轉設背景下獨立學院產權制度的困境與對策

1、    轉設背景下獨立學院產權制度的困境與對策    摘要：獨立學院產權制度完善與否是制約其轉設政策有效執(zhí)行的關鍵所在。當前獨立學院產權制度在產權主體資格、產權關系、產權結構、產權過戶四個方面與轉設政策存在矛盾，需要進一步明確產權主體，合理界定法人屬性、明晰產權關系，實施分類登記、明晰產權結構，實施分類管理、多渠道解決產權過戶難等問題。關鍵詞：轉設，獨立學院，產權，分類獨立學院自成立以來，一直受到社會各界的爭議。2008年2月，為規(guī)范獨立學院辦學行為，教育部頒布了獨立學院設置與管理辦法（也稱教育部“26號令”，以下簡稱辦法），計劃用5年的“過渡”期，引導

2、獨立學院向“撤”、“并”、“轉”三個方向發(fā)展：“撤”，即被市場淘汰，自生自滅；“并”，即被收歸到舉辦高校，成為其中一部分；“轉”，即脫離舉辦高校，真正獨立為民辦高校。根據辦法的精神，目前已有22所獨立學院成功轉設為獨立建制的民辦高校（截止到2012年3月）。但是與現存未申請轉設的303所獨立學院相比，絕大部分獨立學院仍然處于觀望狀態(tài)，其中關鍵性因素在于當前產權制度不夠完善，影響著獨立學院轉設政策的有效執(zhí)行。一、獨立學院產權制度的內涵在產權經濟學界，如何界定產權目前尚沒有統(tǒng)一的定論。德姆塞茨認為，“所謂產權，意指使自己或他人收益或受損的權利，是社會的工具”1。諾斯認為，“產權本質上是一種排他性權

3、利”2。阿爾欽認為，“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利”1。e·富魯布頓和s·佩杰威齊認為，“產權不是關于人與物之間的關系，而是指由物的存在和使用而引起的人們之間一些被認可的行為性關系”1，等等。綜合來看，產權以排他性的所有權為核心，不是由個別權利構成的，而是一種權利束，可以分解為所有權、占有權、支配權、使用權、經營權、收益權、交易權、處分權等一束責、權、利的關系和規(guī)則的總和，并統(tǒng)一呈現一種結構狀態(tài)。它是人們（主體）圍繞或通過財產（客體）而形成的經濟權利關系，這種產權關系有相應的產權制度支持。所謂產權制度，是指既定產權關系和產權規(guī)則結合而成的且能對產權關

4、系實現有效的組合、調節(jié)和保護的制度安排。產權制度的最主要功能在于降低交易費用，提高資源配置效率?；诖?，獨立學院產權本質上是一種獨立學院與政府、舉辦者（母體高校）、投資合作者（社會資本）之間的社會關系。其主要表現形式為：對所有資產（包括有形資產和無形資產）的終極所有權，以占有權、使用權和處置權表現形式的經營管理權，以合理流動與轉換為特征的交易權，行使終極所有權或經營權可以而且應當得到回報的收益權。獨立學院產權制度就是將這些產權關系予以制度化，使其實現有效的組合、調節(jié)和保護，進而發(fā)揮其激勵約束功能和資源配置功能。二、轉設背景下獨立學院產權制度面臨的困境（一）產權主體資格的不明確性與獨立學院政策規(guī)

5、定之間的矛盾目前，關于作為產權主體的獨立學院是何種性質的法人主體尚存在著爭論，理論界主要有三種劃分：事業(yè)法人和民辦非企業(yè)法人、非營利性社團法人、民辦事業(yè)單位法人。2001年有關部門聯合制定的教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法（試行）將民辦學校認定為民辦非企業(yè)法人，但是這一規(guī)定并沒有隨著民辦教育促進法的頒布而修改，一直沿用至今。正是“民辦非企業(yè)”這一模糊的法人定位，使得獨立學院在辦理法人資格過程中，有的是在人事部門辦理法人資格，有的是在民政部門登記，還有一些是在教育部門注冊。之所以會選擇在不同的行政管理部門登記注冊，原因就在于獨立學院究竟屬于哪一類法人并沒有明確規(guī)定3。獨立學院是由母體高校利用民辦機制

6、創(chuàng)辦的二級學院演變而來，包括民有民營、國有民營、公有民營和混合民營等多種類型的辦學模式，從產權角度上看，主要包括國有和民有兩大類。辦法第三條規(guī)定：“獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業(yè)?！蹦敲词欠褚馕吨鴮行再|的獨立學院也一并納入民辦高校范疇呢？其法人屬性是否也應歸屬于“民辦非企業(yè)”性質呢？這些在相關轉設政策文件當中尚沒有明確?？梢姡a權主體資格不明確阻礙了獨立學院轉設政策的順利執(zhí)行。（二）產權關系的模糊性與辦學主體的收益權要求之間的矛盾按照民辦教育促進法相關規(guī)定，獨立學院的母體學校及投資主體對學校不具備所有權，只具有事實上的使用權，占有權、收益權及處分權受到嚴格限制，這必將

7、造成事實上的所有權及處分權“主體虛置”。產權主體之間產權關系不明晰，意味著誰的權利都沒有限度、沒有邊界，但誰都不能確保自己的產權，也就等于事實上的“沒有產權”。從法律上講，獨立學院的資產歸學校所有，但在學校的實際運行過程中產權是不明晰的，對獨立學院投資方已出資的財產及增值部分不享有法人財產所有權，因而造成獨立學院缺乏活力、喪失約束力。同時，現有的政策與法規(guī)過于強調對獨立學院收益權的控制，如辦法第四十三條規(guī)定：“獨立學院在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其他必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。出資人取得合理回報的標準和程序，按照民辦教育促進法實施條例和國家有關規(guī)定

8、執(zhí)行?！钡聦嵣舷嚓P的具體辦法一直都沒有出臺。由于產權關系的模糊，未能達到各主體對自己的行為負責和相應約束，使得各產權主體難以產生穩(wěn)定的預期利益，也就更少地從長遠利益考慮辦學，而是強化了短期行為與機會主義，影響著獨立學院的健康可持續(xù)發(fā)展。（三）產權結構的多元性與轉設政策的單一性規(guī)定之間的矛盾獨立學院產權主體包括公辦高校和合作單位，合作單位可以是民營企業(yè)，也可以是地方政府、國有企業(yè)、公辦高校等?？梢?，獨立學院產權結構具有多元性的特點，但是總的來說可以分為兩類：一種是“國有的”獨立學院，一種是“民有的”獨立學院。前者的舉辦模式包括“公辦高校+地方政府”模式（如電子科技大學中山學院）、“公辦高校+國

9、有企業(yè)”模式（如中國石油大學勝利學院）、“公辦高校+地方政府+國有企業(yè)”模式（如浙江大學城市學院）、“公辦高校+公辦高校”模式（如浙江工業(yè)大學之江學院）等。后者的舉辦模式則主要包括“公辦高校+民營企業(yè)”模式（如四川師范大學成都學院）和“公辦高校十外資企業(yè)”模式（如重慶工商大學派斯學院）。教育部對獨立學院的界定實際上只針對“民有的”獨立學院這一類型，而現有的轉設政策則是針對所有獨立學院，具有單一性的特點，“國有的”獨立學院較難執(zhí)行這一政策?，F實中也很容易發(fā)現，已轉設成功的22所獨立學院均屬于民有性質，沒有一例屬于國有性質?？梢姡F有的獨立學院轉設政策忽略了“國有的”獨立學院這一產權類型，影響了其

10、全面有效的執(zhí)行。（四）產權過戶的困難與轉設政策的強制性之間的矛盾當前獨立學院產權過戶存在著一些難題，包括：一是無形資產評估困難。對現實當中公辦高校參與辦學的無形資產及其增值部分進行評估與作價比較困難，當前尚沒有比較權威的法規(guī)依據，在實踐中也缺乏專業(yè)的機構和成熟的辦法與手段來開展這項活動。二是過戶費用高。獨立學院資產過戶及變更登記，涉及到土地、房產、財政、稅務、工商、銀行、建設、教育行政以及社團管理等10多個部門，各部門政策不一，手續(xù)極其復雜。如資產評估費、土地增值稅、契稅和印花稅等，過戶手續(xù)繁瑣，規(guī)費昂貴，而國家尚未出臺具體的優(yōu)惠與減免政策。三是土地過戶困難。當前，很多獨立學院是按非營利性教育

11、用地的規(guī)定而獲得政府的“劃撥用地”，即主要是獲得土地的使用權，而沒有相應的產權。一些獨立學院主要是靠租用土地來辦學，就更談不上土地過戶的問題，如果土地不過戶，過戶就沒有什么實質的意義。還有一些獨立學院的投資方是國有企業(yè)或事業(yè)單位，將國有閑置土地或工廠用于辦學，再加上國有教育用地不準用于買賣、抵押、擔保等交易行為，因此，這部分獨立學院也無法進行過戶。而獨立學院轉設政策則要求所有獨立學院必須在1年內完成資產過戶工作，并限定5年的過渡期，否則不頒發(fā)辦學許可證。這種強制性規(guī)定與現實中產權過戶工作的復雜性與困難性之間形成了矛盾，進而使轉設政策難以順利進行。三、完善當前獨立學院產權制度的對策（一）明確產權

12、主體，合理界定法人屬性當前，我國的經濟體制結構是以公有制為主體、多種所有制結構并存的局面。在這一體制結構中，對于是否屬于公有制的判斷標準，關鍵是看所有制結構中的公有成份，只要公有成份所占的比例超過私有成份，就是以公有制為主體。這一判斷思路完全可以引入到教育領域中來，用以對獨立學院屬性的判定。如果獨立學院的資產結構是以國有資產占主體，其屬性應界定為“公辦”，應納入公辦院校范疇；如果資產結構是以私有資產占主體，其屬性應界定為“民辦”，相應地納入民辦高校范疇。“國有民營”獨立學院舉辦的主體是公辦本科高校，合作的主體是地方政府或國有企業(yè)，其資產的結構仍然是以國有資產為主體，只是其運行機制有民辦因素而已

13、，但這不應影響其國有成分占主體的地位，其性質理應界定為“公辦”。如果將其界定為“民辦”，大量安排招生人數，無疑是將政府公共財政經費責任轉嫁給老百姓，有悖教育公平的。因此，相關法律法規(guī)有必要對“國有民營”獨立學院的合法性做出明確規(guī)定，并將其納入公辦高校范疇，登記為事業(yè)單位法人4，而民有民營獨立學院則應納入民辦高校范疇管理，登記為非企業(yè)法人。（二）明晰產權關系，實施分類登記由于獨立學院的構成主體不同，應將其區(qū)分為“營利性”獨立學院和“非營利性”獨立學院，即在法人登記證上明確區(qū)分出“營利性”和“非營利性”。登記為“營利性”的獨立學院，要明確其“合理回報”，以保護投資者的財產權；登記為“非營利性”的獨

14、立學院，要注重發(fā)揮其公益性特點，履行其公益性義務，投資者不得要求“合理回報”。因前述已經建議將國有民營獨立學院納入公辦高校范疇，其只能選擇登記為“非營利性”獨立學院，其財產所有權歸國家所有，其投資者（地方政府或國有企業(yè)）不能要求行使收益權。民有民營獨立學院可以選擇登記為“營利性”獨立學院，也可以選擇登記為“非營利性”獨立學院，選擇前者則需要在登記時提供產權主體各自的產權劃分比例、明確各自的權責利，并按照規(guī)定的程序（具體申報程序需要相關部門出臺具體實施辦法）要求“合理回報”；而申請登記為“非營利性”獨立學院，則視同捐資辦學，投資者不得對獨立學院要求行使收益權，也不再是獨立學院產權的主體，其財產所

15、有權歸獨立學院所有。（三）明晰產權結構，實施分類管理獨立學院產權結構具有多元性的特點，因此對獨立學院轉設政策的完善也應遵循多元性的特征，實施分類管理，給予不同類型的獨立學院選擇發(fā)展的路徑。首先，要進一步規(guī)范獨立學院的管理，出臺專門的法律法規(guī)，如制定與頒布獨立學院促進法，以增強政策的法律效力與執(zhí)行力度，這是對獨立學院實施分類管理的前提。其次，加強轉設政策執(zhí)行的力度，鼓勵和支持更多的獨立學院走轉設發(fā)展道路。民有民營獨立學院要進一步理清內部產權關系，健全法人治理結構，盡快執(zhí)行獨立學院轉設政策，走轉設為民辦高校發(fā)展的道路。國有民營獨立學院也可以改變其現有的產權結構，引進民間資本（非國有資產），先變?yōu)槊?/p>

16、有民營獨立學院，然后再選擇時機轉設為民辦高校。再次，加強對無真正投資方辦獨立學院的清理力度。對現實當中尚沒有真正投資方的獨立學院，要限期尋找真正的投資方，否則將其合并到母體高校，取消辦學資格。最后，重視對國有民營獨立學院的規(guī)范管理。建議進一步完善獨立學院轉設政策，允許國有民營獨立學院轉設為獨立建制的公辦高校。（四）多渠道化解產權過戶難問題1.建立高校無形資產評估與管理機制。首先要在明晰產權前提下進行無形資產評估，在辦學協(xié)議中需要明確無形資產帶來的增值部分歸獨立學院所有。無形資產的轉讓可以分為所有權轉讓和使用權轉讓，普通高校與投資方達成協(xié)議，轉讓其品牌的使用權，且規(guī)定不能轉讓給第三者，所有權仍歸

17、母體高校所有。在未來，如果獨立學院脫離母體高校完全轉為民辦高校，雙方依托關系解除，無形資產的使用權終止。其次要完善評估指標體系、建立專門化資產評估機構并進行分類評估，對獨立學院無形資產進行評估時應采取分類評估與作價的辦法。再次，在對獨立學院無形資產如何作價、評估及參照標準等方面，吁請相關部門進行政策配套，出臺可操作性的評估細則，完善現有法律法規(guī)。最后，要注意協(xié)調評估中利益相關者之間的關系，包括獨立學院與母體高校、投資方、政府、社會之間的關系，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在和諧共生的基礎上解決無形資產評估的問題。2.降低轉讓的費用。資產過戶的費用應當由交易雙方共同支付，但作為獨立學院的資產過戶的轉讓方本

18、身是無償轉讓自身的財產，因此，作為獨立學院應當支付過戶產生的各項費用。我國土地增值稅暫行條例實施細則第12條規(guī)定“企業(yè)、聯營投入被投資對象的土地，暫時免征土地增值稅，報地方稅務（分）局備案”；財政部、國家稅務總局關于教育稅收政策的通知（財稅200439號）第2條規(guī)定“國家撥付事業(yè)經費和企業(yè)辦的各類學校自用的房產、土地，免征房產稅、土地使用稅”。因此，七大規(guī)費中的“土地增值稅”、“房產稅”和“土地使用稅”都是可以免交或緩交的。同時，獨立學院的資產過戶，不屬于交易行為，且在過戶過程當中，作為投資方并沒有獲利行為，所以也不應繳納交易稅及交易所得稅。此外，公告費、評估費及驗資費等也應予以免除，因為資產過戶是政府部門的強制要求，而不是學校自己發(fā)生的行為。只有這樣，才能取得舉辦方的理解和支持5。3.分類解決土地過戶問題。對于劃撥取得土地，因其沒有對土地的產權，僅擁有土地使用權，建議政府相關部門出臺相關配套措施，將其土地使用權轉移到獨立學院名下，由獨立學院單獨享用，視同其完成土地的過戶問題。對于那些租用土地辦學的，要限期獨立學院舉辦者取得土地的產權，否則取消辦學資格。對于利用國有閑置土地或工廠辦學的，可以申請相關部門的認定，進行土地產權的分割與轉移，將其過戶到獨立學院名下，但其性質