淺析土地承包的制度安排及激勵(lì)機(jī)制

1、淺析土地承包商的制度安排及激勵(lì)機(jī)制摘要：土地承包經(jīng)營(yíng)有利于農(nóng)村實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，能夠促使土地、勞動(dòng)力、資金合理 流動(dòng)和配置，有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但是，發(fā)展到今天，小農(nóng)經(jīng) 濟(jì)仍然占主導(dǎo)地位，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長(zhǎng)方式并沒有根本改變，農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、 產(chǎn)業(yè)化并沒有很好地實(shí)現(xiàn)，也沒有解決好農(nóng)民的“錢袋子”問題，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民收 入的持續(xù)增長(zhǎng)面臨著一道坎。本文主要是對(duì)我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了初步探討，從農(nóng)村土地 承包經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀及其問題著手，分析了出現(xiàn)這些問題的原因，然后針對(duì)這些原因提出了完善 我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)的對(duì)策。關(guān)鍵詞：土地承包問題對(duì)策土地承包經(jīng)營(yíng)是指擁有土地使用權(quán)的

2、個(gè)人、集體、以及其他組織，在法律規(guī)定或合同約 定的范圍內(nèi)，將土地使用權(quán)的全部或部分轉(zhuǎn)讓給其他個(gè)人、集體或其他組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的 交易行為，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。簡(jiǎn)言z, 土地承包就是土地使用權(quán)在不同主體z間 的流動(dòng)與轉(zhuǎn)讓，其中一方為流岀人（出讓人），一方為流入人（受讓人）。進(jìn)行土地承包，h 的是使土地規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作，提高土地的產(chǎn)出率，增加土地收益和農(nóng) 民收入。1、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的提出在城市迅速膨脹、城市居民收入大大高于農(nóng)民的20世紀(jì)末，農(nóng)民和土地的關(guān)系悄悄出 現(xiàn)兩大變化，一是農(nóng)民大量脫離土地，進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，二是土地轉(zhuǎn)給鄰里或搏荒。為此, 中央順應(yīng)形勢(shì)，在1997年提

3、出“少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民自愿將部分責(zé)任田的使用權(quán)有償 轉(zhuǎn)讓或交給集體實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這屬于土地使用權(quán)正常流轉(zhuǎn)的范圍，應(yīng)當(dāng)允許”，首次 肯定了土地承包。1998年的十五屆三中全會(huì)又再次明確：“少數(shù)確實(shí)具備條件的地方，可以 在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！彪S著農(nóng) 業(yè)稅的取消和各項(xiàng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，農(nóng)戶間土地承包大范圍推開。其后的十七屆三中全會(huì)和 近兒年的屮央一號(hào)文件，都對(duì)土地承包工作提出了明確的要求，推動(dòng)了土地承包的加快發(fā)展。2、土地承包經(jīng)營(yíng)的原則問題依法、自愿、有償是現(xiàn)階段土地承包的政策規(guī)定。推進(jìn)土地承包，必須嚴(yán)格遵循土地承 包、土地管理和物權(quán)法的法律

4、規(guī)定，不能突破法律界限；充分尊重農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位，要 不耍承包、怎樣承包、承包給準(zhǔn)、時(shí)限多長(zhǎng)，完全是農(nóng)民自己的權(quán)利，任何人無權(quán)干涉；科 學(xué)合理承包收益，保護(hù)農(nóng)民的利益，實(shí)現(xiàn)承包雙方的“雙贏”。三是要把握承包底線。鑒于 土地承包的目的已經(jīng)明確，承包中必須嚴(yán)明“三不”規(guī)定，即不得改變土地集體所有性質(zhì)， 不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。只有明確了這三點(diǎn)，土地承包才能又好又 快發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的框架才能構(gòu)建起來。3、現(xiàn)階段土地承包經(jīng)營(yíng)中存在的若干問題3.1行政部門干預(yù)過多盡管農(nóng)村土地承包法屮已明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)需出于農(nóng)民的自愿，合同是承包方 與發(fā)包方意思自治的合意，但相當(dāng)一些地方政府及鄉(xiāng)

5、村基層，不顧承包農(nóng)戶的意愿，擅自中 止或者轉(zhuǎn)包合同，強(qiáng)行收冋或重新分配承包的土地，嚴(yán)重破壞了土地承包經(jīng)營(yíng)的秩序，不但 損害農(nóng)民自身的利益，而且使政府的信用受到極大的影響。3.2 土地交易中介組織匱乏土地承包經(jīng)營(yíng)的運(yùn)作程序比較復(fù)雜，涉及到多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體（所有者、經(jīng)營(yíng)者和使用者） 的經(jīng)濟(jì)利益，這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、 法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地融資公司和土地保險(xiǎn)公司等。但是，當(dāng)前我國(guó)尚未設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng) 營(yíng)的屮介服務(wù)組織，這就制約了土地使用權(quán)配置市場(chǎng)化的進(jìn)程3.3農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力過剩，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)村資金短缺在經(jīng)濟(jì)落后的地方，大量過剩的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不能穩(wěn)定轉(zhuǎn)移，成

6、了制約土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的 主要因素之一。農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，無力向土地增加投入，而政府和社會(huì)的投入又十分有限。 資金短缺是制約土地承包經(jīng)營(yíng)的因素。3.4 土地承包與農(nóng)民權(quán)益保障的現(xiàn)實(shí)沖突現(xiàn)階段在我國(guó)農(nóng)村，農(nóng)地還發(fā)揮著農(nóng)村社會(huì)保障的重要作用。很多農(nóng)民一直是靠天吃飯, 以地為生存保障，農(nóng)民只能牢牢依附于土地，如果土地承包出去，那么農(nóng)民的權(quán)益如何保證, 如何解決他們以后的生活問題，但是目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)滯后，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī) 構(gòu)尚不健全就是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問題。3.5 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格形成體制不健全當(dāng)前雖然政策允許土地承包商有償承包經(jīng)營(yíng)，但是由于土地承包權(quán)的商品性的特殊性， 沒有形成系統(tǒng)的價(jià)格體

7、系，所以很不統(tǒng)一，土地就不可能有大規(guī)模的承包經(jīng)營(yíng)。4、完善土地承包經(jīng)營(yíng)的對(duì)策4.1加強(qiáng)法律與政策的宣傳，提高農(nóng)民群眾的法治意識(shí)。要廣泛地對(duì)廣大農(nóng)村宣傳關(guān)于土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī)和政策規(guī)定，經(jīng)常進(jìn)行普法宣傳 和教育，地方法院在審理這類案件的時(shí)候，可以在農(nóng)村公開進(jìn)行，同時(shí)法官和律師可以定期 深入農(nóng)村，免費(fèi)解答農(nóng)民的問題，了解農(nóng)村基本問題。而且法官和律師也可以到學(xué)校等進(jìn)行 法治教育，加大宣傳力度。對(duì)于國(guó)家規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的示范文本每家一份，并且配 有相應(yīng)的各種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律的小冊(cè)子，使農(nóng)民的法治觀念提高。同時(shí)轉(zhuǎn)變政府管理職 能，在推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，政府不僅需要加強(qiáng)管理，比如加

8、強(qiáng)土地使用權(quán)證 的管理和監(jiān)督工作，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序。而且，政府需要改變觀念、轉(zhuǎn)換職能，不要過多的干涉農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，合同本身是 雙方意志的表達(dá)，而不是政府的行政權(quán)力，政府的一部分工作人員也應(yīng)該進(jìn)一步提高自己的 法律意識(shí)，學(xué)法，用法，服務(wù)于民。4.2服務(wù)平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。按照政府搭臺(tái)、主管部門管理、相關(guān)職能部門聯(lián)動(dòng)的要求，建立并完善各級(jí)土地流轉(zhuǎn)服 務(wù)中心，加強(qiáng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)，切實(shí)解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的各種 問題，統(tǒng)一搞好服務(wù)。主要有三個(gè)方面：一是土地流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證和管理服務(wù)，指導(dǎo)流 轉(zhuǎn)雙方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，及時(shí)辦理備案；二是土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警服務(wù)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)中對(duì)能 出現(xiàn)

9、的期限、規(guī)模、價(jià)格、收益和主體資格等問題，要高度重視，做好規(guī)范、預(yù)防工作；三 是土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處服務(wù)，縣區(qū)建立起糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起調(diào)解機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地 承包、流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解和仲裁，切實(shí)保障雙方的合法權(quán)益。4.3推行土地使用權(quán)證券化，加速土地流轉(zhuǎn)和集屮的進(jìn)程。我們可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施土地證券化的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自己的國(guó)情走出一條中國(guó)式土地 證券化的道路。具體做法是，以重新調(diào)整后的土地承包關(guān)系為依據(jù)，通過地籍調(diào)查和土地評(píng) 價(jià)，給農(nóng)民頒發(fā)土地使用權(quán)證。其持有者可以將土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等，實(shí)現(xiàn)使用權(quán) 的二次流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)行權(quán)屬登記制度，對(duì)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬變更進(jìn)行監(jiān)督，并兼顧監(jiān)察 土地?cái)?shù)量、

10、質(zhì)量的動(dòng)態(tài)變化，按照“認(rèn)地不認(rèn)人”的原則，與最后登記在冊(cè)的土地產(chǎn)權(quán)主體 發(fā)生契約責(zé)任關(guān)系。這樣，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以證券的方式來實(shí)現(xiàn)，大大增加土地使用權(quán)的流 動(dòng)性，從而在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地與資金、技術(shù)、勞動(dòng)力的合理配置。同時(shí)，也為社會(huì)閑置 資金流向農(nóng)業(yè)部門提供了簡(jiǎn)便易行的方式，有利于解決長(zhǎng)期以來農(nóng)業(yè)投入不足的問題。 4.4大力推進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)。農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)，關(guān)鍵是要采取有力措施：一是充分發(fā)揮農(nóng)民在土地市場(chǎng)中的主體作 用。二是建立土地金融制度，開展土地信用，為土地市場(chǎng)的發(fā)展提供資金，使土地使用權(quán)的 轉(zhuǎn)讓、出租得以順利完成。三是擴(kuò)大土地市場(chǎng)的空i'可。土地市場(chǎng)活動(dòng)，土地的轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)包，不

11、能局限在一村一鄉(xiāng)范圍內(nèi)，應(yīng)該依客觀發(fā)展的需要來調(diào)節(jié)和配置土地資源;要突破社區(qū)限制, 不要受戶口制度的朿縛。四是建立土地市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，要從場(chǎng)所、機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備等方面 同時(shí)進(jìn)行。要加強(qiáng)通訊和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強(qiáng)和擴(kuò)大信息流通，引導(dǎo)土地市場(chǎng)發(fā)展。 4.5建立和完善土地流轉(zhuǎn)制度和體系，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的管理。一是加強(qiáng)地籍管理，建立土地檔案。對(duì)各種具體的土地所有權(quán)進(jìn)行登記、造冊(cè)、建契, 對(duì)所有權(quán)的轉(zhuǎn)換給予公證和換契，對(duì)使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓過程給予備案、公證等；對(duì)土地?cái)?shù)量進(jìn)行 統(tǒng)計(jì)丈量，土地質(zhì)量進(jìn)行記載，地貌進(jìn)行記錄，土地肥力予以確認(rèn)，土地使用方向進(jìn)行登 記等。二是構(gòu)建適應(yīng)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的土地管理體制。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的宏

12、觀管理，特別是要搞 好規(guī)劃，嚴(yán)格控制土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，保護(hù)農(nóng)地的數(shù)量和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。三是 締造交易屮介服務(wù)組織。土地使用權(quán)交易是一項(xiàng)比較復(fù)雜的交易過程，涉及到交易主體各方, 這就要求建立相應(yīng)的地產(chǎn)市場(chǎng)信息、咨詢、預(yù)測(cè)、評(píng)估等服務(wù)系統(tǒng)，成立多種形式的服務(wù)機(jī) 構(gòu)，如土地經(jīng)營(yíng)公司、土地評(píng)估事務(wù)所、土地銀行、土地保險(xiǎn)公司等，并使服務(wù)專業(yè)化、社 會(huì)化、企業(yè)化。四是建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則。制定法律法規(guī)，明確規(guī)定集體土地使用權(quán)流 轉(zhuǎn)的原則、范i韋i、條件、形式及宏觀調(diào)控措施的具體操作程序，把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)納入依法、 公開、健康運(yùn)行軌道。5、有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)的激勵(lì)機(jī)制5.1勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)機(jī)制。土地

13、流轉(zhuǎn)狀況是與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度相適應(yīng)的，要激活農(nóng)民 流轉(zhuǎn)土地的內(nèi)在動(dòng)力，就要大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐步脫離土地，轉(zhuǎn)移到 城鎮(zhèn)就業(yè)。5.2建立農(nóng)村社會(huì)保障體系。包括農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助以及發(fā)展和完善農(nóng)村合 作醫(yī)療制度等等。逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。5.3政策促進(jìn)機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)起步階段，主要靠農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性，但促進(jìn)規(guī)模化、規(guī)范化發(fā)展, 政策激勵(lì)機(jī)制不可少。要抓緊制定出臺(tái)包括對(duì)土地流出農(nóng)戶支持、經(jīng)營(yíng)主體培育、承包服務(wù) 中心建設(shè)、農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)民社會(huì)保障、城鄉(xiāng)就業(yè)一體化等政策體系，推進(jìn)農(nóng)村

14、土地承包 規(guī)范有序進(jìn)行。對(duì)于引導(dǎo)農(nóng)戶承包轉(zhuǎn)出土地較多、增收效果顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給了適當(dāng)獎(jiǎng) 勵(lì)；對(duì)于通過合作方式進(jìn)行土地承包，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，且能帶動(dòng)農(nóng)戶增收的龍頭企業(yè)和種養(yǎng) 大戶進(jìn)行重獎(jiǎng)，并從扶持資金、稅收政策、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予傾斜。6結(jié)語(yǔ)實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)順應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，是對(duì)農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的改革 和完善，是新形勢(shì)下土地承包經(jīng)營(yíng)制度的又一次重大變革。但它尚在探索中前進(jìn)，其完善和 發(fā)展離不開配套的制度健全，離不開政策的指導(dǎo)作用。我們只有深入貫徹黨的卜七大精神, 深入推進(jìn)農(nóng)村新一輪的改革，才能達(dá)到使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制更加健全，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體 化體制機(jī)制基本建立，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取

15、得顯著進(jìn)展，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，國(guó)家糧食 安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給得到有效保障，農(nóng)民人均純收入顯著提高的宏偉目標(biāo)！參考文獻(xiàn)：1 鄢超 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包制度新論法治研究2010年第5期2 禹桂枝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的完善河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì) 科學(xué)版)2008, 35 (2)： 87-913 劉悅 完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度經(jīng)濟(jì)研究2009年第10期41白玉恒，王 治 完善我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律思考 商品與質(zhì)量2010 年6月刊5 李劍鋒農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及對(duì)策南方論刊2005年第10期6 朱悅淺談新農(nóng)村建設(shè)中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度 法制與社會(huì)2009年第4期7 劉青土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度探析生產(chǎn)力研究2009年第22期8 劉伯戡，何江