城市貧困人群社會(huì)保障問題分析人力資源管理專業(yè)

1、城市貧困人群社會(huì)保障問題分析摘要：近年來，城市貧困人群規(guī)模不斷擴(kuò)大，逐漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。解決城市貧困問題的一條重要途徑就是依靠社會(huì)保障制度。本文針對(duì)城市貧困人群的社會(huì)保障問題，闡述了當(dāng)前我國(guó)城市中的貧困群體社會(huì)保障較為缺失的現(xiàn)狀，分析了現(xiàn)有社會(huì)保障制度體系存在的問題以及形成原因，指出當(dāng)前的社會(huì)保障制度在定位與思路上的不足。在此基礎(chǔ)上提出了解決城市貧困問題的根本出路在于解決大量閑置勞動(dòng)力的就業(yè)問題而不是全力加強(qiáng)社會(huì)救濟(jì)即最低生活保障制度的新的見解。關(guān)鍵詞：城市；貧困人群；社會(huì)保障；就業(yè)保障改革開放以來，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步加深，城市人口貧困化的問題也日益突顯，城市貧困人群逐年增多，并成

2、為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。二十多年來，我國(guó)城市貧困發(fā)生率已由1981年的0.9%上升到2012 年的5.1%，城市貧困人口的規(guī)模從1981年的不到2萬人上漲到超過2000 萬人，并且還會(huì)保持大幅度提高的趨勢(shì)。其主要構(gòu)成為下崗失業(yè)人員、低收入在職人員、三無人員和流動(dòng)民工。解決城市貧困人口問題，一條很重要的途徑就是依靠社會(huì)保障制度。現(xiàn)今我國(guó)的城市貧困現(xiàn)象亟待解決，而我國(guó)的社會(huì)保障體系也處在一個(gè)改革轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期?，F(xiàn)有的社會(huì)保障體系對(duì)于城市貧困人群的保障還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到理想的效率，各種各樣的問題層出不窮。本文將從貧困人群的社會(huì)保障問題出發(fā)，分析現(xiàn)有社會(huì)保障體系的問題及其原因，并在此基礎(chǔ)上給出相應(yīng)的對(duì)策

3、和建議。一、城市貧困人群社會(huì)保障的現(xiàn)狀在社會(huì)保障體系復(fù)雜的結(jié)構(gòu)中，涉及到城市貧困人群的，有失業(yè)社會(huì)保障、殘障社會(huì)保障、最低生活保障、醫(yī)療保障和部分福利措施。這幾項(xiàng)社會(huì)保障制度涉及到了城市貧困人群生活的方方面面，與城市貧困人口的切身利益息息相關(guān)，也是我國(guó)社會(huì)保障制度對(duì)于城市貧困人群?jiǎn)栴}解決思路的集中體現(xiàn)。我國(guó)的社會(huì)保障體系是以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的，可是就貧困人口這一群體來看，發(fā)揮主要力量的還是社會(huì)救濟(jì)，也叫最低生活保障制度。所以，現(xiàn)在我國(guó)城市貧困人口的社會(huì)保障是以社會(huì)保險(xiǎn)為預(yù)防措施，以最低生活保障為最主要的制度，再輔以失業(yè)預(yù)防、就業(yè)扶助、醫(yī)療保障、福利事業(yè)和法律援助等手段。幾種方式各自分工，互相補(bǔ)充

4、，相輔相成，共同構(gòu)成了我國(guó)城市貧困人口的社會(huì)保障體系?？梢钥闯觯瑥睦碚撋现v我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障體系對(duì)于城市貧困問題的解決思路是一個(gè)較為完備的理論體系。但是就是在這樣的體系之下，我國(guó)城市中的貧困人口卻呈現(xiàn)出社會(huì)保障嚴(yán)重缺失的狀態(tài)。（一）最低生活保障范圍小城市中的貧困者并沒有完全納入到社會(huì)保障體系中，只有一部分人能享受到社會(huì)的幫助。前面說過，我國(guó)的城市貧困人口超過2000萬人，但是在1999年全國(guó)普遍實(shí)行最低生活保障制度后，民政部門的數(shù)據(jù)表明，得到保障的人數(shù)只有281萬人，近幾年這個(gè)數(shù)字的增加速度也較為遲緩。另外，城市中的外來務(wù)工人員也就是流動(dòng)民工則還沒有被納入到城市的社會(huì)保障體系中來。雖然城市中的

5、流動(dòng)民工在法律上享受與城市居民平等的公民權(quán)利，但在涉及到身份轉(zhuǎn)變和地域轉(zhuǎn)移后的權(quán)利狀況時(shí)，現(xiàn)在則沒有完善的政策體系來予以保障。外來務(wù)工人員進(jìn)人城市后，身份由農(nóng)民向城市產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變，有的甚至直接轉(zhuǎn)向城市人口，但在這一過程中，他們的社會(huì)權(quán)利很容易陷入真空的境地，因?yàn)槟壳俺鞘欣锷袥]有一套完善的適合他們城鄉(xiāng)過度人群特殊身份的法律體系和管理制度以保護(hù)他們基本權(quán)利的享受和行使。（二）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)低全國(guó)各地現(xiàn)有的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)普遍過低，很多保障的對(duì)象依然難以維持其基本的生活。由于地方財(cái)力有限，各地在制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，普遍將標(biāo)準(zhǔn)定的較低。例如在1999年，上海市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是280元，武漢市

6、的標(biāo)準(zhǔn)則是195元，而重慶市則為163元。到2010年，上海提高到450元，武漢市提高到350元，重慶城區(qū)提高到280元。在實(shí)際的操作中，這些錢并不能如數(shù)地發(fā)放到保障的對(duì)象的手中，還要扣除一小筆不同名目的費(fèi)用，因而保障對(duì)象實(shí)際領(lǐng)取的最低生活保障金要小于本就較低的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額。這樣的保障金對(duì)于救助對(duì)象而言僅僅只夠糊口，在食品方面已經(jīng)無法考慮營(yíng)養(yǎng)問題，穿衣也很大程度上依靠親友或社區(qū)的贈(zèng)送，有病卻不去醫(yī)院的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，子女的教育費(fèi)用也往往成為他們沉重的負(fù)擔(dān)。因此現(xiàn)行的社會(huì)保障制度僅僅能讓貧困人群不至于食不果腹、衣不遮體，而對(duì)于他們?cè)卺t(yī)療、教育、社交等方面的基本要求，顯然力不從心。（三）社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率低

7、社會(huì)保險(xiǎn)是我國(guó)社會(huì)保障制度的核心，但是現(xiàn)在我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面過窄，貧困得不到有效預(yù)防。到2010年全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)只有1.1億，城市參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)只有1.6億，基本醫(yī)療保險(xiǎn)只覆蓋了3億人，也就是說全國(guó)絕大多數(shù)人口應(yīng)當(dāng)享有社會(huì)保險(xiǎn)卻沒有被這一制度覆蓋。需要指出的是，在城市中流動(dòng)民工則基本談不到參加社會(huì)保險(xiǎn)。首先是因?yàn)榱鲃?dòng)民工作為勞動(dòng)力，在勞動(dòng)力市場(chǎng)上處于絕對(duì)的劣勢(shì)，而雇傭流動(dòng)民工的企業(yè)也多為一些私營(yíng)企業(yè)，企業(yè)主資深法律觀念淡薄，惟利是圖，為節(jié)約成本，依仗勞動(dòng)力市場(chǎng)買方優(yōu)勢(shì)不給其雇傭的流動(dòng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，甚至不與他們簽訂合法的用工合同，兼之流動(dòng)民工自身社會(huì)保障意識(shí)較差，害怕因?yàn)闋?zhēng)

8、取權(quán)益而被解雇，擔(dān)心由于繳納保險(xiǎn)費(fèi)而減少現(xiàn)金收入等等，這些原因都減緩了流動(dòng)民工被納入到城市社會(huì)保險(xiǎn)體系中來。另外有些觀點(diǎn)認(rèn)為目前城市不具備建立流動(dòng)民工的社會(huì)保障得成熟條件；這些觀點(diǎn)認(rèn)為流動(dòng)民工仍然與土地保持著緊密的從屬關(guān)系，土地可以做其生存保障的兜底性載體，客觀上阻礙了流動(dòng)民工社會(huì)保險(xiǎn)問題的解決。二、城市貧困人群社會(huì)保障存在的問題雖然在理論上我們已經(jīng)建立了一個(gè)較為完備的城市社會(huì)保障體系，但是在各地的實(shí)踐中也就是在這一系列制度的實(shí)施過程中，卻存在著各種各樣的問題，無論從過程還是效果來看，對(duì)于城市貧困現(xiàn)象的改變都很不理想。（一）資金投入不足從執(zhí)行情況來看，已經(jīng)落實(shí)的社會(huì)保障資金十分有限。最低生活保

9、障制度自從建立以來，全國(guó)各地區(qū)普遍采用的做法是市、區(qū)兩級(jí)分擔(dān)的方法。市、區(qū)分擔(dān)的比例從7:3（大連市）到5:5（重慶市和武漢市）到3:7（青島市）的都有。由于貧困人口數(shù)量大大增加，政府的財(cái)政支出也大大增加。同時(shí)，由于公有制企業(yè)普遍不景氣，區(qū)財(cái)政所依靠的財(cái)源也存在著各種各樣的問題。因?yàn)楸Ｕ蠈?duì)象領(lǐng)取救助的審批是由區(qū)民政局掌握的，區(qū)民政局擁有著對(duì)于“貧困”的最終解釋權(quán)，因此，區(qū)財(cái)政的困難對(duì)于城市貧困人群有著決定性的影響。（二）相關(guān)制度與政策配合不到位最低生活保障制度是解決城市貧困問題的主要措施，為了使這個(gè)制度有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)然還需要一些其他相關(guān)政策的配合與支持，比如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、下崗職工基本生活費(fèi)、失

10、業(yè)保險(xiǎn)政策和再就業(yè)政策等等。相關(guān)政策落實(shí)不到位，最低生活保障制度的壓力也會(huì)相應(yīng)地增大。按照最低生活保障保障制度的規(guī)定，失業(yè)人員只有在領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)金、下崗人員領(lǐng)取了基本生活費(fèi)后，家庭人均收入仍低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)后才給予差額補(bǔ)助。但是實(shí)際上，由于實(shí)際操作的原因，下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)不能及時(shí)并且足額地發(fā)放，使得最低生活保障與社會(huì)保險(xiǎn)的銜接出現(xiàn)了問題，社會(huì)保險(xiǎn)本應(yīng)但未能有力保障的人員進(jìn)入了最低生活保障，加大了最低生活保障的壓力。（三）機(jī)構(gòu)不健全，工作手段落后城市貧困人群的管理，涉及面廣、工作量大。具體的實(shí)施工作由基層民政部門、街道辦事處、居民委員會(huì)負(fù)責(zé)，任務(wù)十分繁重。目前的情況是，基層

11、的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，缺少專門的工作人員，而且現(xiàn)有的基層工作人員素質(zhì)仍然偏低，缺乏專業(yè)的知識(shí)技能。另外，辦公條件差，辦公經(jīng)費(fèi)少，甚至有租用辦公場(chǎng)地的情況，更談不上現(xiàn)代化和信息化管理。這一切都與城市貧困問題越來越嚴(yán)重的形勢(shì)不相適應(yīng)。三、城市貧困人群社會(huì)保障存在問題的原因分析現(xiàn)在理論界的文章在分析城市貧困社會(huì)保障存在的問題時(shí)多數(shù)都將目光投向社會(huì)保障的效果以及社會(huì)保障制度實(shí)施過程中實(shí)際操作的細(xì)節(jié)的問題，也就是在本文中第二部分中分析的內(nèi)容。但是我認(rèn)為，城市貧困人口的社會(huì)保障問題難以得到解決的原因，實(shí)際上在于現(xiàn)在的社會(huì)保障思路本身，就在于以最低生活保障為解決城市貧困問題的主要措施的理論思路中。

12、（一） 社會(huì)保障制度的定位有問題在實(shí)踐中，社會(huì)保障制度實(shí)際上是作為了推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的輔助政策，其價(jià)值取向經(jīng)常與經(jīng)濟(jì)制度的價(jià)值取向混為一談，過于強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度與經(jīng)濟(jì)制度相配套，過多的強(qiáng)調(diào)了社會(huì)保障制度的經(jīng)濟(jì)性，沒有將社會(huì)保障制度作為相對(duì)獨(dú)立的維護(hù)社會(huì)公平的重要機(jī)制對(duì)待。在這樣的定位下建立的社會(huì)保障制度就會(huì)比較單一、分散和短期，從整體、長(zhǎng)期、綜合角度考慮較少，可謂是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，結(jié)果顧此失彼，無法發(fā)揮綜合效益。另外，現(xiàn)行社會(huì)保障政策缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，典型的做法是就事論事，疲于應(yīng)付。從這種意義上說，現(xiàn)行的城市貧困社會(huì)保障政策實(shí)際上并沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)和周密的考慮。事實(shí)上，也就是這樣一個(gè)缺乏系統(tǒng)性和

13、獨(dú)立性的制度，造成了前面提到的相關(guān)制度與政策配合不到位的問題和機(jī)構(gòu)不健全的問題。全國(guó)各個(gè)部門的政策與制度都密切關(guān)聯(lián)，貧困人群的社會(huì)保障又是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的制度，需要各方部門的默契配合。社會(huì)保障制度缺乏系統(tǒng)性，就使這樣的默契配合缺少了一個(gè)根本的制度基礎(chǔ)，根本無法從整體、長(zhǎng)期、綜合角度進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)，反映到制度的效果上，就是社會(huì)保障的缺失。社會(huì)保障制度沒有獨(dú)立性，則會(huì)嚴(yán)重影響其機(jī)構(gòu)的設(shè)置的科學(xué)性，很多社會(huì)保障職能會(huì)讓不確定的機(jī)構(gòu)代理，導(dǎo)致了社會(huì)保障機(jī)構(gòu)不健全，也會(huì)影響到社會(huì)保障的效率。（二）以救濟(jì)為主要思路不利于城市貧困問題的解決社會(huì)保障尤其是最低生活保障是以公平為目的對(duì)于國(guó)民收入的再分配，但

14、是一味的以救濟(jì)措施解決城市中的貧困問題，有時(shí)不僅不會(huì)達(dá)到謀求公平的目的，甚至有時(shí)也會(huì)造成社會(huì)生產(chǎn)效率的缺失。從公平的角度來看，當(dāng)前我國(guó)人民的收入差距日益擴(kuò)大，貧富分化的現(xiàn)象也日漸嚴(yán)重，一部分人的生活陷入困難，社會(huì)保障制度由于種種管理和執(zhí)行上的問題，又不能充分保障這部分人的生活，宣傳與實(shí)踐出現(xiàn)了背離。這樣就挫傷了這些生活陷入困難的社會(huì)成員的社會(huì)公平感，甚至讓他們中有的人產(chǎn)生了仇富情緒，影響到了社會(huì)的安定，同時(shí)也在一定程度上動(dòng)搖了當(dāng)前改革所依賴的社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)。從效率的角度來看，一方面，過多強(qiáng)調(diào)救濟(jì)，有些人會(huì)逐漸形成依附于社會(huì)保障的惰性，寧愿領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金得過且過，也不愿從事體力勞動(dòng)；另一方面，因?yàn)?/p>

15、國(guó)家財(cái)政稅收負(fù)擔(dān)日益加重，作為政府，只能通過提高稅收來彌補(bǔ)社會(huì)保障資金的來源，這樣就加重了企業(yè)和在職勞動(dòng)者的壓力，影響了生產(chǎn)效率，抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最低生活保障制度目前還面臨著許許多多的問題，其中最嚴(yán)重、最核心的無非是資金問題。資金的嚴(yán)重缺乏使得這一制度在解決實(shí)際問題是顯得十分無力。而傳統(tǒng)的社會(huì)保障思路卻讓這樣一個(gè)乏力的制度來承擔(dān)解決城市貧困問題的主要責(zé)任，其低效率的后果是可想而知的。同時(shí)，許多本可以不被包含在最低生活保障制度范圍內(nèi)的人群，比如很多閑置的勞動(dòng)力，在這樣的思路下，也被置于最低生活保障的范圍，加大了最低生活保障資金的壓力。四、城市貧困人群社會(huì)保障走向的思考我國(guó)的社會(huì)保障制度正處于一個(gè)

16、改革完善的關(guān)鍵時(shí)期，作為維持社會(huì)安定，維護(hù)社會(huì)公平的重要機(jī)制，城市貧困人群的社會(huì)保障應(yīng)該從制度層面和總體思路定位層面都應(yīng)該加以加強(qiáng)和完善的措施。社會(huì)保障制度，主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利三個(gè)大塊。完善社會(huì)保障制度，也應(yīng)該從這三個(gè)方面分別著手。并在此基礎(chǔ)上，調(diào)整貧困人群社會(huì)保障的定位與思路。（一）擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面前面說過，社會(huì)保險(xiǎn)存在著覆蓋率過低的問題。作為社會(huì)保障體系的核心內(nèi)容，社會(huì)保險(xiǎn)卻有著如此之低的社會(huì)覆蓋率，這對(duì)于我國(guó)的發(fā)展來說，顯然不是一件好事情。應(yīng)該盡一切可能擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，使居民的生活得到有力的保障，貧困得到有效的預(yù)防。1.降低社會(huì)保險(xiǎn)的門檻。繳費(fèi)制是社會(huì)保險(xiǎn)制度的

17、一個(gè)顯著特點(diǎn)，它實(shí)行權(quán)利與義務(wù)相關(guān)的原則，只有進(jìn)到了繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，才有享受收入補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。在我國(guó)，許多勞動(dòng)力在職時(shí)，由于害怕失去職位、擔(dān)心現(xiàn)金收入減少，兼之勞動(dòng)力處于買方市場(chǎng)等原因，沒有及時(shí)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，導(dǎo)致失業(yè)后立即陷入赤貧狀態(tài)，這種現(xiàn)象在私有企業(yè)中和流動(dòng)民工身上尤為常見。因此，應(yīng)該適當(dāng)降低保險(xiǎn)費(fèi)額度，讓盡可能多的人繳得起費(fèi)，這樣擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面才能擁有一個(gè)基本前提。2.健全法制，保障人民的基本權(quán)利?，F(xiàn)代企業(yè)制度的一個(gè)基本特點(diǎn)是追求利益最大化，在許多企業(yè)尤其是私營(yíng)企業(yè)中為了增加收益而剝削工人的現(xiàn)象比較常見。由于歷史的原因，我國(guó)勞動(dòng)力極度豐富和廉價(jià)，許多居民尤其是流動(dòng)民工明知權(quán)益受到損害

18、，卻還忍辱工作，無法被納入到社會(huì)保險(xiǎn)體系中來。在這種情況下，只有依靠法律來保障其基本權(quán)利。社會(huì)保險(xiǎn)是有著強(qiáng)制性的，這種強(qiáng)制性是靠著法律來維持的。相關(guān)的法律和政策必須要得到完善和有效的執(zhí)行，社會(huì)保險(xiǎn)制度才能正常運(yùn)行起來。3.加強(qiáng)基層的管理工作。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)要提高管理服務(wù)水平，通過加強(qiáng)基礎(chǔ)管理，提高服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)的公開化，增加管理服務(wù)的透明度。（二） 提高社會(huì)救濟(jì)的效率社會(huì)救濟(jì)或者說最低生活保障制度，是社會(huì)的“最后一道安全網(wǎng)”，其對(duì)象是社會(huì)保險(xiǎn)保護(hù)不了的人群。前面分析過，最低生活保障存在著標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，它對(duì)于城市貧困人群的生活改善總是顯得杯水車薪。因此，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際

19、情況確定可行的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)既要考慮到世紀(jì)最的生活的需要，也要考慮到城市消費(fèi)及居民對(duì)于文化娛樂和教育等方面的需求。再者，各級(jí)管理機(jī)構(gòu)要合理分擔(dān)經(jīng)費(fèi)來源。市與區(qū)級(jí)財(cái)政的分擔(dān)比例應(yīng)在堅(jiān)持與財(cái)政實(shí)力相對(duì)應(yīng)的原則下合理確定，盡可能使區(qū)、縣的財(cái)政負(fù)擔(dān)減少到最低程度。在資金來源上，可以借鑒西方的做法，憑借個(gè)人所得稅來調(diào)節(jié)貧富差距。個(gè)人所得稅屬于地方稅，因此，地方政府在最低生活保障方面應(yīng)起到至關(guān)重要的作用。最后，要改革管理體制并完善配套制度?，F(xiàn)在我國(guó)的城市貧困人群需要一個(gè)精簡(jiǎn)高效的最低生活保障管理體制，既能保證有效地管理又能使資金有效地用在改善居民生活上。在配套制度方面，應(yīng)在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)

20、預(yù)防和就業(yè)扶助等方面加強(qiáng)功效，盡一切可能在其他層面緩解貧困的發(fā)生。（三） 以社會(huì)福利作為補(bǔ)充社會(huì)福利是社會(huì)保障體系的最高層次。包括公共福利事業(yè)（以全體人民為對(duì)象的公益性事業(yè)）和專門性的福利事業(yè)（孤兒院、養(yǎng)老院等等）和局部性或選擇性的福利措施。其中專門性的福利事業(yè)在解決城市貧困的問題上可以起到很好的輔助作用。應(yīng)當(dāng)充分利用這些福利機(jī)構(gòu)，包括政府建立的福利機(jī)構(gòu)和民間的慈善機(jī)構(gòu)以及各種基金會(huì)等，以此作為社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)的補(bǔ)充。（四）轉(zhuǎn)變城市貧困人群社會(huì)保障的思路貧困，是我國(guó)改革進(jìn)程中的一個(gè)頑疾，反貧困工作需要社會(huì)各個(gè)環(huán)節(jié)的通力配合才有做好的可能。而現(xiàn)實(shí)的情況是，當(dāng)一談到城市貧困問題的解決時(shí)，人們就會(huì)

21、立即想到社會(huì)保障制度，確切地說是最低生活保障制度即社會(huì)救濟(jì)。這樣的思路，在以沒有勞動(dòng)能力的人群為主體如“三無人員”的貧困人群中可能會(huì)比較有效的解決問題。但是在以大量閑置勞動(dòng)力為主體的貧困人群中，不可能從實(shí)質(zhì)上解決問題，充其量只能在一定程度上緩解貧困的發(fā)生。所以以救濟(jì)為主要思路并不能有效的解決城市貧困問題，這樣做實(shí)際上就是一部分人拖累另一部人。從本質(zhì)上講，社會(huì)保障制度是一種追求社會(huì)公平的社會(huì)制度，但是，如前所述，社會(huì)保障制度讓部分貧困人口產(chǎn)生了依賴社會(huì)的惰性，不參加勞動(dòng)卻在享受他人的勞動(dòng)成果。這種行為本身就是在制造社會(huì)公平的缺失。這明顯與社會(huì)保障制度的初衷是相背離的。我國(guó)目前城市中的貧困現(xiàn)象，就

22、明顯屬于存在大量閑置勞動(dòng)力的情況，所以，要想解決貧困問題，就必須要充分發(fā)揮這些閑置勞動(dòng)力的力量。勞動(dòng)是創(chuàng)造價(jià)值的惟一源泉。在城市貧困人群中，絕大多數(shù)人是有著勞動(dòng)能力的，如果不發(fā)揮這部分勞動(dòng)力本身的力量而依靠來自社會(huì)的其他力量顯然是不能從根本上解決貧困問題的。因此，社會(huì)救濟(jì)應(yīng)當(dāng)主要適用于沒有勞動(dòng)能力的人員，就是在第一部分中提到的“三無人員”。而對(duì)于其他由勞動(dòng)能力的人，應(yīng)當(dāng)采用激勵(lì)性機(jī)制，讓他們自食其力，參加工作，這樣不僅能讓他們從根本上擺脫貧困，還會(huì)極大地減輕社會(huì)的壓力，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)高效地發(fā)展。因此，最低生活保障制度可以作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的最后一道安全網(wǎng)，但是要想從根本上解決城市貧困問題，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在就

23、業(yè)保障上。首先，實(shí)施就業(yè)保障可以大大減輕最低生活保障的資金壓力，讓最低生活保障資金的使用更加有針對(duì)性，去解決沒有勞動(dòng)能力人員的貧困問題。其次，貧困人群就業(yè)后創(chuàng)造出的價(jià)值，不僅可以滿足自己的生活，還可以通過再分配回饋社會(huì)，解決“三無人員”等的貧困問題，從更大程度上完善社會(huì)保障制度。再次，擁有收入的勞動(dòng)力，可以將自己納入到社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面之下，擺脫再度陷入疲困的危險(xiǎn)。（五） 加強(qiáng)就業(yè)保障就業(yè)保障是一種積極的社會(huì)保障手段，在城市的貧困人口中，多數(shù)人還是有著較高的就業(yè)和再就業(yè)的積極性的，產(chǎn)生惰性的只是少部分人，大部分人還是愿意參加工作的。但失業(yè)人員自身缺乏相關(guān)信息而且整體素質(zhì)偏低，可獲得幫助的社會(huì)經(jīng)濟(jì)

24、資源很少，缺乏創(chuàng)業(yè)資金缺乏，城市的就業(yè)環(huán)境低迷等原因，使他們的再就業(yè)和脫貧并增加收入的機(jī)會(huì)受到極大的限制。政府應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制，加強(qiáng)城市居民最低生活保障效率及管理的基礎(chǔ)上，實(shí)行積極的“就業(yè)保障”政策，解決城市貧困群體的就業(yè)問題，幫助他們?nèi)谌肷鐣?huì)，并通過參加生產(chǎn)勞動(dòng)增加他們的收入進(jìn)而擺脫貧困。1.加強(qiáng)城市貧困者的就業(yè)扶助，應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中，增加貧困群體再就業(yè)培訓(xùn)的支出，還要加強(qiáng)免費(fèi)培訓(xùn)城市貧困無業(yè)人員的工作，提高其就業(yè)能力。在這里要注意職業(yè)培訓(xùn)的效率過低的問題，應(yīng)該通過充分利用現(xiàn)有的勞動(dòng)力市場(chǎng)信息系統(tǒng)，對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)需求信息進(jìn)行搜集、分析和傳遞，指導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有目的地并依據(jù)貧困者自身

25、的特點(diǎn)開展實(shí)用的職業(yè)培訓(xùn)。2.盡可能地直接創(chuàng)造就業(yè)崗位。我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)目前整體缺少工作崗位，其它一些政策措施對(duì)解決貧困人口的就業(yè)作用也較為有限，在這種情況下，一個(gè)有效的做法就是由政府出面直接創(chuàng)造工作崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)。由政府直接創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)安置貧困人口的辦法，其成本大大低于給予貧困人口的最低生活保障，而且操作性很強(qiáng)。上海市曾通過購(gòu)買公益就業(yè)崗位的辦法，解決了大批下崗職工和失業(yè)人員的再就業(yè)。沈陽市在1988年為了解決貧困人口的再就業(yè)問題，免費(fèi)為全市2500名特困人口安裝了公用電話亭，很好地解決了他們的收入問題。3.加強(qiáng)企業(yè)改革，提高企業(yè)效率，提高在職職工收入。收入偏低的在職職工是城市貧困人口主要組成部分之一。對(duì)于他們，由于本身就處于就業(yè)狀態(tài)，不再需要再就業(yè)等措施的幫助。對(duì)于他們，只有本身所在企業(yè)銳意改革，提高效率，這樣才能使這些人的收入有所增長(zhǎng)，從而擺脫貧困。此外，對(duì)于流動(dòng)民工，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳和農(nóng)村地區(qū)的教育，提高他們的素質(zhì)和法律意識(shí)，讓他們?cè)诔鞘兄杏斜Ｕ系鼐蜆I(yè)，得到與他們付出相當(dāng)?shù)膱?bào)酬。同時(shí)，應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)大力推行計(jì)劃生育政策。流動(dòng)民工，實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)村存在的大量過剩的勞動(dòng)力，產(chǎn)生這種勞動(dòng)力過剩的原因就在于人口過多。事實(shí)上，我國(guó)絕大多數(shù)社會(huì)問題尤其是貧困問題產(chǎn)生的根源都能歸咎于人口過剩，只有減輕了人口壓力，才能讓經(jīng)濟(jì)有效的發(fā)展，才能讓