論：公司合營模式在中小機場建設與運營中的運用

1、論：公司合營模式在中小機場建設與運營中的運用摘要：從機場投融資體制上看，我國正在改變過去以國家 財政為主導的投融資體制，由過去的國家財政為主轉變?yōu)榈胤截斦?主并廣泛吸納社會民間和國外資本的投融資體制。這就意味著高度集 中的投資決策被分散的、多層次的投資決策所代替；單一的國家財政 投資體制被多元化的投資渠道所代替；投資主體的單一化被投資活動 的市場化所代替。目前國際融資領域內出現一種新興項目融資模式， 即ppp模式，它滿足了公共部門與民營企業(yè)的需要，比較適合應用 于我國機場建設。本文主要介紹ppp模式的定義及其在國外的成功應 用，同時提出我國機場尤其是西部中小機場的建設采用ppp融資模式 的總

2、體思路、基本框架和必要條件。關鍵詞：機場建設公私合營融資模式20世紀90年代，國家出臺90年代國家產業(yè)政策綱要對旬括 機場在內的投資行為采取9項措施。這樣就為地方政府和其他資本有 可能參與機場投資、建設和管理提供了政策和法律依據。民營資本參 與國內機場建設、運營和管理的夢想即將變?yōu)楝F實。2001年全國民 航虧損面達到了 89%,在下放屬地化管理后，除大型機場能夠盈利或 維持現金流以外，絕大部分中小機場均不能自負盈虧甚至難以維持正 常的現金周轉，同時又面臨著對其硬件設施進行改擴建的問題，資金 十分缺乏。2005年，中國民航總局機場司司長張光輝在上海舉行的 首屆中國機場峰會上透露，民航總局正在制訂

3、相關政策，不久，民營 資本將有權購買和經營機場。因此，從機場投融資體制上看，我國正 在改變過去以國家財政為主導的投融資體制，改由地方財政為主，廣 泛吸納社會民間和國外資本的投融資體制。這就意味著高度集中的投 資決策被分散的、多層次的投資決策所代替；單一的國家財政投資體 制被多元化的投資渠道所代替；投資主體的單一化被投資活動的市場 化所代替。目前國際融資領域內出現一種新興項目融資模式，即ppp模式， 它滿足了公共部門與民營企業(yè)的需要，比較適合應用于我國中小機場 建設與管理。一、ppp模式的定義及其在國外的成功應用在我國公用事業(yè)民營化加快的進程中，民營資本參與公用事業(yè)建 設的模式也日趨多樣化，出現

4、了 bot、tot、合資、直接購并、獨資 經營等成功運作模式。但在這些常見模式中，項目一般由政府部門單 方面提供，民營資本處于相對弱勢，無法介入前期論證等項目全部流 程，這基本限制了民營資本的技術創(chuàng)新。二十世紀九十年代后，一種 嶄新的ppp模式在西方特別是歐洲流行起來。ppp (public-private partnership )模式，也稱為3p模式，即公私合作模式。在這種模式 中，政府部門、民營資本基于某個公用事業(yè)項目結成一種伙伴關系， 雙方首先通過協議的方式明確共同承擔的責任和風險，其次明確各方 在項目各個流程環(huán)節(jié)的權利和義務，最大限度發(fā)揮各方優(yōu)勢，使項目 建設既擺脫了政府行政的諸多干

5、預和限制，又充分發(fā)揮民營資本在資 源整合與經營上的優(yōu)勢，達到比預期單獨行動更有利的結果。ppp模式在國外已經得到了普遍的應用。1992年英國最早應用了ppp模式。英國75 %的政府管理者認為ppp模式下的工程達到和超過 價格與質量關系的要求，可節(jié)省17%的資金。按照英國的經驗，適 于ppp模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī) 院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學校）、公共不動產管理。智 利是在國家為平衡基礎設施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于 1994年引進ppp模式的。智利至今已完成36個項目，投資額60億 美元。其中，24個交通領域工程、9個機場、2個監(jiān)獄、1個水庫。

6、 智利年投資規(guī)模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄 牙自1997年啟動ppp模式，首先應用在公路網的建設上。預計到2006 年的10年期間，葡萄牙公路里程比原來增加一倍；除公路以外，正 在實施的工程還包括機場的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。巴西 于2004年12月通過“公私合營（ppp）模式”法案，該法對國家管 理部門執(zhí)行ppp模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規(guī) 定。據巴西計劃部稱，已經列入2004年- 2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的 23項機場、公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為ppp模式的首批招 標項目，總投資130.67億雷亞爾。二、機場采用ppp融資模式的總體思路機場

7、采用ppp融資模式的總體思路思路如下：（一）以機場項目為主體的融資活動是機場項目融資的一種實現 形式。主要根據機場項目的預期收益、資產及政府扶持措施的力度， 而不是機場項目投資人或發(fā)起人的資信安排融資。機場項目經營的直 接收益和通過政府扶持所轉化的效益，是償還貸款的資金來源，機場 項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。（二）使民營資本更多的參與到機場項目中，提高了效率，降低了 風險。這正是現行機場項目融資模式所缺少的。ppp模式的操作規(guī)則 使民營企業(yè)參與到機場項目的確認、設計和可行性研究等前期工作在 內的整個機場項目運行周期中，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風險， 而且能將民營企業(yè)在

8、投資建設中的高效管理方法與技術引入到機場 項目中，還能有效地實現對機場項目建設與運行的控制，從而有利于 降低機場項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利 益。（三）在一定程度上保證民營企業(yè)的盈利。民營企業(yè)的投資目標 是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，對于一個無利可圖的基礎設 施項目是吸引不到民營資本的。而采取ppp模式，政府可以給予民營 企業(yè)相應的政策扶持作為補償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企 業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權等。通過實施這些政策可提高民營企業(yè)投資機 場項目的積極性。三、機場采用ppp融資模式的基本框架根據ppp模式的總體思路和機場的特點，機場建設的ppp模式的 基本框架

9、包括以下七個部分。（一）選擇項目合作公司。政府部門根據機場建設的需要，確立 一家有資質、有實力的私營合作公司，該公司一般為財團，并與該私 營公司簽訂特許權協議。（二）確立項目。在項目的早期論證階段，雙方共同參與項目的 確認、技術設計和可行性研究工作，共同完成項目的前期工作。（三）成立項目公司。政府部門和私營公司根據共同確立的項目， 組織成立項目公司作為特許權人承擔合同規(guī)定的責任和義務。（四）招投標和項目融資。項目公司在政府的監(jiān)督下，可以將工 程進行招投標，同時公共部門和項目公司合作進行項目融資，公共部 門一般作為擔保人出現，由于有政府公共部門的擔保，使投資人的風 險大為減少，融資的難度降低，提

10、高了項目融資的成功率。（五）項目建設。政府與該私營公司本身對項目進行設計和施工 建設，政府與其進行合作的同時也對其進行監(jiān)督。（六）運行管理。項目建成后，項目公司負責經營管理，政府部 門根據協議和有關法律的規(guī)定，對項目公司的運行進行監(jiān)督管理并予 以一定的政策扶持。（七）項目交接。特許權協議期滿，該私營公司把項目移交給政府，所有固定資產全部無償歸政府所有。四、機場實施ppp融資模式的必要條件總結國外近年來的經驗，機場實施ppp融資模式的必要條件如 下：（一）政府部門的大力支持。在ppp模式中公共民營合作雙方 的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任 一為大眾提供最優(yōu)質的公共設施

11、和服務一卻是始終不變的。ppp模式 是機場建設的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策 的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發(fā), 負責機場項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和 關系，降低項目總體風險等。（二）形成有效的監(jiān)管構架。良好的監(jiān)管框架的形成和監(jiān)管能 力的執(zhí)行，是一個機場項目得以順利完成以及未來的運營順暢的重要 環(huán)節(jié)。政府監(jiān)管必須確定一種承諾機制，以保證企業(yè)資產的安全性, 降低企業(yè)融資成本,并給企業(yè)提供投資的激勵。同時，政府監(jiān)管必須能 夠保證企業(yè)生產或運營的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利 潤收入。通常一個機場的投資需要較長的時間才能

12、收回，所以政府必 須建立一個適合機場項目長期發(fā)展的程序，并有一個相應的監(jiān)管規(guī) 則。機場項目具有可持續(xù)性的前提是項目公司必須保持良好的財務狀 況，同時利益相關方一定要進入監(jiān)管過程。政府監(jiān)管不利將會帶來各 種各樣的風險，監(jiān)管效率應成為政府監(jiān)管的最重要目標。（三）健全的法律法規(guī)制度。ppp項目的運作需要在法律層面上, 對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明 確界定，保護雙方利益。在ppp模式下，機場項目設計、融資、運營、 管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法 規(guī)對參與雙方進行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力 保證。（四）專業(yè)化機構和人才的支持

13、。ppp模式的運作廣泛采用項 目特許經營權的方式，進行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融 和財務等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標準 化的ppp交易流程，對機場項目的運作提供技術指導和相關政策支 持；另一方面需要專業(yè)化的中介機構提供具體專業(yè)化的服務。五、機場實施ppp融資模式的深遠意義機場建設實施ppp融資模式，對現實的機場脫困問題和未來的機 場建設布局問題的解決均有重要的理論與實際意義。（一）公司合營模式的引入，能夠使我國中小機場走出運營資金的 困境，并為機場運營設備的維護和改造提供資金支持，進而提高運營 管理水平。（二）公司合營模式的引入，從體制上為完善機場的運營機制創(chuàng)

14、造 了必要的條件，充分借鑒國外中小機場的運營模式與成功經驗，提高 機場的運營管理水平。（三）公司合營模式的引入，為新機場的建設和原有機場的擴建提 供資金支持。大型機場基本上完成了股份制改造，融資渠道比較寬， 中小型機場由于很難符合股份制改造上市融資的條件，地方政府財政 資金有限，建設資金匱乏。引入公司合營模式，對中小機場的建設與 擴建能夠提供足夠的資金支持，在正確的政策引導下，會發(fā)揮積極的 作用。（四）公司合營模式的引入，為機場建設與運營領域的逐步開放開 辟一塊試驗田，便于政府在該試驗田的運行過程中，總結經驗，探索 行業(yè)管理政策及其運行管理模式，尤其對西部中小機場的建設與運營 具有重要的創(chuàng)新性意義。結束語：公司合營模式，對我國中小型機場的建設與運營來說， 既是投資體制上的創(chuàng)新，也是運營機制上創(chuàng)新。公司合營模式在國外 中小型機場實施多年，積累了豐富的成功經驗，在我國民用機場建設 與運營中可以充分借鑒。在正確的行業(yè)政策的引導下，公司合營模式 的引入，既可以使我國中小機場擺脫目前的困境，又可以為我國機場 業(yè)的科學發(fā)展提供健康的運行模式。探索我國中小型機場的公司合營 模式，具有積極的現實意義與深遠的歷史