論我國高校自治與司法審查

1、    論我國高校自治與司法審查    摘要：高校自治是其實現(xiàn)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)傳承等功能的內(nèi)在要求，也是民主和法治的體現(xiàn)。高校自治在我國有明確的法律依據(jù)，國家機(jī)構(gòu)和公民都應(yīng)當(dāng)尊重這項制度。高校的自治也應(yīng)有其范圍和界限，若得不到有效的監(jiān)督，可能出現(xiàn)權(quán)力濫用的現(xiàn)象，以致侵害到師生的合法權(quán)益。適當(dāng)?shù)囊胨痉▽彶橹贫葋肀O(jiān)督高校的行為，不僅有利于高校自治的健康運(yùn)行，也有利于保障自治目的實現(xiàn)。關(guān)鍵詞：高校自治，司法審查，行政授權(quán)基金項目國家社科基金“體育產(chǎn)業(yè)反壟斷法規(guī)制研究”(項目編號：14bty038)，湖南省研究生教改項目“依法治研研究生教育管理法律問題

2、研究”(項目編號：jg2015 b096)，吉首大學(xué)教改項目“基于coursera數(shù)字資源的法經(jīng)濟(jì)學(xué)課程雙語教學(xué)改革與實踐”(項目編號：2016syjg020)。高校不僅是培養(yǎng)人才的重要部門，也是保證國家科研與學(xué)術(shù)發(fā)展的重要機(jī)構(gòu)。培養(yǎng)人才與發(fā)展學(xué)術(shù)離不開自由的學(xué)術(shù)環(huán)境，離不開以教學(xué)、研究為中心的管理方式，而高校自治為學(xué)術(shù)自由提供了土壤，為高校的管理提供了民主的制度保證。國家應(yīng)當(dāng)制定高校自治的相關(guān)法律，明確自治的權(quán)利范圍。高校自治是指高校自主決定其教學(xué)、學(xué)術(shù)研究及管理活動，實現(xiàn)自我治理。高校自治有著豐富的內(nèi)容：其一，高校具有獨立的人格和機(jī)構(gòu)建制。高校自治的前提是其有獨立的人格，同時高校應(yīng)具有獨立

3、的財務(wù)、機(jī)構(gòu)建制及人事任免權(quán)，簡單說就是其在法律上應(yīng)具有獨立的法人資格，并有自我管理的機(jī)制。其二，高校擁有自主決定辦學(xué)與學(xué)術(shù)研究的權(quán)利。自主決定辦學(xué)及學(xué)術(shù)研究活動是高校自治的核心，高校自治能夠保證教師和學(xué)生自由地進(jìn)行教學(xué)和學(xué)術(shù)研究活動。其三，高校自主地管理內(nèi)部事務(wù)。高校應(yīng)根據(jù)法律所賦予的權(quán)利組建完整的機(jī)構(gòu)，自行管理內(nèi)部事務(wù)，自主決定學(xué)術(shù)研究的方向與范圍，自主安排教學(xué)與科研任務(wù)，自主制定校紀(jì)、校規(guī)，對學(xué)生、教職工進(jìn)行管理。一、我國高校自治的現(xiàn)狀及存在的問題我國高等教育法第十一條規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理”；第三十五條規(guī)定“高等學(xué)校根據(jù)自身條件，自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開

4、發(fā)和社會服務(wù)”；第三十七條規(guī)定高?！白灾鞔_定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備”。從以上可知，我國以法律的形式對高校自治進(jìn)行了規(guī)范，為高校自治提供了法律依據(jù)，賦予了高校一定的自治權(quán)，也規(guī)定了高校的成立條件及機(jī)構(gòu)建制。我國在設(shè)置高校自治規(guī)范時也存在一些問題：第一，未能明確教師、學(xué)生的主體地位。在我國，高校自治主要強(qiáng)調(diào)高校是自治的主體，體現(xiàn)的是機(jī)構(gòu)對外的獨立性，并未明確教師和學(xué)生的地位，難免出現(xiàn)管理行政化的趨勢。從高校內(nèi)部管理來看，行政化使高校自然而然地把自己作為“準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)”來運(yùn)作，學(xué)術(shù)權(quán)力的行政化與教職工職位包括學(xué)術(shù)職位的“官員化”成為高校內(nèi)部運(yùn)作的主要特征1。我國高校

5、在目前的時代背景下，存在校長過度集中高校管理資源的現(xiàn)象，使得以教師、學(xué)生為主的學(xué)術(shù)力量未能充分發(fā)揮其作用。高校自治失衡使行政力量過多地干涉了學(xué)術(shù)研究，進(jìn)而侵害了高校的學(xué)術(shù)自由，也使得高校的學(xué)術(shù)力量向行政力量聚集，從而弱化了學(xué)術(shù)力量，影響了高校自治目的實現(xiàn)。第二，部分自治權(quán)未明確，導(dǎo)致高校教職工與學(xué)生的部分權(quán)益得不到保障。雖然法律賦予了高校自治的權(quán)利，但因未明確具體的權(quán)利范圍及實施程序，很容易造成高校權(quán)力的濫用。在實踐中，高校管理者往往未能明晰自治權(quán)利與相對方權(quán)利的界限，而相關(guān)法律未能明確司法審查在高校自治中的具體程序及內(nèi)容，也未明確教師、學(xué)生的教學(xué)、學(xué)術(shù)自由等權(quán)益受到侵害時所應(yīng)享有的救濟(jì)制度。

6、二、高校司法審查的必要性高校司法審查指的是法院以訴訟的形式對高校的自治行為進(jìn)行監(jiān)督，對高校自治相對方的權(quán)利進(jìn)行司法救濟(jì)。高校自治是社會發(fā)展的結(jié)果，受到社會的普遍認(rèn)可。然而任何制度都絕非完美無瑕的，應(yīng)當(dāng)在制度創(chuàng)立時預(yù)設(shè)自我糾正和外部監(jiān)督機(jī)制。司法審查是最有力的高校自治監(jiān)督手段之一。同時，部分高校的自治行為具有行政特性，屬于法律授權(quán)的行政行為。當(dāng)行政相對人(教師、學(xué)生等)的合法權(quán)益受到侵害時，根據(jù)行政訴訟法第二條之規(guī)定，行政相對人有權(quán)提起行政訴訟，因此司法審查適用于高校自治也有法律依據(jù)。高校自治的目的在于確保辦學(xué)的自由性和開放性，高校應(yīng)當(dāng)掌握自主辦學(xué)的權(quán)利，這就要求司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行司法審查時，應(yīng)當(dāng)區(qū)

7、分高校自治和相對方權(quán)利的界限，明確司法審查的范圍。(一)司法審查是對高校自治進(jìn)行監(jiān)督的需要高校對教職工和學(xué)生進(jìn)行治理，表現(xiàn)出“權(quán)力”的普遍特征。孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”2我國高校自治的資源多集中在學(xué)校的行政方手中，教師和學(xué)生作為被管理方，處于弱勢地位。若任由高校的自治運(yùn)行而未加監(jiān)督，極有可能會出現(xiàn)高校侵害師生權(quán)利的現(xiàn)象。受教育是我國公民的基本權(quán)利和義務(wù)，這已經(jīng)被憲法所確立。司法審查作為權(quán)利救濟(jì)的最后屏障，有最終裁判權(quán)，有著定分止?fàn)幍臎Q定性作用，以司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督力量為后盾。當(dāng)學(xué)生受教育權(quán)遭到侵害時，有權(quán)通過訴訟保護(hù)自己的基本權(quán)利，這也是對高校自治的一

8、種有力監(jiān)督。教師有權(quán)自主教學(xué)、發(fā)表學(xué)術(shù)成果，有公平的職稱晉升機(jī)會，這是教師的基本權(quán)益。若教師的這些權(quán)利受到高校侵害時，高校的內(nèi)部機(jī)制不足以公平、有力地予以糾正，不能充分保護(hù)教師的權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)看到司法審查在處理高校與教師、學(xué)生的糾紛中的終局性、公正性、有力性的一面。高校自治權(quán)也只有受到有力的監(jiān)督，才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。(二)司法審查高校的自治行為有法律依據(jù)如同自然人在不同法律關(guān)系中的地位不同一樣，高校在不同法律關(guān)系中的地位也不一樣。在民事法律關(guān)系中，高校作為事業(yè)單位法人，有著與教師、學(xué)生平等的法律地位；高校在從事特定事務(wù)并行使特定管理職能時具有獨立公務(wù)法人的地位；高校的處罰權(quán)來自政府下放的部分

9、管理權(quán)力，但與國家行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)行使的行政權(quán)不完全相同，為一種準(zhǔn)行政權(quán)3。高校在履行部分管理行為時，其權(quán)力來源于國家機(jī)構(gòu)通過法律形式的授權(quán)，屬于行政行為，高校此時具有行政授權(quán)組織的特性。如為學(xué)生頒發(fā)學(xué)位，原本屬于國家學(xué)位委員會的權(quán)力，而國家將該機(jī)構(gòu)的權(quán)力授權(quán)給了有資格的高校。因此，高校在行使屬于國家機(jī)構(gòu)授權(quán)的行為時，履行的是國家公權(quán)力，其行為具有行政特性。國家既賦予了高校部分公權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)賦予其行政相對方相應(yīng)的訴法救濟(jì)途徑。我國行政訴訟法第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡谑粭l規(guī)定：“人民法

10、院受理公民、法人和其他組織對具體行政行為不服提起的訴訟?！币虼?，對高校進(jìn)行司法審查有充分的法律依據(jù)。三、高校司法審查的范圍高校的自治可以理解為高校的自我管理權(quán)利，其核心是保證高校自主進(jìn)行學(xué)術(shù)研究、教學(xué)和自我管理。司法機(jī)關(guān)對高校的自治行為進(jìn)行審查時，應(yīng)當(dāng)保證高校自治的機(jī)制不被過多干涉，確保高校自我管理的核心要義，所以司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行審查時應(yīng)當(dāng)明確審查的范圍和程序。(一)司法機(jī)關(guān)就高校對學(xué)生處罰的審查高校對學(xué)生的處罰主要有以下兩種情形：一是高校對違反紀(jì)律學(xué)生的處罰，因?qū)W生在校期間違反了校紀(jì)校規(guī)或者觸犯了法律，高校對其作處罰。二是高校對違反學(xué)術(shù)規(guī)定學(xué)生的處罰，因?qū)W生不符合高校規(guī)定的學(xué)業(yè)要求和標(biāo)準(zhǔn)，或考

11、試成績未達(dá)合格標(biāo)準(zhǔn)，高校對學(xué)生作處罰。高校會根據(jù)自行制定的校紀(jì)校規(guī)對上述兩類學(xué)生處以以下四類處罰：(1)重修或補(bǔ)考。高校對于考試成績不及格或未完成學(xué)習(xí)任務(wù)的學(xué)生，作出重修課程或者補(bǔ)考的決定。(2)留級。高校對未達(dá)到大學(xué)課程學(xué)習(xí)要求的學(xué)生做出留級學(xué)習(xí)的處罰決定。(3)推遲或不予頒發(fā)學(xué)位證書、畢業(yè)證書。學(xué)生未完成學(xué)業(yè)任務(wù)或者未達(dá)到高校規(guī)定的學(xué)習(xí)任務(wù)，對其推遲或不予頒發(fā)學(xué)位證書、畢業(yè)證書。(4)警告、記過、留校察看和開除學(xué)籍。對違反校紀(jì)校規(guī)或觸犯行政法規(guī)、刑事的學(xué)生，根據(jù)其行為情形做出的警告、記過、留校查看或者取消學(xué)習(xí)資格的決定。高校自治并非沒有界限，對學(xué)生的處罰涉及到公民的受教育權(quán)、人身權(quán)等重大利

12、益事項時，應(yīng)劃定該部分事項屬于法律保護(hù)范圍，并通過司法審查對高校的該行為進(jìn)行監(jiān)督。法治精神要求在依法治教的進(jìn)程中，既確認(rèn)和保障教育機(jī)構(gòu)的權(quán)力的實現(xiàn)，同時也對權(quán)力的行使給予必要的約束和限制，盡可能使權(quán)力在行使過程中對相對方合法權(quán)利的沖突限制在社會能夠接受的范圍內(nèi)4。在進(jìn)行司法審查時，既要保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益不受侵害，又要注重保護(hù)高校的自主辦學(xué)、教學(xué)及學(xué)術(shù)自由。高校所作處罰決定涉及學(xué)生受教育權(quán)等基本權(quán)利的，學(xué)生可以通過提起行政訴訟保護(hù)自己的權(quán)益。對于學(xué)生在學(xué)業(yè)、學(xué)術(shù)評價方面的問題，因為涉及到學(xué)術(shù)專業(yè)知識，所以法院的監(jiān)督和審查應(yīng)該是必要而適度的。教育主管部門可以設(shè)立學(xué)術(shù)爭議仲裁委員會或類似機(jī)構(gòu)，與學(xué)生

13、基本利益有關(guān)的學(xué)術(shù)評價行為可以先行經(jīng)過學(xué)術(shù)爭議仲裁委員會處理，當(dāng)事人不服仲裁時才向法院提起行政訴訟。高校的自治權(quán)利應(yīng)當(dāng)被限制在高校自主進(jìn)行科研、教學(xué)、辦學(xué)的范圍之內(nèi)，而高校在進(jìn)行管理過程中可能會侵害到相對方的權(quán)利，故應(yīng)當(dāng)受到司法監(jiān)督。(二)司法機(jī)關(guān)對高校管理職工行為的審查高校自治包括對教師和在校職工進(jìn)行管理，涉及到高校教職工的切身權(quán)益。若高校的管理權(quán)不受限制，將侵害教師職工的權(quán)益，故應(yīng)當(dāng)將其納入司法審查范圍。高校自治繞不開對高校教師職稱評定、教學(xué)及其言論自由的保護(hù)等事項。高校的學(xué)術(shù)研究主要由教師承擔(dān)，但高校的人事任免、職稱評定等重要資源又掌握在高校的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，使高校教師處于弱勢地位。若教師的利

14、益被濫用的自治權(quán)侵害而得不到社會的重視及司法機(jī)構(gòu)的有力監(jiān)督，勢必使教師學(xué)術(shù)創(chuàng)造的空間越來越小，創(chuàng)造的自由失去保障，創(chuàng)造的熱情消耗殆盡，傷害的不僅是教師、高校，也將影響到國家的科技發(fā)展和社會進(jìn)步。因此，在高校對教職工進(jìn)行管理時，應(yīng)當(dāng)有司法審查進(jìn)行監(jiān)督。這種司法監(jiān)督不僅局限于行政訴訟，還應(yīng)包含民事訴訟甚至是刑事訴訟，并根據(jù)不同法律關(guān)系中高校的地位，選擇不同訴訟形式。應(yīng)當(dāng)明確，高校在進(jìn)行職稱評定時實際行使的是公權(quán)力，因為評定大學(xué)教師的職稱屬于國家權(quán)力，但法律將該部分權(quán)力授權(quán)給了高校，自然高校在行使該權(quán)力時就有可能發(fā)生侵害教師權(quán)利的現(xiàn)象，故應(yīng)當(dāng)賦予教師可提起行政訴訟以保護(hù)自己的權(quán)利。高校在勞務(wù)管理中屬

15、于用人單位，與教職工存在勞動關(guān)系，教職工以通過民事訴訟，即勞動仲裁保護(hù)自身的權(quán)利。高校對教師教學(xué)和言論自由進(jìn)行限制也應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，因為我國憲法保護(hù)公民的言論自由，高校教師作為公民同樣享有言論自由、學(xué)術(shù)研究的自由，高校在管理中應(yīng)當(dāng)充分尊重教師的這些權(quán)利。(三)司法審查的界限雖然司法審查是對高校自治的有力監(jiān)督，但這種監(jiān)督也有其局限性，并非所有的高校自治行為均可通過司法審查來進(jìn)行監(jiān)督。如高校管理未涉及到師生的基本權(quán)益，而是對師生的一般性管理行為，如有爭議則應(yīng)當(dāng)通過高校內(nèi)部的維權(quán)機(jī)制來處理。高校需要建立起內(nèi)部監(jiān)督制度，如建立學(xué)生違紀(jì)處罰的復(fù)議機(jī)構(gòu)，當(dāng)學(xué)生因一般性違紀(jì)而受到不公正處罰時，可以通過復(fù)議機(jī)構(gòu)

16、進(jìn)行維權(quán)。高?？梢栽O(shè)立學(xué)術(shù)委員會，當(dāng)學(xué)生或教師所發(fā)表的學(xué)術(shù)文章被高校認(rèn)為是“抄襲”“剽竊”時，可以通過該機(jī)構(gòu)保護(hù)自身權(quán)益。同時，還應(yīng)明確相關(guān)的程序，使教師與學(xué)生的合法權(quán)益得到確實維護(hù)。實踐中，教師與學(xué)生的各項權(quán)利雖然在相關(guān)法律中都有明確規(guī)定，但卻不時地受到侵犯，得不到應(yīng)有的保障，究其原因，除了一些高校管理者缺乏法制觀念之外，缺乏明確的正當(dāng)程序規(guī)定也是重要原因之一。高校自治是法治與民生理念的體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)高校應(yīng)合理分配資源，通過自我治理實現(xiàn)教學(xué)、人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)研究的自主發(fā)展。同時，高校的自治權(quán)若得不到有力監(jiān)督，將會侵害到師生的合法利益，也會使高校自治的參與者受到限制，從而無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，無法實現(xiàn)自治的目的。司法審查并非對高校自治進(jìn)行限制，而是促其更好地實現(xiàn)自治，保護(hù)師生的合法權(quán)益。參考文獻(xiàn)：1李成.對高?！叭バ姓眴栴}的思考基于“契約不完全”代理的視角j.教育發(fā)展研究，2011(5)：10.2易虹.高校被訴引起的法律