日本國立大學法人化改革評析

1、    日本國立大學法人化改革評析    2004年4月起，日本89所國立大學開始實行法人化改革。日本國立大學法人化改革的目標包括四方面：（1）進行法人化運營管理，提高國立大學的自主性。（2）引進民間經(jīng)營的方式，校外人士參與學校管理，實施開放式的大學運營機制，吸取社會精華，提高國立大學的辦學能力。（3）建立有別于國家公務員的新人事制度，確立“能力主義”用人機制，更好地發(fā)揮教職工的積極性和創(chuàng)造力。（4）引入“第三者評價制度”，建立客觀、可信度高的“獨立評價系統(tǒng)”，促進國立大學間公平競爭，促進改革朝著有序、良好的方向發(fā)展。迄今為止，法人化改革的推行已三年，改

2、革的結(jié)果如何？是否達到了預期目標？改革的推進過程中出現(xiàn)了哪些矛盾和問題？筆者對照改革提出的目標作如下評析。一、實施法人化自主運營管理的模式1.財政自主權(quán)法人化改革之前，政府承擔了國立大學運作所需的所有經(jīng)費支出，包括建筑物、教學設施、實驗設備等。教職員工的薪酬也是按公務員標準統(tǒng)一發(fā)放。而學生的學費收入、委托的科學研究等創(chuàng)收必須作為政府的財政收入統(tǒng)一上繳國庫。國立大學幾乎沒有財政自主權(quán)。法人化后，國立大學的財政收入主要來源于三個部分：政府撥給的運營交付金、學費收入和學校的外部創(chuàng)收。運營交付費又包含標準運營費和特定運營費，對于有附屬醫(yī)院的還應增加附屬醫(yī)院運營交付金。標準運營費是按照文部科學省頒布的大

3、學設置基準，根據(jù)教職員工數(shù)量核定的，這部分費用基本上是?？顚Ｓ茫糜诖髮W日常及基礎研究活動，而且每年以1%的系數(shù)降低。特定運營費是財政撥款的補充，一方面用于扶持新起步的國立大學；另一方面是防止在法人化改革中大學財政狀況出現(xiàn)劇烈波動。作為平穩(wěn)過渡轉(zhuǎn)型期的補救，特定運營經(jīng)費數(shù)量相當有限。學費是國立大學的重要來源，但學費額度的決定權(quán)掌握在政府手上，每年至多只有10%的上浮，而且招生人數(shù)不能自由增減。學校的外部創(chuàng)收，一部分來自文部科學省或其他省廳提供的科研經(jīng)費，另一部分來自企業(yè)等提供的研究經(jīng)費，這部分經(jīng)費通過教員籌措，由教員直接支配使用，并?？顚Ｓ谩＜词箍蒲薪?jīng)費中的30%可作為管理費成為大學的直接收入

4、，這也是很小的一部分。而且，能獲得這些競爭性科研經(jīng)費的，往往是理工和醫(yī)療學科為主或者是設有研究院的研究型大學。因此，法人化后，國立大學雖然被賦予財政自主權(quán)，但真正可支配的部分很少，只能說是享有有限的財政自主權(quán)。2.辦學自主權(quán)辦學自主權(quán)是高校自主權(quán)中最核心、最重要的部分。辦學自主權(quán)涉及到辦學規(guī)模、專業(yè)設置、教學、科研和社會服務等方面。辦學規(guī)模依然受到文部省嚴格控制，專業(yè)設置和教學方面在法人化改革前，學校已獲得了自主權(quán)。改革后，在科研和社會服務方面出臺了一系列新措施，例如，標準運營費每年下降1%的同時，競爭性科研經(jīng)費逐年增加，促進了各高校之間的科研競爭。另外，教師即使利用國家經(jīng)費和設備所獲得的專利

5、也不再屬于國家，而是屬于學校和個人，科研創(chuàng)收費用歸學校和教師所有等，有利于教師科研積極性的提高，有利于學校提供各種各樣的科研條件，積極組織教師開展科研活動。據(jù)統(tǒng)計，法人化后第一年研究項目比上一年增加17%，共1355個項目，金額增加25%，共計219億日元，贊助款總額為631億日元，是上一年的1.14倍。外部資金總額為1710億日元，是私立大學生的5倍。其中，原先的7個帝國大學為815億，占全國國立大學外部資金總額的48%，而15所文科地方國立大學和單科大學，獲得的外部資金總共不到1億。對于通過科研、社會服務等渠道獲得外部資金，各國立大學都十分重視，在中期計劃中都制定了具體的增額目標，如熊本大

6、學計劃年增加25%，山形大學計劃年增長5%等。由此可見，法人化后，國立大學對于科研、社會服務的自主性大大加強了。在科研和社會服務普遍得到加強的同時，各大學之間的差異性日益凸現(xiàn)，出現(xiàn)了一些急功近利的現(xiàn)象。比如有的學校受到利益驅(qū)動，減少了對本科生教育和基礎研究的投入。一些科研基礎弱的大學，一方面希望能完成時限為6年的中期目標，得到較好的評價；另一方面又受到財政的制約，不得不實行減小科研規(guī)模，重組科研隊伍，把目標鎖定于盡可能達標的項目，把那些可以體現(xiàn)成績的項目和內(nèi)容整合到中期目標和計劃中，并集中體現(xiàn)，以此來接受完成額度的評價。其結(jié)果，雖然縮小了科研規(guī)模，迎合了評價目標，但教育研究的多樣性、多元性卻受

7、到影響，使教育研究的自主性受到很大的制約。3.管理自主權(quán)法人化改革之前，校長只是一個協(xié)調(diào)者，而不是真正的領導者和決策者。大學中的各部局如學院、研究生院、研究所的自治權(quán)很大，其中的教授會掌握著人事、預算分配等大權(quán)。各部局長擔任教授會議長，校長擔任部局長會議長，另外還有最高決策的評議會，以上這些組織成員除了校長是文部省任命外，其余成員都是由各部局選舉產(chǎn)生，校長無直接任命權(quán)，所以實際上校長沒有真正的權(quán)力，學校實行的是自下而上的管理，校長只起到協(xié)調(diào)平衡的作用。法人化后，國立大學校長在運營上被賦予極大的權(quán)限，校長具有財務管理、機構(gòu)設置和人事管理等權(quán)利，實行是自上而下的管理。但是由于以部局以及教授會為中心

8、的自下而上的決策系統(tǒng)支配了日本大學一個多世紀，法人化改革后，習慣勢力依然很大，要完全廢除舊系統(tǒng)是很困難，法人化實施三年，幾乎所有的國立大學，還是設置了部局長會議，各部局依然由教授會實施管理。也就是說，國立大學目前實行的是新舊兩種管理并存的過渡化管理模式，這種管理可以暫時避免矛盾激化，但在管理過程中難免出現(xiàn)混亂，使執(zhí)行者無所適從。所以，在法律上雖然賦予了校長很大的權(quán)限，但實際實施過程中，校長只有有限的自主權(quán)。二、引進民間經(jīng)營的開放性運營機制引進民間的經(jīng)營方式，即引進“董事會”制度，建立和完善校內(nèi)最高決策機構(gòu)。根據(jù)國立大學法人法規(guī)定，國立大學校長為國立大學法人的最高權(quán)力者，校長是經(jīng)營、教育兩方面的

9、最高負責人，所有教職員工都將由校長任命。經(jīng)營協(xié)議會需要有半數(shù)的校外人士參加，學校理事也必須有一名校外人士擔任。這樣的管理模式，打破了以往大學與社會之間的屏障，實現(xiàn)了大學社會化的開放性運營機制。新的運營機制給學校帶來了生機活力，表現(xiàn)為學?？梢愿玫奈∶耖g管理理念，減少運營成本，積聚資金支持重點發(fā)展的項目，可以更好的了解社會需求，為社會培養(yǎng)合適的人才；可以吸納校外人士加盟，增強學校的教學和科研實力，同時，促使理論與實踐更好地結(jié)合，加強產(chǎn)學研合作；底蘊深厚、自我更新和發(fā)展能力強的大學文化借助新的運營機制向社會滲透，也給社會帶來了積極影響。由此可見，這種新的運營機制符合新世紀大學發(fā)展的要求。但是，這

10、種新的運營機制在實施過程中也存在以下問題：（1）董事會人選有一定的局限性。盡管在制度設計上，校長人選是根據(jù)校長選考會議選舉產(chǎn)生，但在現(xiàn)實中作為校長選考的一個重要環(huán)節(jié)，校長選考會議將舉行全校教職員工的民意投票，而且把投票結(jié)果作為校長遴選的重要依據(jù)，因此，校長遴選基本上是從校內(nèi)人士中尋找合適人選。至于理事等高層管理人員的任用，雖然有的大學也出現(xiàn)聘用校外財務、人事管理專家的事例，但絕大多數(shù)情況下，依然是從校內(nèi)教授中挑選合適的人選。由此可見，目前國立大學法人的經(jīng)營管理人員的供給還是建立在各大學現(xiàn)有人力資源基礎上，受到了學校現(xiàn)有人力資源數(shù)量和質(zhì)量的制約。（2）經(jīng)營協(xié)會中有一半以上是非學界人士，他們過多地

11、考慮市場化、商業(yè)化因素，有時會無視校內(nèi)成員的意見，在審議經(jīng)營事務時，傾向于盈利優(yōu)先，而不是支持教育研究的管理。校外人士的加盟可能會對科學研究、學科發(fā)展帶來干擾，甚至是制約。（3）法人后的決策困難。目前絕大多數(shù)國立大學存在五個審議組織，除董事會外，有現(xiàn)行制度下要求存在的經(jīng)營審議會和教學審議會，還有保留下來的部局長會議和教授會議，而這五個審議會的職能既有獨立又有交叉、重疊，可以想象，在這種體制下做出決策有時是相當費時費力的。如校內(nèi)預算分配這樣的敏感性決策，當諸多審議組織有不同意見時，要花費很多時間和精力來整合協(xié)調(diào)各方面意見，將成為無奈的選擇，于是，有的學校出現(xiàn)了分配方案半年內(nèi)出不了臺的情況，有的研

12、究室在幾個月內(nèi)無法購進所需物品，影響到正常工作的開展。三、建立有別于國家公務員的新人事制度法人化之前，國立大學的人事管理權(quán)掌握在文部科學省，政府和大學都沒有主動對教職工進行專業(yè)訓練和培養(yǎng)的積極性，教職工也只是站在國家公務員的立場，被動的接受指揮，按照命令執(zhí)行業(yè)務。而法人化后，教職工由于成了大學經(jīng)營主體中的一份子，主觀能動性得到大大提高。又由于教師的聘用采用招聘制和任期制兩種方式，實行工薪與能力、業(yè)績掛鉤，同時放寬對教師的兼職、兼業(yè)的限制，教師在動力和壓力雙重刺激下，積極性和創(chuàng)造力明顯提高。當然，一部分教師不可避免地感受到更大的壓力。因為在法人化之前，教師的收入基本是固定的，也沒有下崗的危機。法

13、人化后，情況大不相同。比如，筑波大學采用講師階段淘汰制，即講師在5年的聘任期間內(nèi)，如果無法晉升為副教授就不再續(xù)聘。另外國立大學為了減少人員經(jīng)費支出，從法人化實施開始后，人員的流出和流入量呈現(xiàn)出顯然的不平衡性，面對教職工退休或調(diào)出，學校盡量減少新員工的聘用。例如，筑波大學計劃在法人化后的五年內(nèi)削減120個教師崗位。他們的意圖是采用崗位空缺的方式來努力削減人員經(jīng)費支出，以求降低每年的交付運營金，以實現(xiàn)收支平衡。其結(jié)果無疑給教師帶來更大的工作負擔。四、引入第三者評價制度第三者評價制度是指由獨立于政府和大學的第三方評價機構(gòu)，對大學的教育研究業(yè)績進行的客觀、公正評價的制度。這種評價制度要求及時地向社會、

14、家長公開發(fā)表評價結(jié)果、財務內(nèi)容、教育研究等信息，可以消除大學與社會、家長之間的信息不對稱，使他們對國立大學的教育質(zhì)量進行定位，而且，國立大學通過第三者評價來接受全社會的監(jiān)督，有助于形成新的發(fā)展動力機制。因此，這種評價制度能有利地促進國立大學的“計劃、實施、評價、改善”的良性循環(huán)，能夠有效地促進大學推進教育研究和開展社會服務。引入第三者評價制度后，有幾方面的問題需要繼續(xù)探索。首先，第三者評價，看似政府沒有直接參與，但政府是根據(jù)評價結(jié)果來決定經(jīng)費的撥給額度，因此，政府對國立大學依然具有強大的約束力，它意味著政府借助一種外部評價方式，對國立大學實施間接管理，某種程度蘊含著限制國立大學運營的自主和學術

15、自由的危險。其次，89所國立大學有著不同的歷史和傳統(tǒng)，具有不同的辦學特色，如何根據(jù)學校的不同特點進行差異性評價？如何將評價結(jié)果與政府撥款額度進行更合理結(jié)合？這些問題還沒有很好地解決，因此這種評價在不同的學校間還缺乏一定的公平性，政府利用這種評價結(jié)果進行資金分配缺乏一定的合理性。再次，在六年中期計劃時限內(nèi)，國立大學必須每年向評價機構(gòu)遞交年度業(yè)績報告書，接受經(jīng)營狀況和計劃進展狀況的評價。由于評價結(jié)果向全社會公開，政府又將評價結(jié)果作為財政經(jīng)費撥給的依據(jù)，所以評價往往給大學造成過重的精神壓力。而且，評價過程十分煩瑣，內(nèi)容繁多，第三者評價之前，學校首先要進行自我評價，遞交報告書。然后，評價機構(gòu)采取書面檢查、訪問調(diào)查和會議調(diào)查等形式進行綜合評價，這給學校帶來很大的工作負擔，造成評價疲勞，與保證教育質(zhì)量的初衷相違背。日本國立大學法人化改革目前還處于起步階段，在實施過程中出現(xiàn)問題也在情理之中。筆者認為改革的方向是正確的，從實施情況看，確實提高了國立大學的辦學自主性，提高了教師的積極性。從管理角度看，民間經(jīng)營的理念值得我國高等教育改革借鑒。從評價手段看，也蘊含著積極進取的因素，當然還有待改進和完善。至于在實施過程中出現(xiàn)的管理體制沒有理順等問題，筆者認為隨著改革的推進，