行政訴訟管轄異議制度探析

1、行政訴訟管轄異議制度探析行政訴訟管轄異議制度探析作者李俊杰管轄權(quán)問題是評價行政訴訟程序止當性和判決有效性的標準之-，法諺云：“管轄權(quán)得不到普遍遵守將導致 人類秩序的紊亂”,生動地說明了管轄權(quán)制度的重要性。然而，現(xiàn)行法律對行政訴訟中當事人提出管轄異議問題 的規(guī)定并不明確，在一定程度上還存在異議。本文將通過對相關(guān)制度的分析，對行政訴訟管轄異議主體制度進行 研究，特別是對原告是否有權(quán)提出管轄異議這一問題述行學理解答。一、存在的問題a、b、c、d四公司在參加s省采購中心舉辦的一次政府采購活動屮，a公司中標。b公司認為a公司提供的 產(chǎn)品不合格，不符合招標要求，于是向s省采購屮心提出質(zhì)疑。s省采購屮心答復

2、后，13公司乂向s省財政廳投 訴。后s省財政廳作出了駁冋b公司異議的行政處理決定。b公司對此不服，向s省財政廳住所地所在的j區(qū)人 民法院提起行政訴訟訴訟。在j區(qū)人民法院準備開庭審理的前一天，b公司以需到外地取證為由申請法院延期審 理，法院未予準許。次h開庭前，b公司向j區(qū)人民法院提出管轄權(quán)異議。對b公司是否有提出管轄權(quán)異議的權(quán)力，j區(qū)人民法院存在兩種觀點：一種觀點認為，b公司向j區(qū)人民法院提起行政訴訟，符合中華人民共和國行政訴訟法（以下簡稱行 訴法）關(guān)于管轄的相關(guān)規(guī)定，b公司一旦起訴，就無權(quán)提出管轄權(quán)異議。如果案件不屈丁t區(qū)人民法院管轄， 只能由j區(qū)人民法院依職權(quán)審査后移送或報請其上級法院指定

3、管轄。另外，如果賦予原告提出管轄權(quán)，可能會導 致原告濫川權(quán)力。另一種觀點認為，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行訴法若干問題的解釋（以下簡稱行 訴法解釋）第十條第一款“當事人提出管轄異議，應當在接到人民法院應訴通知之日起10日內(nèi)以書而形式提 出”的規(guī)定，當事人均有權(quán)提出管轄異議，因為當事人包括指原告、被告和第三人。這符合最高人民法院行政審 判庭編的關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行訴法若干問題的解釋釋義對該條的解釋：“提出管轄異議的人必 須是本案的當事人；當事人應當在接到人民法院參加訴訟的通知zh起死回牛10 h內(nèi)提出，期限內(nèi)耒提出的， 應當視為當事人對管轄權(quán)無異議”。關(guān)于管轄權(quán)異議問題，行訴法對

4、這一問題并沒有規(guī)定。作出規(guī)定的是行訴法解釋第十條第一款“當 事人提出管轄異議，應當在接到人民法院應訴通知之日起10日內(nèi)以書而形式提出?！睆臈l文來看，當事人有權(quán) 提出管轄異議。依照行訴法相關(guān)規(guī)定，當事人是指原告、被告和第三人。而能“接到人民法院應訴通知”的只有被告， 能接到“參加訴訟的通知”的只有第三人。對被告有權(quán)提出管轄異議這一點無爭議。那么，原告和第三人是否有 權(quán)提出管轄異議呢？對這一問題，法律規(guī)定、相關(guān)的解釋容易引起歧義。因此，在法律作出明確規(guī)定前，有必耍 対這一問題進行探討，統(tǒng)一認識，并作出明確規(guī)定的結(jié)論。基于這一出發(fā)點，本文將通過對相關(guān)制度進行法理上 的分析，対行政訴訟管轄異議主體制度

5、進行研究，特別是對原告是否有權(quán)提岀管轄異議這一問題進行學理解答。二、行政訴訟管轄制度及管轄異議制度行政訴訟管轄，是指人民法院之間受理第一審行政案件的職權(quán)分工。訴訟管轄是一項關(guān)于劃分人民法院之間 職權(quán)范圍的制度。根據(jù)不同的標準，行政訴訟的管轄可以分為不同種類。依據(jù)管轄是否由法律立接規(guī)定為標準， 行政訴訟的管轄可以分為法定管轄和裁定管轄。法定管轄是法律明確規(guī)定行政案件由哪一個法院行使管轄權(quán)。在法定管轄屮，依據(jù)法院對行政案件的縱橫管 轄關(guān)系不同，又可以分為級別管轄和地域管轄。裁定管轄是由法院作出裁定或決定，以確定具休案件的管轄權(quán)。 依據(jù)管轄的決定方式不同，裁定管轄又可以分為指定管轄、移送管轄和管轄權(quán)

6、的轉(zhuǎn)移。行政訴訟關(guān)于管轄的確定，應當遵守以下兒個原則：便利訴訟原則，便于審判和執(zhí)行原則，便于公正審理原 則，原則性和靈活性相結(jié)合原則。行政訴訟管轄異議，乂稱行政訴訟管轄權(quán)異議，是指當事人認為受訴人民法院對該行政案件無管轄權(quán)，而向 受訴人民法院提出的不服該法院管轄的意見或主張。行訴法和最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和 國行訴法若t問題的意見（試行）（1999年5月頒布）均未對管轄異議制度作出規(guī)定，法院在司法實踐中遇 到有關(guān)管轄異議的問題，一般是適川民事訴訟法第38條有關(guān)管轄異議的規(guī)定。直至2000年3月，最高人民法院在行訴法解釋中才對管轄異議作出了補充規(guī)定，確立了行政訴訟管轄異議的規(guī)則。三、

7、行政訴訟管轄異議的設立價值行政審判權(quán)以及行政案件的主管或管轄問題牽涉到行政訴訟與憲法的關(guān)系，以及行政審判或行政司法在整個 憲政體制中的位置。在大陸法系國家，管轄權(quán)是以審判權(quán)為前提的，管轄權(quán)只是訴訟的要件，即便是某一法院對某個案件沒有筲 轄權(quán)，也并不影響訴訟的成立，不影響案件移送至其他法院審理。但在英美法系國家則將管轄權(quán)的重要性提升至 訴訟能否成立的高度，沒有管轄權(quán),訴訟就不成立。行政訴訟主管或管轄的范圍對于法院來說，就是法院行使 '市判權(quán)的邊界劃在何處的問題；而對于當事人來說，則構(gòu)成了在什么情況下才能夠享有接受審判的權(quán)利這一憲法 性問題。因此，我們可以說，行政訴訟主管或管轄問題歸根結(jié)底

8、就是政治國家與市民社會的關(guān)系問題。它是一個國家 民主與法制健全程度的指示器，表征著國家保護的公民、法人財產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利的廣度和深度。具體而言，作為行政訴訟主管或管轄不當?shù)木葷贫?，行政訴訟管轄異議制度有以下兒方而的意義和作用：（一）設立行政訴訟管轄異議的規(guī)則有利于充分保護行政訴訟當事人的訴權(quán)。行訴法的立法目的是保護 行政相對人的合法權(quán)益。如果當事人對行政案件的管轄權(quán)持有異議，而在法律上不賦予當事人管轄異議權(quán)，實質(zhì) 就是對當事人權(quán)利的一種限制。（二）設立行政訴訟管轄異議的規(guī)則有利于克服地方保護主義。由于現(xiàn)行管轄制度的設計存在著一個較為明 顯的缺陷，即行政區(qū)劃與司法管轄的區(qū)域?qū)潙O置，司法轄區(qū)與

9、行政轄區(qū)重合，地方法院在人、財、物等方而均 受制丁地方政府。這樣，法院在外部關(guān)系上難以獨立，司法權(quán)地方化的現(xiàn)象較為普遍。（三）設立行政訴訟管轄異議的規(guī)則對法院和當事人均發(fā)生效力。當事人提岀管轄異議之后，受訴法院就應 當小i上對案件的實體審理，開始對案件的程序問題審理，訴訟程序就進入了稈序?qū)徖黼A段，在稈序問題未解決z 前不得進行實體審理。四、管轄異議的提出及處理行訴法解釋第10條對當事人提出管轄異議作了規(guī)定：“當事人提出管轄異議，應當在接到人民法院應 訴通知之口起10 口內(nèi)以書面形式提出?！鼻姨岢龉茌牣愖h只能在一審法院提出，不能在二審法院提出。對當事人提出的管轄異議，人民法院應當在案件實體審理z

10、前先審查管轄權(quán)問題，經(jīng)審査作出以下處理： 第一，當事人管轄異議成立的，裁定將案件移送有管轄權(quán)的人民法院。第二，當事人管轄異議不成立的，裁定駁回。當事人對駁回管轄異議的裁定不服的，根據(jù)行訴法解釋第 63條的規(guī)定，可以上訴，上訴法院應當在法定期限內(nèi)，對上訴進行審查，并作出最終裁定。當事人應當按照最 終裁定所確定的管轄法院參加訴訟，否則視為白動撤訴或不應訴。五、對行政管轄異議提岀主體的思考依照行訴法解釋第10條“當爭人提出管轄異議，應當在接到人民法院應訴通知之日起10日內(nèi)以書面形 式提出”的規(guī)定，提出行政訴訟管轄異議的主體是“當事人”。該法律規(guī)定具有含糊之處，對此條文的含義有不 同的解禪。因此，對行

11、政管轄異議的提出主體進行界定，成為解讀該法條的重點。被告作為提出行政管轄異議的主體是無可異議的，以卜-對第三人和原告是否有權(quán)提出管轄異議進行分析討 論。(一)第三人提出管轄異議權(quán)問題行政訴訟法第27條對第三人的訴訟地位作出規(guī)定：“共同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他 公民、法人或其他組織，可以作為第三人中請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”。對于第三人能否提出 管轄權(quán)異議的問題應作具體分析。瑕高人民法院在關(guān)于第三人能否對管轄權(quán)提出異議問題的批復中明確指出： 第一，有獨立請求權(quán)的第三人主動參加他人已開始的訴訟，應視為承認和接受了受訴法院的管轄，因而不發(fā) 生對管轄權(quán)提出異議的問題；如果是

12、受訴法院依職權(quán)通知他參加訴訟，則他有權(quán)選擇是以有獨立請求權(quán)的第三人 的身份參加訴訟，還是以原告身份向其他有管轄權(quán)的法院另行起訴°也就是說：(1) 有獨立請求權(quán)的笫三人主動參加他人已開始的訴訟，無權(quán)提出管轄異議。(2) 如果是受訴法院依職權(quán)通知有獨立請求權(quán)的第三人參加訴訟，他有權(quán)選擇以有獨立請求權(quán)的第三人的身份參加訴訟，這時應視為其承認和接受了受訴法院的管轄，因而無權(quán)提出管轄異議。如果他選擇以原告身份向其他法院另行起訴，口然無權(quán)對原法院提出管轄異議。即有獨立請求權(quán)的第三人無論是主動還是被動參加訴訟, 均無權(quán)提出管轄異議。第二，無獨立請求權(quán)的第三人參加他人已開始的訴訟，是通過支持一方當事

13、人的主張，維護口己的利益。由 于他在訴訟中始終輔助一方當事人，并以一方當事人的主張為轉(zhuǎn)移。所以，他無權(quán)對受訴法院的管轄權(quán)提出異議?？倆,笫三人在訴訟中無權(quán)提出管轄異議。以上是司法解釋是最高人民法院針對民事訴訟法中第三人管轄異議問題作的批復。行政訴訟法屮沒有有獨立 請求權(quán)第三人和無獨立請求權(quán)第三人之分，但是行政訴訟法中第三人通過支持原告或被告一方主張，或提出獨立 主張來維護口己的利益，與民事訴訟法中的笫三人有共同z處。故故高人民法院關(guān)于第三人能否對管轄權(quán)提出 異議問題的批復對行政訴訟法中第三人管轄異議問題同樣適用，即行政訴訟中第三人在訴訟中無權(quán)提出管轄異 議。(二)原告提出管轄異議權(quán)問題原告是否

14、有權(quán)提岀管轄異議，是一個頗受爭議的問題，未有統(tǒng)i的認識。1、認為原告有權(quán)提岀管轄異議，其觀點如下：(1) 行訴法中，當事人的稱謂有原告、被告、第三人。由此可見，被告的稱謂是有特定含義的，被告絕 對不能等同于當事人。故對最高人民法院行訴法司法解釋第10條的解讀不應該將“當事人”等同于“被告”， 不對任意對法律條文做縮小解釋。這里的“當事人”應包括原告，即原告有權(quán)提出管轄異議。(2) 根據(jù)行訴法解釋第36條的規(guī)定，原告撤訴后，若以同一事實利理山重新起訴的，人民法院不予受 理。因此，原告不行使管轄異議權(quán)，其行政訴權(quán)難以得到保證。并且，在司法實踐中，原告提出管轄異議的情形 主要有：(a) 原告誤向無管轄權(quán)的法院起訴的，在法院受理厲，才知道受訴法院無管轄權(quán)；(b) 在共同訴訟中，被追加進來的共同原告對受訴法院的管轄權(quán)提岀異議；(o被告提出管轄異議，受訴法院認為被告的異議理由成立，z后依職權(quán)將案件移送，原告對移送的裁定提出異議。筆者認為，對原告是否有權(quán)提出管轄顯議問題應該根據(jù)實際情況作出判