英國高等教育監(jiān)管新趨勢_2

1、    英國高等教育監(jiān)管新趨勢    英國大學校長聯(lián)盟（universities uk）2015年2月發(fā)布了題為質量、公平、可持續(xù)發(fā)展：高等教育監(jiān)管的未來（quality，equity，sustainability：the future of higher education regulation）的報告。該報告由該聯(lián)盟的大學監(jiān)管工作委員會主席、倫敦大學瑪麗皇后學院校長西蒙·蓋斯卡爾（simon gaskell）領銜的小組編寫，旨在分析如何調整當前英格蘭高等教育監(jiān)管體制，保障學生和其他高等教育利益攸關者的權益，確保監(jiān)管體系與高等教育的長期發(fā)展目

2、標保持一致，維護英格蘭高等教育的質量和國際聲譽。結合調研情況，該小組提出如下建議：建立完善的高等教育機構注冊備案名單；建立一個更有效的引領和監(jiān)督高等教育監(jiān)管系統(tǒng)的英格蘭高等教育撥款委員會；建立高等教育機構或專業(yè)停辦時能切實保護學生利益的措施；改革相關方案，推動該報告提出的建議的實施。該小組結合高等教育監(jiān)管的系列文件，調研了包括學生代表、監(jiān)管者和機構在內的利益攸關者的意見。報告認為，當前的高等教育機構涉及的事務較多，包括研究生教育、科學研究、知識轉化及與國家或地區(qū)相關的文化活動。大學應充分認識到對本科教育監(jiān)管的直接調整可能為這些事務帶來的影響。報告圍繞高等教育質量和學生利益的保障，探討了英格蘭本

3、科教育機構的多樣性，從當前的高等教育監(jiān)管體系、改革的壓力、當前的反應、改革后的監(jiān)管環(huán)境展望、改革建議五方面分析了英格蘭高等教育監(jiān)管。一、當前的高等教育監(jiān)管體系（一）外部監(jiān)管1.公立高等教育機構監(jiān)管當前，英格蘭高等教育機構的外部監(jiān)管主要通過向教育機構撥付公共資金時所提出的要求來實現(xiàn)。這些要求主要圍繞高等教育機構治理、質量評估、信息提供和財政可持續(xù)性發(fā)展，其提出的法律依據(jù)是1992年繼續(xù)教育和高等教育法（further and higher education act 1992）、英格蘭高等教育機構保障問責備忘錄（memorandum of assurance and accountability

4、）和英格蘭高等教育撥款委員會（higher education funding council for england）頒布的條例。作為監(jiān)管體系的重要組成機構，英格蘭高等教育撥款委員會與高等教育機構緊密聯(lián)系，建立了一系列有效的制度，并適時地對部分高等教育機構進行管理。這些要求也體現(xiàn)了英格蘭高等教育撥款委員會在高等教育質量評估中的法定作用。其中，公立繼續(xù)教育學院主要從技能經費資助機構（skill funding agency）獲得公共資金。目前，英格蘭高等教育撥款委員會與高等教育質量保障署（quality assurance agency）簽訂了協(xié)議。該協(xié)議的主要任務是對英格蘭高等教育撥款委員會

5、資助的高等教育機構進行評估，確保這些機構的運行符合相應要求。外部監(jiān)管的主要目標是提高高等教育質量和國際聲譽，監(jiān)管撥付到高等教育機構的財政資金，促進其有效使用，實現(xiàn)公共政策目標。1992年繼續(xù)教育和高等教育法強調，學術自由和機構自治是高等教育的核心。為實現(xiàn)這一目標，獲得公共資助的高等教育機構自動擁有學生貸款公司（student loans company）資助學生入學貸款的資格。政府和議會通過樞密院（privy council）掌握學位和大學校名的授予權，或通過皇家特許狀（royal charter）和議會法（act of parliament）等方式來管理新高等教育機構的審批。在學位授予和大學

6、校名授予方面，高等教育質量保障署發(fā)揮著咨詢作用。一般情況下，公立高等教育機構首次通過審批后，即可作為永久性的公立機構，但私立高等教育機構通過審批后還需每六年重新申請資格。2.私立高等教育機構監(jiān)管部分沒有被納入公共財政資助體系的高等教育機構被稱作私立高等教育機構。私立高等教育機構采用營利或非營利模式，采用不同的內部治理模式，少數(shù)機構擁有大學校名和（或）學位授予權。他們通過與擁有學位授予權的機構合作，獲得特許經營授權或提供經認證機構認證的高等國家證書的方式辦學。私立高等教育機構能否獲得公共財政資金取決于指定專業(yè)層次，即其開設的課程需符合代表商務、創(chuàng)新與技能部（department for busi

7、ness，innovation and skills）的學生貸款公司的要求，并通過商務、創(chuàng)新與技能部的審批。盡管行政審批權仍掌握在政府手中，但是隨著行政審批責任移交到英格蘭高等教育撥款委員會，私立高等教育機構的認證程序得到了強化。認證程序包括加強對私立教育機構質量保障體系、財務可持續(xù)發(fā)展能力及其內部治理的審核。但是，對公立高等教育機構的一些常規(guī)要求并沒有在私立教育機構完全實施。例如，還未正式要求私立教育機構向負責處理英格蘭和威爾士的大學生對大學投訴事項的英國獨立仲裁員辦公室（office of the independent adjudicator）提交相關報告。雖然部分私立教育機構向高等教育

8、統(tǒng)計局（higher education statistics agency）提供了其辦學資料，但這僅限于規(guī)模較大的機構?？傮w來看，英格蘭高等教育設立了一系列外部監(jiān)管要求。這些要求既包括高等教育機構作為公立機構本身應遵守的規(guī)范，也涉及其教學和科研活動。英格蘭高等教育撥款委員會發(fā)布的高等教育運行框架（higher education operating framework）包含了高等教育監(jiān)管的現(xiàn)有體系。許多高等教育機構也承擔了由公共財政資助的專門研究。大部分資助均有其本身的任務或預期及要求，這些要求也與高等教育機構的教學保障機制互動。3.英國高等教育監(jiān)管情況雖然英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭地

9、區(qū)在高等教育資助、問責、治理體系及法規(guī)方面存在較大差異，但四地相互影響，任何一個地區(qū)高等教育監(jiān)管條例的變更都會對其他地區(qū)產生潛在影響。該報告主要涉及英格蘭高等教育機構的監(jiān)管體系，但也需對英國其他地區(qū)的高等教育監(jiān)管體系進行探討。在蘇格蘭，高等教育機構和蘇格蘭撥款委員會（scottish funding council）通過財務備忘錄（financial memorandum）建立了高等教育問責制和報告制。蘇格蘭撥款委員會對其資助的高等教育機構的質量負有法定責任。與其他地區(qū)不同，蘇格蘭高等教育質量保障體系采用引導促進模式，也被稱為質量提高框架（quality enhancement framewo

10、rk）。蘇格蘭的大學遵守蘇格蘭高等教育良好治理準則（scottish code of good he governance）。作為蘇格蘭財政備忘錄的一部分，蘇格蘭高等教育機構必須遵守結果協(xié)議（outcome agreements）。根據(jù)這份協(xié)議，高等教育機構能否承擔世界一流研究、為促進人類生活條件改善和蘇格蘭經濟可持續(xù)增長作出貢獻將直接影響其評估結果。英格蘭的學生如在蘇格蘭學習，只能申請英格蘭學生貸款系統(tǒng)的資助并需繳納高于蘇格蘭學生的學費（不超過9000磅）。蘇格蘭關于這部分學生的資助與管理制度存在較多問題。目前，蘇格蘭政府正積極磋商其高等教育治理的發(fā)展策略。威爾士當前的監(jiān)管框架與英格蘭相似。

11、按照1998年教育改革法（education reform act 1988）和1992年繼續(xù)教育和高等教育法，商務、創(chuàng)新與技能部的國務大臣掌握威爾士高等教育監(jiān)管權?；谝陨戏?，1998年，威爾士發(fā)布了威爾士政府法（government of wales act 1998）。自此，威爾士高等教育機構的監(jiān)管主要通過威爾士高等教育撥款委員會（higher education funding council for wales）和威爾士政府發(fā)布的撥款函（remit letter）進行。威爾士財政備忘錄關于高等教育機構設置的主要標準與英格蘭一致。威爾士高等教育撥款委員會也成立了高等教育質量保障署，以

12、保障其高等教育質量。針對高等教育的實際情況，參考了全英高等教育的整體質量標準和監(jiān)管體系，威爾士設立了高等教育評估體系和標準。與英格蘭一致，樞密院和商務、創(chuàng)新與技能部發(fā)布的大學命名和學位授予標準在威爾士同樣適用。威爾士的高等教育管理框架和英格蘭也有不同，如英格蘭和威爾士同時實施的2004年高等教育法（higher education act 2004）根據(jù)兩個地區(qū)不同的學費情況做出了專門規(guī)定。威爾士高等教育管理體系的核心特征是高等教育機構需上報預算和促進高等教育公平的方案，以上預算和方案需通過威爾士高等教育撥款委員會的審批。威爾士高等教育管理框架的主要變化是即將實施的威爾士高等教育法案（high

13、er education wales bill）。該法案旨在為威爾士高等教育提供一個新的監(jiān)管框架，促使高等教育機構開設的課程更加符合學生貸款資助和其他資助要求。該法案預計于2017年秋季實施，威爾士的所有高等教育機構均被納入該法案的管理范圍。根據(jù)該法案，威爾士高等教育撥款委員會將被授予一系列新的權力，包括可通過強制性的命令管理高等教育機構、對高等教育機構的法定指導建議權，以及高等教育機構的準入、審批和資格取消權。在北愛爾蘭，高等教育機構遵守由北愛爾蘭教育學習部（department for education and learning，northern ireland）頒布的財政備忘錄（fin

14、ancial memorandum）的要求，該備忘錄旨在評估公立高等教育機構的質量。（二）自治和專業(yè)治理作為世界上最成功的高等教育系統(tǒng)之一，英國高等教育高度自治。所有接受公共資助的高等教育機構都需遵守問責制并實行獨立的法人治理和專業(yè)治理，以保障機構的可持續(xù)性和質量及財務的良好運行。高等教育機構通過內部項目和框架行使自由裁量權。受英格蘭財政資助的高等教育機構的治理遵循由大學理事長委員會（committee of university chairs）頒布的大學治理準則（code of good governance）。該文件為英格蘭高等教育機構的內部治理提供了一個標準框架，其與保障問責備忘錄及其他

15、外部監(jiān)管規(guī)定構成了英格蘭高等教育機構監(jiān)管體系。該體系確保了高等教育機構的財務和質量保障體系符合學位授予、財政資助和學生貸款資助的要求。高等教育機構否定了其對政府集權或外部監(jiān)管過度干預的需要，形成了有效的高等教育機構與外部機構共同監(jiān)管的模式。如2000年信息自由法（freedom of information act 2000）要求，公立高等教育機構需將其治理結構和程序清楚地告知學生和社會。同時，私立教育機構的治理體系呈現(xiàn)出了多樣化形式。盡管對于私立高等教育機構的治理沒有類似于英國大學理事長委員會發(fā)布的治理準則或前面涉及的如蘇格蘭頒布的文件，也沒有關于信息透明的要求，對其治理的監(jiān)督通過多種手段來

16、實施，如學生貸款體系、大學名稱的授予等。在機構內部治理體系不完善的情況下，以上外部監(jiān)管能促進機構的健康持續(xù)發(fā)展。二、改革的壓力英格蘭高等教育經歷了一系列重大改革，包括本科教學經費資助方式的變化、高等教育機構自主招生機制改革等。該經費資助方式允許提供本科教育的私立高等教育機構獲得資助。這些改革提升了高等教育的發(fā)展動力和學生對于高等教育的預期，也使現(xiàn)有的監(jiān)管體系面臨挑戰(zhàn)和壓力。（一）重新調整資助方式和取消招生數(shù)量限制為獲得公共資金，高等教育機構同意接受外部監(jiān)管。隨著2012年政府經費資助方式改革，財政撥款逐漸調整為學費貸款資助（見圖1），這意味著對高等教育機構的外部監(jiān)管日益困難。在當前監(jiān)管框架下，公立高等教育機構自動被指定有資格讓學生獲得貸款，不受直接監(jiān)管（因其在獲得財政撥款時已有外部監(jiān)管）。為適應當前變化，高等教育機構也采取了相應措施（如提出機構指派協(xié)議），但這些只是臨時措施，并沒有可持續(xù)的監(jiān)管方案。資助方式發(fā)生變化的同時，高等教育機構招生限制也被取消。增加了高等教育機構在滿足學生需求方面的靈活性和主動性，強化了機構間的競爭，這在高等教育機