shí)質(zhì)是排污者由于向大氣排放了污染物，對(duì)大氣環(huán)境造成了損害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的補(bǔ)償責(zé)任，征收排污費(fèi)就是進(jìn)行這種補(bǔ)償?shù)囊环N形式。這種制度，一是體現(xiàn)了污染者負(fù)擔(dān)的原則;二是實(shí)行這種制度可以有效地促使污染者積極治理污染，所以它也是推行大氣環(huán)境保護(hù)的一種必要手段。我國大氣污染防治法對(duì)于排污收費(fèi)制度的規(guī)定存在以下不足：第一，征收費(fèi)用的依據(jù)不科學(xué)，以排放濃度為收費(fèi)依據(jù)，不能全面地反映污染的程度。第二，征收方式不合理，目前的收費(fèi)方式是一個(gè)污染口有兩種以上有害物質(zhì)時(shí)，按收費(fèi)最高的一種計(jì)算。這不利于大氣污染的整體防治。第三，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過

33、低，現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)還停留在原來的水平上，而我國的大氣污染狀況已經(jīng)不像以前那樣樂觀了。第四，新的收費(fèi)種類沒有規(guī)定，像機(jī)動(dòng)車污染這種新出現(xiàn)的污染源應(yīng)該納入排污收費(fèi)制度中。第五，行政色彩太強(qiáng)，沒有發(fā)揮市場的作用，現(xiàn)今的排污收費(fèi)制度是政府主導(dǎo)下的收費(fèi)機(jī)制，缺乏市場的調(diào)控，不利于發(fā)揮市場的作用。（5）3 國外大氣污染防治立法及啟示3.1 發(fā)達(dá)國家大氣污染防治立法概況及特點(diǎn)在治理大氣污染方面，發(fā)達(dá)國家無疑能帶給我們很多的啟示，因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家在工業(yè)革命后就開始發(fā)現(xiàn)自身嚴(yán)重的大氣環(huán)境污染問題，進(jìn)而開始治理大氣污染，可以說大部分的發(fā)達(dá)國家是走的“先污染后治理”的路，因此他們的大氣污染防治經(jīng)驗(yàn)是十分豐富的，下文將總結(jié)英

34、美日三個(gè)發(fā)達(dá)國家的大氣污染防治立法及經(jīng)驗(yàn)，為我國大氣污染防治立法提供借鑒。 3.1.1 英國的大氣污染防治立法 英國是開始大氣污染治理比較早的國家，在治理大氣污染方面有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，早在19世紀(jì)就制定了阿爾卡利法和公共衛(wèi)生法，并于1956年頒布了專門針對(duì)大氣污染的清潔空氣法。（6）1819年，英國政府召開討論煙害的第一次委員會(huì)，并于1821年制定了煙塵防止法。1853年到1856年間，倫敦和其他城市又先后制定了倫敦法等一系列防止煙塵的法律，又制定了制堿業(yè)管理法、河流防治法。1866年，出臺(tái)了一部限制煙塵污染的環(huán)境健康法?？梢钥吹接拇髿馕廴痉乐蔚姆审w系還是比較完整的。清潔空氣法是一部將倫敦

35、煙霧事件的教訓(xùn)具體化了的法律，它不僅規(guī)定具體，而且執(zhí)法方法十分簡便，該法頒布后得到了很好的實(shí)施。在倫敦?zé)熿F事件后，英國特別注意法令的執(zhí)行，確保法令能夠?qū)崿F(xiàn)制定的目的。并且英國通過立法來明確各級(jí)政府的權(quán)責(zé)，環(huán)境保護(hù)法和國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略提出中央政府制定統(tǒng)一的國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，但市郡政府有權(quán)在無法達(dá)到國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域申請(qǐng)成立空氣質(zhì)量管理區(qū)，并制定遠(yuǎn)期空氣質(zhì)量行動(dòng)計(jì)劃來達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)。國家環(huán)境局綜合控制大型、危險(xiǎn)的工業(yè)設(shè)施，地方政府監(jiān)管小型、危險(xiǎn)程度低的工業(yè)設(shè)施，國家成立空氣污染健康影響委員會(huì)評(píng)估各空氣污染區(qū)對(duì)人體健康的影響。 3.1.2 美國的大氣污染防治立法 美國的工業(yè)化起步也較早，因此較早地

36、遭受了大氣污染的危害。美國于1955頒布了空氣污染控制法，于1963年頒布清潔空氣法，成為大氣污染防治的主要法律依據(jù)。1963-1970年是美國空氣污染控制走向國家化的重要?dú)v史階段，這7年里國會(huì)先后通過了5個(gè)相關(guān)法案，內(nèi)容幾乎涉及了空氣污染的所有重要方面。美國1970修訂的清潔空氣法明確了各級(jí)政府的職責(zé)，聯(lián)邦負(fù)責(zé)制定全國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，州負(fù)責(zé)制定本州達(dá)標(biāo)方法與時(shí)間表，地方負(fù)責(zé)具體實(shí)行并針對(duì)本地實(shí)際對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)充的大氣污染防治三級(jí)管理體制。聯(lián)邦政府專設(shè)環(huán)保局進(jìn)行管理，并成立空氣質(zhì)量顧問委員會(huì)為總統(tǒng)提供決策服務(wù)。圍繞著清潔空氣法，美國確立了“清潔空氣”原則?？梢娒绹拇髿馕廴痉乐我彩侵匾暳⒎üぷ?，并通

37、過立法來明確各方的權(quán)責(zé)，保障法律的順利實(shí)施。美國的大氣污染立法內(nèi)容相當(dāng)具體，有很強(qiáng)的可操作性，對(duì)法律規(guī)定的執(zhí)行十分嚴(yán)格，并且能夠根據(jù)實(shí)際的需要及時(shí)調(diào)整法律內(nèi)容，例如發(fā)現(xiàn)PM2.5有害時(shí)立即在清潔空氣法中對(duì)其作出了補(bǔ)充規(guī)定。（7） 3.1.3 日本的大氣污染防治立法 日本的大氣污染狀況在20世紀(jì)的六七十年代急劇惡化，日本政府這時(shí)候才意識(shí)到要加大大氣污染的治理，日本也十分重視環(huán)境立法，在這一時(shí)期也形成了比較完善的大氣污染防治法律體系，主要的法律有1968年大氣污染防治法于1970年進(jìn)行了修改，1972年自然環(huán)境保全法，1973年公害健康損害補(bǔ)償法，2004年大氣污染防治法?？梢钥闯鋈毡玖⒎ㄅc修法的

38、年份是比較密集的，說明其不斷根據(jù)實(shí)際調(diào)整法律。此外，在電氣事業(yè)法、煤氣事業(yè)法、道路交通法和道路運(yùn)輸車輛法等法律中亦有相關(guān)的大氣污染防治的內(nèi)容，說明日本的大氣污染防治立法體系是比較完善的。值得一提的是日本采用的是地方標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治法的立法模式，這一規(guī)定確實(shí)取得了較為明顯的成效。3.2 發(fā)展中國家的大氣污染防治立法概況及特點(diǎn)發(fā)展中國家的大氣污染問題是在經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中逐漸顯露出來的，發(fā)達(dá)國家意識(shí)到自身的環(huán)境污染問題，于是將高耗能、高污染的傳統(tǒng)工業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，發(fā)展中國家自身在取得民族獨(dú)立之后也迫切需要發(fā)展民族工業(yè)，因此產(chǎn)生嚴(yán)重大氣污染問題。在治理大氣污染方面發(fā)展中國家相較發(fā)達(dá)

39、國家經(jīng)驗(yàn)缺乏，可是其中還是有一些國家取得了治理大氣污染的階段性成果，那些經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。下面就看看菲律賓和新加坡的大氣污染防治立法。 3.2.1 菲律賓的大氣污染防治立法 菲律賓的環(huán)境污染問題十分嚴(yán)重，因此政府想方設(shè)法地去治理大氣污染。在治理大氣污染的過程中，菲律賓十分重視法律手段的運(yùn)用。1999年，菲律賓通過了清潔空氣法案，法案里規(guī)定禁止焚燒垃圾，成為世界上第一個(gè)有此規(guī)定的國家。2008年菲律賓國家環(huán)境意識(shí)與環(huán)境教育法，使菲律賓成為亞洲僅有的三個(gè)頒布環(huán)境教育法的國家之一。菲律賓的立法特點(diǎn)是政府在立法過程中發(fā)揮主導(dǎo)的作用，制定嚴(yán)格的法律，同時(shí)也十分注重公眾參與在大氣污染防治中的作用，集中全民

40、的力量來治理大氣污染。 3.2.2 新加坡大氣污染防治立法 從60年代開始，新加坡政府先后制定了一系列環(huán)境保護(hù)的條例和標(biāo)準(zhǔn)，并不斷完善，以控制工業(yè)污染。如從1980年起，發(fā)電廠、煉油廠等主要空氣污染源只準(zhǔn)使用硫磺含量不超過2%的液態(tài)油發(fā)電。對(duì)于排放空氣污染物的工業(yè)企業(yè)，要求其必須安裝特別設(shè)備以確保排放的氣體符合國家標(biāo)準(zhǔn)。2014年7月8日，新加坡政府立法嚴(yán)懲非法燒芭導(dǎo)致新加坡出現(xiàn)煙霾的外國公司。新加坡政府的環(huán)境保護(hù)立法，在理念上并無特別之處，在結(jié)構(gòu)上也宏觀的法律輔以具體的法規(guī)，但其最大優(yōu)點(diǎn)是法規(guī)條文內(nèi)容詳盡、權(quán)責(zé)清晰、處罰透明，具有極強(qiáng)的可操作性。面對(duì)新出現(xiàn)的大氣污染情況，新加坡政府無疑能作出

41、迅速、有效的行動(dòng)。正因?yàn)檎从逞杆俨攀沟眯录悠碌沫h(huán)境保持良好水平，首都新加坡是贏得了“花園城市”的美稱。 3.3 發(fā)達(dá)國家大氣污染防治立法對(duì)我國的啟示了解和分析英美日三個(gè)發(fā)達(dá)國家的立法概況及立法特點(diǎn)，能夠給我國大氣污染防治立法提供借鑒。主要有以下啟示：（8）（1） 更新立法理念，美國清潔空氣法在立法中確立了“國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)理念”、“州政府獨(dú)立實(shí)施理念”、“新源控制理念”、“視覺可視性理念”等一系列立法理念，正是因?yàn)榫哂欣砟畹某靶裕瑯?biāo)準(zhǔn)的縝密性，管理的系統(tǒng)性，執(zhí)行的嚴(yán)格性等特征，清潔空氣法不僅成為美國治理大氣污染的法律利器，也為其他國家提供了立法范例。根據(jù)我國治理大氣污染的法律治理現(xiàn)狀，我

42、國應(yīng)樹立以下理念：第一，實(shí)效理念，即立法不能僅滿足于書面規(guī)定的條文，而應(yīng)注重立法的實(shí)效，使法律真正發(fā)揮法律效果和社會(huì)效果。第二，參與理念，大氣污染的治理不能僅依靠行政主體的實(shí)施，應(yīng)構(gòu)建多元主體的參與機(jī)制，動(dòng)員全社會(huì)的力量參與大氣污染的治理。第三，市場理念，亦即不能僅靠行政命令進(jìn)行調(diào)控，應(yīng)在行政的指導(dǎo)下，充分利用市場的能動(dòng)性，正確發(fā)揮其在大氣污染治理中的資源配置作用。（2） 注重立法的實(shí)效，好的法律不能僅停留在紙上，應(yīng)讓其在實(shí)施中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，英國的環(huán)境立法一開始也是流于形式，但隨著不斷的修改與細(xì)化，也發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，要使我國的環(huán)境法不再流于形式，就應(yīng)做到：第一，擴(kuò)大調(diào)控對(duì)象和明確責(zé)任，

43、現(xiàn)實(shí)生活中pm2.5、揚(yáng)塵、氮氧化物已經(jīng)成為新的污染物控制的重點(diǎn)，而現(xiàn)有的大氣污染防治法卻只有對(duì)二氧化硫、大的顆粒物、pm10、燃煤等的規(guī)定，因此應(yīng)將新的污染物納入調(diào)控的范圍，盡快修訂大氣污染防治法。第二，明確落實(shí)方式，現(xiàn)有的大氣污染防治法很多都是原則性的規(guī)定，缺乏具體的操作方法，以總量控制制度為例，原有的以行政區(qū)劃來落實(shí)的方式，難以完全有效地實(shí)現(xiàn)該制度。應(yīng)該在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合地理特征，確定對(duì)于總量的控制。最為關(guān)鍵的是實(shí)現(xiàn)立法與執(zhí)法的對(duì)接，做好區(qū)劃和區(qū)域的協(xié)調(diào)，真正把制度落實(shí)到實(shí)處。第三，注重市場的作用，發(fā)達(dá)國家大多建立了排放權(quán)交易制度，我國的排放權(quán)交易制度從20世紀(jì)80年代開始，在部分

44、城市嘗試實(shí)施。這一制度在許可證制度和總量控制制度的基礎(chǔ)上建立，充分發(fā)揮市場的作用，鼓勵(lì)企業(yè)控制排污量。但目前這一制度也存在著法律界定缺失，交易市場發(fā)育不健全，行政干預(yù)過多等問題，因此未來的立法應(yīng)注重解決這些問題。 3.4 發(fā)展中國家大氣污染防治立法對(duì)我國的啟示同為發(fā)展中國家，我國可供借鑒的東西也比較多，上文已經(jīng)介紹了菲律賓和新加坡兩個(gè)國家的立法概況，從中可以看出發(fā)展中國家重視政府在立法中的作用，是政府主導(dǎo)型的立法，而我國現(xiàn)如今的立法情況也是這樣。除此之外，他們也重視公眾的參與，我國這方面就做得很不夠了，因此應(yīng)重視公眾參與，發(fā)揮公眾的力量，在政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下公眾有序地參與大氣污染的治理。而像菲律

45、賓把環(huán)境教育立法，這也是值得我國借鑒的，重視環(huán)境教育的作用，從小培養(yǎng)公民的環(huán)保意識(shí)能有效促進(jìn)環(huán)境治理工作的進(jìn)行。4 我國大氣污染防治立法完善建議基于上文對(duì)大氣污染及我國大氣污染防治立法有了一個(gè)全面的理解，縱觀國外大氣污染防治立法的現(xiàn)狀，能夠獲得很多有益的啟示。下文對(duì)我國的大氣污染防治立法的完善可以提出一些建議。 4.1 完善大氣污染防治的立法原則 上面我們對(duì)于立法原則已經(jīng)有了一個(gè)簡要的說明，指出了我國大氣污染防治立法原則方面存在的問題，下面就完善大氣污染防治的立法原則提出若干建議。 大氣污染防治法作為環(huán)境法的重要組成部分，其立法原則有與環(huán)境法相同的一面，同時(shí)也存在其特殊的一面。環(huán)境法的原則主要

46、有：經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則；預(yù)防為主，防治結(jié)合，綜合治理原則；全面規(guī)劃、合理布局原則；誰污染誰治理，誰開發(fā)誰保護(hù)原則；政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)原則；依靠群眾保護(hù)環(huán)境原則。上述原則在大氣污染防治法中有所體現(xiàn)，但是這些原則是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，大氣污染防治立法不能照搬照抄環(huán)境法的立法原則，必須確立自身特有的立法原則，這是由大氣污染防治法的特點(diǎn)所決定的，大氣污染防治立法具有如下特點(diǎn)：第一，技術(shù)性強(qiáng)，大氣污染防治法作為環(huán)境法的一個(gè)重要組成部分，其具有技術(shù)性很強(qiáng)的特點(diǎn)，使得它的立法難度較其他法大，難免出現(xiàn)法規(guī)統(tǒng)一性和規(guī)范性缺乏，可操作性欠佳，立法的前瞻性不強(qiáng)等問題。大氣污染防治立法確立起自身特有的原則，能保持

47、自身的科學(xué)立法，增強(qiáng)其可操作性。第二，變化較快，大氣污染的形勢(shì)日益嚴(yán)重，不斷出現(xiàn)新的污染問題，立法不能一成不變，我國是大陸法系國家，很多法律都是成文法，修訂也不是那么頻繁，就容易出現(xiàn)法律與社會(huì)發(fā)展脫節(jié)的問題，因此大氣污染防治立法確立起自身的原則就能保持立法的大方向不變，在以后立法和修法的時(shí)候也能避免很多麻煩。總之，大氣污染防治法必須要克服立法原則范圍過大，缺乏自身鮮明性的缺點(diǎn)，努力確立有自身特點(diǎn)的立法原則。 黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定，為大氣污染防治立法指明了方向，開辟了新境界，也對(duì)我國的大氣污染防治立法的原則提出兩點(diǎn)建議：第一實(shí)施環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則，具體體現(xiàn)在：一

48、是規(guī)劃優(yōu)先，大氣污染防治規(guī)劃不僅要列入各級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃而且要體現(xiàn)與大氣污染防治目標(biāo)和規(guī)劃不符合的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃必須進(jìn)行調(diào)整的要求。二是決策優(yōu)先，重大建設(shè)項(xiàng)目和發(fā)展規(guī)劃的決策，不僅在本行政區(qū)內(nèi)進(jìn)行環(huán)評(píng)，還要放在區(qū)域、流域的范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)評(píng)。三是投入優(yōu)先，各級(jí)政府財(cái)政應(yīng)設(shè)立大氣污染防治專項(xiàng)資金，逐步做到投入水平與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)。（9）第二是要確立切實(shí)保障公眾健康原則，保障公眾健康是大氣環(huán)境保護(hù)立法的宗旨，目前，排污費(fèi)的收取、違法處罰主要用于末端治理和部分生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，而對(duì)大氣污染事故及公害對(duì)公眾的損害的補(bǔ)償與保險(xiǎn)問題還是立法的盲區(qū)，確立保障公眾健康原則無疑對(duì)這些立法

49、活動(dòng)提供有效的指導(dǎo)。大氣污染防治的立法原則除了要及時(shí)確立以外，不容忽視的是立法的理念應(yīng)及時(shí)更新。社會(huì)不是一成不變的，作為上層建筑的重要組成部分的法律也應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展逐步更新，立法理念的不斷更新能夠使法律保持活力。大氣污染防治的立法理念更應(yīng)不斷更新，因?yàn)槲覈拇髿馕廴締栴}正隨著我國工業(yè)化的發(fā)展而日益嚴(yán)重，只有不斷更新大氣污染防治法，才能使我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。 4.2 完善大氣污染防治的立法體系 要完善我國的大氣污染防治立法，必須從宏觀和微觀兩個(gè)層面來考慮，而大氣污染防治的立法體系就是宏觀層面的。前文我們已經(jīng)基本了解了我國的大氣污染防治的立法體系，我國基本上形成了法律、法規(guī)、規(guī)范性文件

50、的大氣污染防治法律體系，這一體系總體來說對(duì)我國的大氣污染防治工作起到了積極作用，但是仍存在需要完善的方面?，F(xiàn)有的大氣污染防治的法律體系主要適用的是環(huán)境法和大氣污染防治法，其他如憲法、民法等主要是補(bǔ)充的作用，而且也僅僅在法律責(zé)任方面，完善大氣污染防治的立法體系還是主要在環(huán)境法的體系內(nèi)才能對(duì)我國大氣污染防治立法起到直接作用。下面就來分析一下如何來完善環(huán)境法體系內(nèi)的大氣污染防治立法?，F(xiàn)行的我國的大氣污染防治法存在著立法技術(shù)不高，詞語概念模糊，簡單重復(fù)環(huán)境保護(hù)法的內(nèi)容等問題，環(huán)境保護(hù)法以及大氣污染防治法的法條表述籠統(tǒng)并且在各層級(jí)法律中重復(fù)情況明顯?！皣?yán)重污染”“采取措施”“根據(jù)不同情節(jié)”等概念模糊的詞

51、語，難以明確法律的適用，造成法律的可操作性難以體現(xiàn)，直接影響了大氣污染防治法的執(zhí)法效力。（10）因此今后在修訂大氣污染防治法時(shí)要注意將這些概念具體化，要突出大氣污染防治法的特點(diǎn)，將規(guī)定細(xì)化，提高法律的可操作性。除了上面說的完善環(huán)境法以及大氣污染防治法外，只有這兩部法律是不夠的，我們從上述的國外的大氣污染防治的立法實(shí)踐可以看出，各個(gè)國家的大氣污染防治的法律體系是十分完善的，他們都很重視立法的作用。如美國加州就形成以聯(lián)邦及加州清潔空氣法為基本法，由大氣污染控制法和大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)法構(gòu)成的大氣污染防治專門法律體系。因此，我國也應(yīng)該多出臺(tái)一些與大氣污染防治法配套的法律，現(xiàn)在我國的大氣污染出現(xiàn)了新情況，霧霾

52、天氣使北方大部分城市深受其害，地方政府出臺(tái)具體的法規(guī)和規(guī)范性文件就顯得尤為重要，因?yàn)檫@種下位法的操作性較強(qiáng)，比較能靈活應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的情況。也可以借鑒菲律賓的環(huán)境教育立法，這能從源頭上遏制大氣污染。基于上述分析，合理的大氣污染防治的立法體系應(yīng)該是：以中華人民共和國大氣污染防治法為基本法，以大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃和環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為指引，以各地出臺(tái)的規(guī)范性法律文件為依托，配套實(shí)施各種污染物控制的法規(guī)。在這一體系內(nèi)，大氣污染防治法是基本法，起著主要的、指導(dǎo)性的作用，是主要應(yīng)該適用的法。行動(dòng)計(jì)劃和空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是由中央政府制定的，指導(dǎo)各地的大氣污染防治工作的法律依據(jù)，各地可據(jù)以制定符合地方實(shí)際的規(guī)范性文件，

53、地方標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該嚴(yán)于中央。各地出臺(tái)的規(guī)范性法律文件應(yīng)該符合上位法的基本原則和精神，同時(shí)在符合地方實(shí)際的基礎(chǔ)上得到執(zhí)行，使規(guī)定得以細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。各種污染物控制法規(guī)主要是為了為具體污染物的治理提供指導(dǎo)。 4.3 對(duì)大氣污染防治法中具體法律制度完善的建議 大氣污染防治法無疑是我國大氣污染防治工作中一部最為重要的指導(dǎo)法，要完善我國的大氣污染防治立法必須得首先完善這部基本法。大氣污染防治法中的具體制度的規(guī)定在制定初期就沒能很好的考慮實(shí)際，隨著社會(huì)的發(fā)展，這些具體制度更是暴露出很多的不足，亟需加以完善。4.3.1 完善總量控制制度在未來大氣污染防治法修訂上，深化大氣污染物總量控制制度，將當(dāng)前對(duì)環(huán)境質(zhì)量改

54、善有重大影響的主要污染物納入總量控制管理范圍，結(jié)合各重點(diǎn)區(qū)域排放特點(diǎn)和排放水平，制定并實(shí)施區(qū)域大氣污染物特別排放限值。對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的大氣環(huán)境實(shí)施容量總量控制，引導(dǎo)地方政府和企業(yè)對(duì)總量控制形成穩(wěn)定的預(yù)期。應(yīng)根據(jù)污染物的排放情況，大氣污染物排放量的指標(biāo)可以具體到地區(qū)或縣。對(duì)于未按照核定排放總量和許可證規(guī)定進(jìn)行排放的違法行為的處罰力度應(yīng)加大。 4.3.2 完善排污許可證制度首先從核定上就要改變過去依據(jù)企業(yè)申報(bào)表進(jìn)行核定的做法，建立有效、嚴(yán)格的核定程序，按照企業(yè)的實(shí)際排污情況增加現(xiàn)場核定的內(nèi)容。其次，增加對(duì)企業(yè)落實(shí)排污許可證制度落實(shí)的監(jiān)督力度，使排污許可證落到實(shí)處，使企業(yè)不濫用許可證。最后，企業(yè)違反了排

55、污許可要給予嚴(yán)厲的處罰，現(xiàn)在的處罰標(biāo)準(zhǔn)明顯太低，不足以對(duì)企業(yè)形成威懾，如按無證排污處以停產(chǎn)的處罰等。 4.3.3 完善排污收費(fèi)制度 應(yīng)從以下方面來變革排污收費(fèi)制度：第一，征收依據(jù)應(yīng)該轉(zhuǎn)變，由單一的依據(jù)濃度來收費(fèi)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)濃度和數(shù)量綜合來確定。第二，征收方式轉(zhuǎn)變，過去的收費(fèi)方式對(duì)于排污者明顯有利，應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)環(huán)境有害的都要收費(fèi)，才能給排污者以威懾。第三，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)大幅度提高，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不僅能使排污者主動(dòng)治理污染，也提高了國家治理污染的能力。第四，增加機(jī)動(dòng)車排污收費(fèi)制度等新污染收費(fèi)，隨著我國機(jī)動(dòng)車數(shù)量的增多，大氣污染狀況明顯惡化，因此不容忽視這類新的大氣污染，用排污收費(fèi)制度來遏制大氣污染的狀況，相信能起到一定的作用。 4.3.4 增加公眾參與制度公眾參與是指普通的公民參與治理大氣污染，我國大氣污染防治法在總則第五條明確規(guī)定：任何單位和個(gè)人都有保護(hù)大氣環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染大氣環(huán)境的單位和個(gè)