行政訴訟管轄異議制度探析

1、行政訴訟管轄異議制度探析行政訴訟管轄異議制度探析作者李俊杰管轄權(quán)問題是評(píng)價(jià)行政訴訟程序止當(dāng)性和判決有效性的標(biāo)準(zhǔn)之-，法諺云：“管轄權(quán)得不到普遍遵守將導(dǎo)致 人類秩序的紊亂”,生動(dòng)地說明了管轄權(quán)制度的重要性。然而，現(xiàn)行法律對(duì)行政訴訟中當(dāng)事人提出管轄異議問題 的規(guī)定并不明確，在一定程度上還存在異議。本文將通過對(duì)相關(guān)制度的分析，對(duì)行政訴訟管轄異議主體制度進(jìn)行 研究，特別是對(duì)原告是否有權(quán)提出管轄異議這一問題述行學(xué)理解答。一、存在的問題a、b、c、d四公司在參加s省采購中心舉辦的一次政府采購活動(dòng)屮，a公司中標(biāo)。b公司認(rèn)為a公司提供的 產(chǎn)品不合格，不符合招標(biāo)要求，于是向s省采購屮心提出質(zhì)疑。s省采購屮心答復(fù)

2、后，13公司乂向s省財(cái)政廳投 訴。后s省財(cái)政廳作出了駁冋b公司異議的行政處理決定。b公司對(duì)此不服，向s省財(cái)政廳住所地所在的j區(qū)人 民法院提起行政訴訟訴訟。在j區(qū)人民法院準(zhǔn)備開庭審理的前一天，b公司以需到外地取證為由申請(qǐng)法院延期審 理，法院未予準(zhǔn)許。次h開庭前，b公司向j區(qū)人民法院提出管轄權(quán)異議。對(duì)b公司是否有提出管轄權(quán)異議的權(quán)力，j區(qū)人民法院存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，b公司向j區(qū)人民法院提起行政訴訟，符合中華人民共和國行政訴訟法（以下簡稱行 訴法）關(guān)于管轄的相關(guān)規(guī)定，b公司一旦起訴，就無權(quán)提出管轄權(quán)異議。如果案件不屈丁t區(qū)人民法院管轄， 只能由j區(qū)人民法院依職權(quán)審査后移送或報(bào)請(qǐng)其上級(jí)法院指定

3、管轄。另外，如果賦予原告提出管轄權(quán)，可能會(huì)導(dǎo) 致原告濫川權(quán)力。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行訴法若干問題的解釋（以下簡稱行 訴法解釋）第十條第一款“當(dāng)事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng)訴通知之日起10日內(nèi)以書而形式提 出”的規(guī)定，當(dāng)事人均有權(quán)提出管轄異議，因?yàn)楫?dāng)事人包括指原告、被告和第三人。這符合最高人民法院行政審 判庭編的關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行訴法若干問題的解釋釋義對(duì)該條的解釋：“提出管轄異議的人必 須是本案的當(dāng)事人；當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在接到人民法院參加訴訟的通知zh起死回牛10 h內(nèi)提出，期限內(nèi)耒提出的， 應(yīng)當(dāng)視為當(dāng)事人對(duì)管轄權(quán)無異議”。關(guān)于管轄權(quán)異議問題，行訴法對(duì)

4、這一問題并沒有規(guī)定。作出規(guī)定的是行訴法解釋第十條第一款“當(dāng) 事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng)訴通知之日起10日內(nèi)以書而形式提出?！睆臈l文來看，當(dāng)事人有權(quán) 提出管轄異議。依照行訴法相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人是指原告、被告和第三人。而能“接到人民法院應(yīng)訴通知”的只有被告， 能接到“參加訴訟的通知”的只有第三人。對(duì)被告有權(quán)提出管轄異議這一點(diǎn)無爭議。那么，原告和第三人是否有 權(quán)提出管轄異議呢？對(duì)這一問題，法律規(guī)定、相關(guān)的解釋容易引起歧義。因此，在法律作出明確規(guī)定前，有必耍 対這一問題進(jìn)行探討，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，并作出明確規(guī)定的結(jié)論?；谶@一出發(fā)點(diǎn)，本文將通過對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行法理上 的分析，対行政訴訟管轄異議主體制度

5、進(jìn)行研究，特別是對(duì)原告是否有權(quán)提岀管轄異議這一問題進(jìn)行學(xué)理解答。二、行政訴訟管轄制度及管轄異議制度行政訴訟管轄，是指人民法院之間受理第一審行政案件的職權(quán)分工。訴訟管轄是一項(xiàng)關(guān)于劃分人民法院之間 職權(quán)范圍的制度。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟的管轄可以分為不同種類。依據(jù)管轄是否由法律立接規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)， 行政訴訟的管轄可以分為法定管轄和裁定管轄。法定管轄是法律明確規(guī)定行政案件由哪一個(gè)法院行使管轄權(quán)。在法定管轄屮，依據(jù)法院對(duì)行政案件的縱橫管 轄關(guān)系不同，又可以分為級(jí)別管轄和地域管轄。裁定管轄是由法院作出裁定或決定，以確定具休案件的管轄權(quán)。 依據(jù)管轄的決定方式不同，裁定管轄又可以分為指定管轄、移送管轄和管轄權(quán)

6、的轉(zhuǎn)移。行政訴訟關(guān)于管轄的確定，應(yīng)當(dāng)遵守以下兒個(gè)原則：便利訴訟原則，便于審判和執(zhí)行原則，便于公正審理原 則，原則性和靈活性相結(jié)合原則。行政訴訟管轄異議，乂稱行政訴訟管轄權(quán)異議，是指當(dāng)事人認(rèn)為受訴人民法院對(duì)該行政案件無管轄權(quán)，而向 受訴人民法院提出的不服該法院管轄的意見或主張。行訴法和最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和 國行訴法若t問題的意見（試行）（1999年5月頒布）均未對(duì)管轄異議制度作出規(guī)定，法院在司法實(shí)踐中遇 到有關(guān)管轄異議的問題，一般是適川民事訴訟法第38條有關(guān)管轄異議的規(guī)定。直至2000年3月，最高人民法院在行訴法解釋中才對(duì)管轄異議作出了補(bǔ)充規(guī)定，確立了行政訴訟管轄異議的規(guī)則。三、

7、行政訴訟管轄異議的設(shè)立價(jià)值行政審判權(quán)以及行政案件的主管或管轄問題牽涉到行政訴訟與憲法的關(guān)系，以及行政審判或行政司法在整個(gè) 憲政體制中的位置。在大陸法系國家，管轄權(quán)是以審判權(quán)為前提的，管轄權(quán)只是訴訟的要件，即便是某一法院對(duì)某個(gè)案件沒有筲 轄權(quán)，也并不影響訴訟的成立，不影響案件移送至其他法院審理。但在英美法系國家則將管轄權(quán)的重要性提升至 訴訟能否成立的高度，沒有管轄權(quán),訴訟就不成立。行政訴訟主管或管轄的范圍對(duì)于法院來說，就是法院行使 '市判權(quán)的邊界劃在何處的問題；而對(duì)于當(dāng)事人來說，則構(gòu)成了在什么情況下才能夠享有接受審判的權(quán)利這一憲法 性問題。因此，我們可以說，行政訴訟主管或管轄問題歸根結(jié)底

8、就是政治國家與市民社會(huì)的關(guān)系問題。它是一個(gè)國家 民主與法制健全程度的指示器，表征著國家保護(hù)的公民、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利的廣度和深度。具體而言，作為行政訴訟主管或管轄不當(dāng)?shù)木葷?jì)制度，行政訴訟管轄異議制度有以下兒方而的意義和作用：（一）設(shè)立行政訴訟管轄異議的規(guī)則有利于充分保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人的訴權(quán)。行訴法的立法目的是保護(hù) 行政相對(duì)人的合法權(quán)益。如果當(dāng)事人對(duì)行政案件的管轄權(quán)持有異議，而在法律上不賦予當(dāng)事人管轄異議權(quán)，實(shí)質(zhì) 就是對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的一種限制。（二）設(shè)立行政訴訟管轄異議的規(guī)則有利于克服地方保護(hù)主義。由于現(xiàn)行管轄制度的設(shè)計(jì)存在著一個(gè)較為明 顯的缺陷，即行政區(qū)劃與司法管轄的區(qū)域?qū)潙?yīng)設(shè)置，司法轄區(qū)與

9、行政轄區(qū)重合，地方法院在人、財(cái)、物等方而均 受制丁地方政府。這樣，法院在外部關(guān)系上難以獨(dú)立，司法權(quán)地方化的現(xiàn)象較為普遍。（三）設(shè)立行政訴訟管轄異議的規(guī)則對(duì)法院和當(dāng)事人均發(fā)生效力。當(dāng)事人提岀管轄異議之后，受訴法院就應(yīng) 當(dāng)小i上對(duì)案件的實(shí)體審理，開始對(duì)案件的程序問題審理，訴訟程序就進(jìn)入了稈序?qū)徖黼A段，在稈序問題未解決z 前不得進(jìn)行實(shí)體審理。四、管轄異議的提出及處理行訴法解釋第10條對(duì)當(dāng)事人提出管轄異議作了規(guī)定：“當(dāng)事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng) 訴通知之口起10 口內(nèi)以書面形式提出?！鼻姨岢龉茌牣愖h只能在一審法院提出，不能在二審法院提出。對(duì)當(dāng)事人提出的管轄異議，人民法院應(yīng)當(dāng)在案件實(shí)體審理z

10、前先審查管轄權(quán)問題，經(jīng)審査作出以下處理： 第一，當(dāng)事人管轄異議成立的，裁定將案件移送有管轄權(quán)的人民法院。第二，當(dāng)事人管轄異議不成立的，裁定駁回。當(dāng)事人對(duì)駁回管轄異議的裁定不服的，根據(jù)行訴法解釋第 63條的規(guī)定，可以上訴，上訴法院應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)，對(duì)上訴進(jìn)行審查，并作出最終裁定。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照最 終裁定所確定的管轄法院參加訴訟，否則視為白動(dòng)撤訴或不應(yīng)訴。五、對(duì)行政管轄異議提岀主體的思考依照行訴法解釋第10條“當(dāng)爭人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng)訴通知之日起10日內(nèi)以書面形 式提出”的規(guī)定，提出行政訴訟管轄異議的主體是“當(dāng)事人”。該法律規(guī)定具有含糊之處，對(duì)此條文的含義有不 同的解禪。因此，對(duì)行

11、政管轄異議的提出主體進(jìn)行界定，成為解讀該法條的重點(diǎn)。被告作為提出行政管轄異議的主體是無可異議的，以卜-對(duì)第三人和原告是否有權(quán)提出管轄異議進(jìn)行分析討 論。(一)第三人提出管轄異議權(quán)問題行政訴訟法第27條對(duì)第三人的訴訟地位作出規(guī)定：“共同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他 公民、法人或其他組織，可以作為第三人中請(qǐng)參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”。對(duì)于第三人能否提出 管轄權(quán)異議的問題應(yīng)作具體分析。瑕高人民法院在關(guān)于第三人能否對(duì)管轄權(quán)提出異議問題的批復(fù)中明確指出： 第一，有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人主動(dòng)參加他人已開始的訴訟，應(yīng)視為承認(rèn)和接受了受訴法院的管轄，因而不發(fā) 生對(duì)管轄權(quán)提出異議的問題；如果是

12、受訴法院依職權(quán)通知他參加訴訟，則他有權(quán)選擇是以有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人 的身份參加訴訟，還是以原告身份向其他有管轄權(quán)的法院另行起訴°也就是說：(1) 有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的笫三人主動(dòng)參加他人已開始的訴訟，無權(quán)提出管轄異議。(2) 如果是受訴法院依職權(quán)通知有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人參加訴訟，他有權(quán)選擇以有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人的身份參加訴訟，這時(shí)應(yīng)視為其承認(rèn)和接受了受訴法院的管轄，因而無權(quán)提出管轄異議。如果他選擇以原告身份向其他法院另行起訴，口然無權(quán)對(duì)原法院提出管轄異議。即有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人無論是主動(dòng)還是被動(dòng)參加訴訟, 均無權(quán)提出管轄異議。第二，無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人參加他人已開始的訴訟，是通過支持一方當(dāng)事

13、人的主張，維護(hù)口己的利益。由 于他在訴訟中始終輔助一方當(dāng)事人，并以一方當(dāng)事人的主張為轉(zhuǎn)移。所以，他無權(quán)對(duì)受訴法院的管轄權(quán)提出異議。總z,笫三人在訴訟中無權(quán)提出管轄異議。以上是司法解釋是最高人民法院針對(duì)民事訴訟法中第三人管轄異議問題作的批復(fù)。行政訴訟法屮沒有有獨(dú)立 請(qǐng)求權(quán)第三人和無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人之分，但是行政訴訟法中第三人通過支持原告或被告一方主張，或提出獨(dú)立 主張來維護(hù)口己的利益，與民事訴訟法中的笫三人有共同z處。故故高人民法院關(guān)于第三人能否對(duì)管轄權(quán)提出 異議問題的批復(fù)對(duì)行政訴訟法中第三人管轄異議問題同樣適用，即行政訴訟中第三人在訴訟中無權(quán)提出管轄異 議。(二)原告提出管轄異議權(quán)問題原告是否

14、有權(quán)提岀管轄異議，是一個(gè)頗受爭議的問題，未有統(tǒng)i的認(rèn)識(shí)。1、認(rèn)為原告有權(quán)提岀管轄異議，其觀點(diǎn)如下：(1) 行訴法中，當(dāng)事人的稱謂有原告、被告、第三人。由此可見，被告的稱謂是有特定含義的，被告絕 對(duì)不能等同于當(dāng)事人。故對(duì)最高人民法院行訴法司法解釋第10條的解讀不應(yīng)該將“當(dāng)事人”等同于“被告”， 不對(duì)任意對(duì)法律條文做縮小解釋。這里的“當(dāng)事人”應(yīng)包括原告，即原告有權(quán)提出管轄異議。(2) 根據(jù)行訴法解釋第36條的規(guī)定，原告撤訴后，若以同一事實(shí)利理山重新起訴的，人民法院不予受 理。因此，原告不行使管轄異議權(quán)，其行政訴權(quán)難以得到保證。并且，在司法實(shí)踐中，原告提出管轄異議的情形 主要有：(a) 原告誤向無管轄權(quán)的法院起訴的，在法院受理厲，才知道受訴法院無管轄權(quán)；(b) 在共同訴訟中，被追加進(jìn)來的共同原告對(duì)受訴法院的管轄權(quán)提岀異議；(o被告提出管轄異議，受訴法院認(rèn)為被告的異議理由成立，z后依職權(quán)將案件移送，原告對(duì)移送的裁定提出異議。筆者認(rèn)為，對(duì)原告是否有權(quán)提出管轄顯議問題應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況作出判