對縣級財政預(yù)算管理制度改革的思考

1、    對縣級財政預(yù)算管理制度改革的思考    張仙玉隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國預(yù)算管理制度也在不斷完善，縣級財政預(yù)算管理制度作為其中重要內(nèi)容，對改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要作用，黨的十九大和十九屆四中全會提出加快建立現(xiàn)代財政制度，對深化預(yù)算管理制度改革提出了新的要求，縣級財政預(yù)算管理制度改革也是我國進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的重要組成部分。鑒于此，本文從縣級財政預(yù)算管理制度改革必要性出發(fā)，針對縣級財政預(yù)算管理中存在的一些問題，提出一些改革的建議，以供參考?？h級財政預(yù)算管理是政府活動計劃的充分反應(yīng)，也是政府履行自身職責(zé)重要的手段。

2、科學(xué)有效的縣級財政預(yù)算管理，可保障財政資金合理使用，維持財政收支的平衡性，這對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的意義。伴隨著我國財政體制的不斷發(fā)展，對縣級財政預(yù)算管理有了更高的要求，但目前在縣級財政預(yù)算管理中還有許多不足，與縣級財政預(yù)算管理發(fā)展要求不相應(yīng)。因此，縣級財政預(yù)算管理制度改革也勢在必行。一、縣級財政預(yù)算管理制度改革的必要性（一）我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求我國預(yù)算管理制度是和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國預(yù)算管理制度也暴露出不少問題，需要不斷改進(jìn)。黨的十八屆三中全會明確提出要深化財稅體制改革，吹響了新一輪財稅體制改革的號角，預(yù)算管理制度改革作為財稅

3、體制改革的重頭戲進(jìn)行了先行先試。黨的十九大又從全局和戰(zhàn)略的高度強(qiáng)調(diào)加快建立現(xiàn)代化財政制度，提出要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算管理制度，對預(yù)算管理制度改革提出了新的更高要求。（二）國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見提出預(yù)算管理制度改革的要求為決算預(yù)算管理制度中存在的問題，結(jié)合當(dāng)前和今后一個時期的財政形勢，國務(wù)院印發(fā)進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見意見，提出預(yù)算管理制度改革的總體方向，從六個大的方面二十四條具體措施明確預(yù)算管理制度改革的內(nèi)容和重點。收入方面：要求加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度，增強(qiáng)財政保障能力。規(guī)范政府收入預(yù)算管理、將國有資源資產(chǎn)獲取的收入、各類基金收費、存量資源等納入

4、預(yù)算管理，加強(qiáng)政府性資源統(tǒng)籌管理、強(qiáng)化部門和單位收入統(tǒng)籌管理。支出方面：要求規(guī)范預(yù)算支出管理，推進(jìn)財政支出標(biāo)準(zhǔn)化。加強(qiáng)重大決策部署財力保障、合理安排支出預(yù)算規(guī)模、大力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、完善財政資金支付直達(dá)機(jī)制、推進(jìn)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、建立不同行業(yè)、不同地區(qū)、分類分檔的預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系。預(yù)算編制方面：嚴(yán)格預(yù)算編制管理，增強(qiáng)財政預(yù)算完整性。改進(jìn)政府預(yù)算編制、加強(qiáng)部門和單位預(yù)算管理、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系、加強(qiáng)跨年度預(yù)算平衡，強(qiáng)化中期財政規(guī)劃管理，特別是建立健全項目入庫評審機(jī)制和項目滾動管理機(jī)制。做實做細(xì)項目納入項目預(yù)算庫、完善政府財務(wù)報告體系。預(yù)算執(zhí)行方面：強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績效管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力。加強(qiáng)

5、預(yù)算對執(zhí)行的控制、堅持先有預(yù)算后有支出、嚴(yán)禁超預(yù)算、無預(yù)算安排支出，從而實現(xiàn)預(yù)算對執(zhí)行的有效控，推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效、優(yōu)化國庫集中收付管理、拓展政府采購政策功能。風(fēng)險防控方面：加強(qiáng)風(fēng)險防控，增強(qiáng)財政可持續(xù)性。建立健全地方政府依法適度舉債機(jī)制、對債券資金的舉借、使用、償還做出明確的規(guī)定，完善以債務(wù)率為主的政府債務(wù)風(fēng)險評估指標(biāo)體系，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，加強(qiáng)風(fēng)險評估預(yù)警，防范化解財政運行風(fēng)險隱患。信息公開方面：增強(qiáng)財政透明度，提高預(yù)算管理信息化水平。改進(jìn)預(yù)決算公開，加大各級政府預(yù)決算公開力度，提高政府理財透明度，發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)，讓財政資金再陽光下運行，同時加強(qiáng)中央和地方財政

6、系統(tǒng)信息貫通，推進(jìn)各部門間預(yù)算信息互聯(lián)互享。在這樣的情形下，迫切需要縣級財政通過深化預(yù)算管理制度改革，提升縣級財政部門預(yù)算管理水平，以解決縣級預(yù)算管理中預(yù)算統(tǒng)籌力度不足、預(yù)算約束機(jī)制不嚴(yán)，預(yù)算監(jiān)督作用不明顯、資源配置使用效率不高等問題，規(guī)范縣級財政在預(yù)算管理中項目中長期規(guī)劃，預(yù)算公開制度、地方政府債務(wù)管理、預(yù)算績效管理等方面的管理，提高財政資金的使用效率，促進(jìn)縣級財政預(yù)算管理更好的發(fā)展。二、縣級財政預(yù)算管理中存在的問題預(yù)算管理是財政部門工作的重點內(nèi)容，做好預(yù)算管理工作，對規(guī)范政府收支行為和提升財政資金使用效益有重要作用。但目前縣級財政預(yù)算管理的情況來看，仍然存在諸多不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面

7、：（一）預(yù)算編制不科學(xué)在縣級財政預(yù)算編制中，必須要嚴(yán)格按照有關(guān)的法律依據(jù)，保證預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，但在縣級財政預(yù)算管理中，仍然存在許多問題，特別是項目支出的預(yù)算管理。例如在項目支出預(yù)算中，未能進(jìn)行科學(xué)的論證和審批，支出項目細(xì)化程度不足，與實際需求有較大的出入，項目沒有進(jìn)行法定程序進(jìn)行隨意調(diào)整;現(xiàn)在很多縣級財政預(yù)算項目都是短期規(guī)劃，在一個預(yù)算年度內(nèi)結(jié)束，沒有進(jìn)行中長期規(guī)劃，對于生命周期長的項目，沒有進(jìn)行項目生命周期管理，沒有建立項目跨年度預(yù)算管理機(jī)制;在預(yù)算編制時部門預(yù)算單位在立項時更多的是考慮自身需求，沒有考慮到整個財政預(yù)算的平衡，與財政預(yù)算銜接不夠;在支出環(huán)節(jié)中沒有制定項目支出標(biāo)準(zhǔn)，項

8、目多標(biāo)準(zhǔn)少，還存在項目支出標(biāo)準(zhǔn)不能滿足預(yù)算評審、績效評價工作需求，難以形成通過預(yù)算評審、績效評價和決算反饋情況動態(tài)調(diào)整完善項目支出標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制。這些問題的存在，很大程度上降低了預(yù)算編制的科學(xué)合理性，也不利于財政資金的有效使用。（二）預(yù)算執(zhí)行不到位預(yù)算執(zhí)行是縣級財政預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，若不注重預(yù)算執(zhí)行的管理，或者是預(yù)算管理制度不完善，就會使得預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多隨意性問題，如超預(yù)算支出、虛增收入、先用后批等，這些問題的存在，會對財政資金的使用效率和使用效益產(chǎn)生影響。產(chǎn)生這些問題的根本原因在于對預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的規(guī)范和約束，尤其是在支出方面，常常出行預(yù)算追加資金量大、部分單位亂支亂用等問題，未能嚴(yán)格

9、按照相關(guān)的要求對預(yù)算支出進(jìn)行審批，也未按照預(yù)算流程進(jìn)行工作的安排。另外，在缺乏完善的預(yù)算績效考核體系的情況下，難以及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，也就無法對預(yù)算進(jìn)行優(yōu)化，同時還可能會出現(xiàn)嚴(yán)重的財政資金浪費或超支的問題。（三）預(yù)算監(jiān)督作用不明顯預(yù)算管理是公共資源獲取和使用的過程，需要接受社會的監(jiān)督，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，預(yù)算改革工作也不斷推進(jìn)，面對日益復(fù)雜的市場環(huán)境時，預(yù)算監(jiān)督作用不明顯的問題更加突出，目前實施的三位一體的財政監(jiān)督體系在實際執(zhí)行過程中仍然存在監(jiān)督力度不夠的問題，加之預(yù)算透明度較低，也一定程度上影響了政府的社會公信力。（四）預(yù)算管理配套措施不完善在縣級財政預(yù)算管理體制改革中，也

10、應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合縣級財政工作的實際情況，落實各項配套措施，包括內(nèi)控制度建設(shè)、預(yù)算績效管理信息化、財政管理信息系統(tǒng)應(yīng)用等。但從實際情況來看，現(xiàn)階段縣級預(yù)算管理的配套措施還不夠完善，在內(nèi)部控制方面，未針對預(yù)算管理各環(huán)節(jié)特點制定完善的監(jiān)督管理制度，同時缺乏對預(yù)算管理中各項風(fēng)險的防控;在信息化建設(shè)方面，在預(yù)算績效管理上未積極利用先進(jìn)的技術(shù)開展，使得財政預(yù)算管理缺乏可靠的數(shù)據(jù)支持，同時部分財務(wù)人員的綜合素質(zhì)水平較低，難以滿足預(yù)算管理和執(zhí)行監(jiān)督的要求。三、對縣級財政預(yù)算管理制度改革的建議對縣級財政預(yù)算管理制度的改革，應(yīng)當(dāng)樹立精細(xì)化的管理理念，針對縣級預(yù)算管理中實際存在的問題，采取有效的措施解決，從而推進(jìn)縣級財

11、政預(yù)算管理制度完善化、規(guī)范化、科學(xué)化。（一）對預(yù)算編制管理流程進(jìn)行優(yōu)化縣級財政部門在推進(jìn)預(yù)算管理制度改革過程中，針對預(yù)算編制中存在的問題，具體需要從這幾個方面著手：首先，優(yōu)化預(yù)算編制的流程，要重視經(jīng)濟(jì)形勢分析工作的開展，尤其是在年度預(yù)算編制時，應(yīng)由經(jīng)濟(jì)主管部門進(jìn)行下一年度經(jīng)濟(jì)形勢的全面分析，在充分掌握收支的形勢后，再統(tǒng)籌進(jìn)行部門預(yù)算的編制，從根本上減少各部門單位“亂要錢、多要錢”的問題。同時在預(yù)算編審時，明確各個部門的職責(zé)，應(yīng)在單位工作計劃全面評估的基礎(chǔ)上提出預(yù)算申請，并落實預(yù)算執(zhí)行情況的評價，避免出現(xiàn)重預(yù)算，輕管理和輕支出的問題。其次，在預(yù)算編制時，應(yīng)從基層單位開始編制，然后逐級進(jìn)行審核和核

12、定審批，同時應(yīng)結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和本單位實際情況，合理對定額標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，確保定額標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)有效，從而保證基本支出的合理性，預(yù)算科目應(yīng)細(xì)化至類、款、項、目，項目支出則要細(xì)化到具體的事項，全面反映預(yù)算支出的情況，保證預(yù)算編制的科學(xué)性。再次，應(yīng)執(zhí)行預(yù)算滾動化管理，將預(yù)算編制時間跨度的長短期充分結(jié)合，讓預(yù)算編制更加符合實際情況，同時也保證預(yù)算資金落實到位，從而提升保證項目的實施效果。最后是在縣級預(yù)算編制過程中，要充分發(fā)揮社會、政府的監(jiān)督作用，可通過定期或不定期的開展研討會、聽證會等方式，提升預(yù)算的透明度，提升政府的社會公信力。（二）提升預(yù)算執(zhí)行管理的水平預(yù)算執(zhí)行管理水平的高低，將直接影響財政資金的使用

13、效率和效益，因此在縣級財政預(yù)算管理體制改革過程中，必須針對預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，采取有效的措施解決。首先，應(yīng)制定嚴(yán)格的預(yù)算資金執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，并做好預(yù)算資金的前期的統(tǒng)籌安排工作，縣級財政部門需要充分結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，認(rèn)真進(jìn)行項目計劃的編制，并及時提出預(yù)算申請。在這一過程中，也要加強(qiáng)政府采購類項目的關(guān)注，應(yīng)在充分進(jìn)行市場調(diào)研分析的基礎(chǔ)上，按照有關(guān)的規(guī)定進(jìn)行采購計劃的編制，并在第一時間做好招投標(biāo)工作。其次，縣級財政部門要做好各部門用款申請的審核工作，尤其是對于大額重點項目，不僅要進(jìn)行詳細(xì)的審核，也要對項目執(zhí)行情況進(jìn)行密切的跟蹤，加快資金審核效率的同時，確保財政資金合理使用。再次，預(yù)算執(zhí)行分析是預(yù)算執(zhí)

14、行的重要基礎(chǔ)，這也需要縣級財政部門建立一個動態(tài)化的預(yù)算執(zhí)行管理體系，制定科學(xué)有效的管理辦法，以此對財政撥款的重點項目進(jìn)行充分的分析，提出明確具體的工作目標(biāo)，確保預(yù)算有效執(zhí)行。最后，在預(yù)算執(zhí)行過程中，也要對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考評，這就需要縣級財政部門制定科學(xué)有效的考評方法和程序，同時制定相應(yīng)的預(yù)算管理工作考核評分標(biāo)準(zhǔn)，要求各部門客觀準(zhǔn)確填補(bǔ)。在預(yù)算考評結(jié)束后，各部門對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行總結(jié)，總結(jié)內(nèi)容包括預(yù)算管理開展的情況、主要成效、存在的問題及相關(guān)建議等，以便之后的預(yù)算優(yōu)化。（三）建立完善的預(yù)算監(jiān)督管理體系在縣級財政預(yù)算管理體制改革過程中，必須要建立完善的預(yù)算監(jiān)督管理體系。一方面，需要切實發(fā)揮政府的

15、監(jiān)督審查作用，應(yīng)指派專門的人員參與到預(yù)算管理中，不僅要主動參與到預(yù)算編制工作，也要主動開展監(jiān)督工作，充分落實政府的監(jiān)督審查責(zé)任，從而突顯預(yù)算監(jiān)督的作用。另外，也要切實結(jié)合縣級財政部門的實際情況，制定可行的監(jiān)督管理細(xì)則，形成完善的監(jiān)督管理體系，促進(jìn)審計監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、大數(shù)據(jù)監(jiān)督方式等協(xié)同發(fā)力，在保證監(jiān)督工作有章可循、有法可依的前提下，最大化地發(fā)揮出各類監(jiān)督的作用，從而促進(jìn)縣級財政預(yù)算管理水平的提升。另一方面，也要積極創(chuàng)新監(jiān)督的方式方法，尤其當(dāng)下社會正處于信息高速發(fā)展的時代，許多先進(jìn)技術(shù)不斷出現(xiàn)，如大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，若能將這些技術(shù)運用在財政數(shù)據(jù)分

16、析中，可進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督的作用。因此，需要縣級財政部門，充分認(rèn)識到大數(shù)據(jù)在監(jiān)督中的作用，并結(jié)合實際需求，建立完善的數(shù)據(jù)分析庫，為實際的預(yù)算監(jiān)督工作開展提供可靠的數(shù)據(jù)支持。（四）完善落實預(yù)算管理的配套措施在縣級財政預(yù)算管理制度改革過程中，必須要完善落實有關(guān)的配套措施。首先，應(yīng)結(jié)合縣級財政工作的實際情況，建立完善的內(nèi)部控制制度，在制度完善過程中，必須要對各部門責(zé)任予以明確，確保預(yù)算管理工作順利進(jìn)行。其次，也要注重預(yù)算管理過程中各項風(fēng)險的評估和分析，應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部控制在預(yù)算管理中的作用，通過事前、事中、事后控制的方式，對預(yù)算管理中的風(fēng)險進(jìn)行有效地控制，切實發(fā)揮出內(nèi)控管理的作用，提升縣級預(yù)算管理的水平。

17、最后，各部門與單位要切實做好財務(wù)人員的教育培訓(xùn)工作，應(yīng)按照相關(guān)制度規(guī)定及業(yè)務(wù)需求，合理配置財務(wù)人員，并常態(tài)化開展人員的培訓(xùn)工作，不斷提升財務(wù)人員的專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平，進(jìn)而為縣級財政預(yù)算管理制度改革提供人才支持。（五）建立預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)在縣級財政預(yù)算管理制度改革過程中，要積極建立財政預(yù)算管理信息系統(tǒng)。黨的十九大和十九屆四中全會對預(yù)算管理制度改革提出了新的更高的要求，國家統(tǒng)一規(guī)范各級財政預(yù)算管理，用制度規(guī)范與信息系統(tǒng)建設(shè)緊密結(jié)合，建立預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)，將預(yù)算管理全流程作為一個完整的系統(tǒng)，整合完善預(yù)算管理流程和規(guī)則，并實現(xiàn)業(yè)務(wù)管理與信息系統(tǒng)緊密結(jié)合，將規(guī)則嵌入系統(tǒng)提高制度執(zhí)行力。財政部制定發(fā)布全國統(tǒng)一的預(yù)算管理一體化規(guī)范和預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)各地建設(shè)一體化的信息系統(tǒng)建設(shè)。黑龍江、海南等作為首批試點省份已實現(xiàn)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)主題功能上線，我省作為預(yù)算管理一體化第二批試點省份也在緊鑼密鼓的構(gòu)建預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)，系統(tǒng)建設(shè)完成后能將各類信息資源進(jìn)行全