鄉(xiāng)政村治格局下的村民自治-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的制約關系分析

1、  “鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的制約關系分析      80年代初,伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行和政社合一、高度行政集權化的人民公社體制的解體,在 農(nóng)村 基層政權和 社會 管理體制上形成了"鄉(xiāng)政村治"格局,即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權,對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務行使國家行政管理職能,但不直接具體管理基層社會事務;鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織-村民委員會,對本村事務行使自治權。這樣,在基層農(nóng)村管理體制中并存在著兩個處于不同層面且相對獨立的權力:一是自上而下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(代表國家)的行政管理權,二是村委會(代表

2、村民)的自治權。在體現(xiàn)人民當家作主權力這一根本點上兩者無疑是相契合的,但在具體的操作過程中,又每每產(chǎn)生不協(xié)調(diào)乃至嚴重的沖突,制約著村民自治的健康 發(fā)展 和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能的有效履行。本文擬著重 分析 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間沖突的主要表現(xiàn)形式及其成因,并提出若干對策建議。    一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間沖突的主要表現(xiàn)及其成因    與過去的人民公社體制有很大不同,在"鄉(xiāng)政村治"格局下,作為村民自治組織的村委會對于作為基層政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無行政隸屬關系或領導與被領導關系,二者只有工作上的指導與被指導、

3、協(xié)助與被協(xié)助的關系,對這一點村組法第四條作了如下規(guī)定:"鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。"應該說,就成文的 法律 制度而言,村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系是非常粗略和原則化的:既沒有明確規(guī)定"指導、支持、幫助"的 內(nèi)容 、方式與 方法 ,也沒有明確規(guī)定"協(xié)助"的范圍和形式。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會見仁見智、各取所需提供了過大的制度空隙,由此而衍生出種種矛盾和沖突。    其一,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)方

4、面來看,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構,仍然習慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式,對村委員工作和村民自治進行行政干預,這特別突出地表現(xiàn)在村級民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)上。    在民主選舉方面,少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府個別領導干部不依法辦事、濫用職權,嚴重干擾和破壞選舉工作的正常進行。具體形式主要有以下四種:一是既不征得農(nóng)民群眾的同意,又無上級機關的批準,幾年甚至十幾年都不進行村委會選舉,致使農(nóng)民群眾無法行使民主權利。二是漠視國家法律權威,不組織民主選舉,強行任命村委會成員。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉工作機構或其領導成員,在選舉過程中濫用職權,造成違法

5、。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府違反法定程序,撤換任期未滿的村委會成員,侵犯農(nóng)民的罷免權。    在民主決策方面,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預村民和村民委員會對村事務的民主決策權,甚至不顧各村的實際情況,片面追求"高速度","高指標","高積累",向村委會下達"硬性任務",要求村委會向農(nóng)民強行亂集資、亂攤派、亂收費。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留公然超過國務院明文規(guī)定的"不得超過農(nóng)民上年純收入5%"的規(guī)定,竟達到50%以上。    在民主監(jiān)督方面,比較突出的是所

6、謂"村財鄉(xiāng)管" 問題 。村財鄉(xiāng)管本來是個別地方針對具體情況采取的對村級財務的一種監(jiān)督,但現(xiàn)在卻被一些地方普遍采用。出發(fā)點是好的,但既不太合理,實際實施過程中也容易產(chǎn)生一些負面的效果。一是村里失去了自己的財務權和資金使用、支配、收益權。村里的財產(chǎn)歸村民集體所有,由村委會負責保管、使用,而村委會又是群眾性自治組織,除了必要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、提留外,沒有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)上交財務的法定義務;二是村財鄉(xiāng)管為鄉(xiāng)鎮(zhèn)侵吞、挪用村級財產(chǎn)提供了便利。村財集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)一管理,而農(nóng)經(jīng)站客觀上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設部門,聽命于鎮(zhèn)長,因而易造成村財產(chǎn)的流失,對村 經(jīng)濟 社會發(fā)展造成不利 影響 。實際生活中這樣的事已屢有發(fā)

7、生。除了這些弊端外,從這種監(jiān)督的程序本身看,它客觀上是一種事后監(jiān)督,根本不能達到對村財務進行有效監(jiān)督的目的,而僅僅是形式上限制了村級的"用錢"權。同時,它又是一種單方面的監(jiān)督形式:鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村有監(jiān)督權,而村則無半點對鄉(xiāng)鎮(zhèn)"管理"的監(jiān)督權。    鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會強有力的控制還表現(xiàn)在,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導,來間接地"領導"而不僅僅是"指導"村委會。一般來說,在每一屆村委會換屆選舉之前,都要先進行村黨支部的換屆選舉,根據(jù)黨章的規(guī)定,村黨支部一般都是

8、通過全村黨員大會選舉產(chǎn)生,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅可以推薦村黨支部書記候選人,而且由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名的村支部書記候選人,落選的可能性很小,即使落選,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也可以通過直接任命或通過另外推薦候選人,以保證合乎其意愿者當選。這樣村黨支部書記對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有著很大的親和力,比較自覺地貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖,包括對村委會的領導。筆者接觸過的一些鄉(xiāng)黨委書記曾明白無誤地告訴筆者:"村組法所說的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導關系,實際上是領導關系,因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長同時又是黨委副書記,村委會接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導就是接受黨的領導!"    上述問題的成因,既不能簡單歸之于少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的個人素

9、質(zhì)不高,觀念更新不夠,也不能完全歸因于上面所說的有關法律規(guī)定的過于原則化。更關鍵的原因還是應該從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家權力結構中的地位及其所擔負的職能中探討。    如上文所述,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家政權體系中居于基礎和末梢地位,這決定了黨和國家在農(nóng)村的各項發(fā)展目標、計劃和任務,最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹、落實,即人們通常所說的"上面千條線,下面一根針"。這些目標、計劃和任務是國家通過行政命令的方式由各級政府層層下達的,其完成情況是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導"工作實績"、決定其升降去留的一項主要指標。特別是 目前 縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的工作考核普遍實行&

10、quot;三個一票否決制",即計劃生育一票否決制、信訪社會治安一票否決制、發(fā)展經(jīng)濟一票否決制。這3項工作都被量化為一些個體指標。這些指標是自上而下制定的,指標制訂后逐級分解并落實任務和責任到人,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導只能完成或超額完成,否則不僅升遷無望,還可能"烏紗"難保。這迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導及機關干部想盡一切辦法完成上級部署的各項任務指標,特別是那些直接由村民負擔的任務,如計劃生育、征兵、糧棉種植和訂購、稅款負擔等等。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制,包括強有力的行政命令手段,以保證上級各項任務的貫徹落實。這其中的確有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部出于自身利益而假

11、公濟私或工作方法上粗暴、簡單等方面的原因,但根本上還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擔負的特殊角色使然。我們所走訪的的幾十位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導在談及對一問題的看法時,都不同程度地表示有不得已的苦衷,他們都聲稱并不是不支持村民自治,也不是不知道村民自治長遠來說所具有的重大意義,但上面交付的硬性任務必須完成,因此不得不干預甚至操縱村委會的工作。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部坦承他們做的許多事情違反了村組法,但又補充道:"我們是奉上級命令行事,是奉命違法"。理由很簡單,若僅僅依靠村組法所規(guī)定的那種指導或協(xié)商方式,是很難支配作為村民自治組織的村委會的,更無力通過村委會對村民汲取實現(xiàn)目標和完成計劃的人力、物力和財力。應該說,這種看

12、法在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中有相當?shù)钠毡樾?。?理論 界也不乏回應者。如有學者曾提出"村委會準政權化"的設想,試圖在保持村民自治性質(zhì)不變的基礎上,給予村委會一定程度的政權性質(zhì)和地位,以為政府提供一個合乎法理、可靈活使用的組織形式,既保持政權的控制能力,又為村民自治留下空間。而由中共湖北省委組織部和湖北省農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查隊課題組1995年提交的一份權威報告,甚至主張將村民委員會下沉到小范圍的 自然 村,在自然村之上設立村公所,作為鄉(xiāng)政府派出機構,以進一步強化國家對農(nóng)村基層社會的行政管理。這種似乎不合時宜的主張并非空穴來風,更非無稽之談。   其二,從村民

13、自治和村委會方面來看,則有不同甚至截然相反的看法。如果說家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使農(nóng)民成為 農(nóng)村 經(jīng)濟 生活中的主體,村民自治則使農(nóng)民開始成為農(nóng)村 政治 生活中的主體。村民希望通過由自己選舉產(chǎn)生的村委會這一法定的村民自治組織來控制社區(qū)資源,體現(xiàn)和維護他們的利益,而村委會由村民產(chǎn)生和罷免,也決定了村委會必須代表村民意愿,以為村民服務來換取村民的支持和信任。但是,這只是村委會性質(zhì)和功能的一個方面;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過村委會在村民中得到貫徹實施,因此,村委會實際上又承擔著某些行政職能,具有準政權組織的意味。許多調(diào)查顯示,村委會除了完成屬于自治范圍的工作外,它的另一方面的工作(約占其全部工作2/

14、3)就是貫徹上級的方針、政策。因此,村委會便居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民之間,扮演著既要代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,又要代表本村群眾的"雙重角色"。村委會"海選"模式的首創(chuàng)地吉林省梨樹縣的一些民選的村干部對此深有體會,他們說,"當選"比"任命"的壓力更重,因為原來只有一個責任方向(上級-鄉(xiāng)鎮(zhèn)),現(xiàn)在至少變成兩個;原來對他們只有一種要求,現(xiàn)在變成多種要求。村委會要做到兩者兼顧,有一定難度。但若偏重于某一角色,就勢必引發(fā)糾紛。    在現(xiàn)實中,有些村委會只是一味執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求,完全聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,忙于&

15、quot;收糧、催款、刮宮、引產(chǎn)",而置村民的意見和利益于不顧,這必然會失去村民的擁護和支持。實際上,越來越多的村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已不再唯命是從,而是采取各種方式弱化、抵制政府的過分干預。應該說,村委會的這種行為在一定范圍內(nèi),是合理的,也是合法的,因為村組法已賦予了村委會自治權,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得對村委會隨意發(fā)號施令,將其作為下屬組織。但任何合理行為若超出一定限度也可能變得不合理。有學者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),有少數(shù)村委會為了自己特定的利益,有意識地強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾。當村民責怪村委會不能維護村民利益時,村委會就將全部責任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn),而當鄉(xiāng)鎮(zhèn)責怪村委會協(xié)助工作不力時,它們又把責任全部推給村民。

16、還有個別村委會干部甚至認為:"我是本村群眾選舉出來,我只對群眾負責"。在他們看來,村民自治就是本村村民想干什么就干什么,而村委會作為村民的合法代言人和代理人,有權決定自己的內(nèi)部事務,沒有必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和監(jiān)督。于是,他們對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責,抱著消極、冷淡的態(tài)度,甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭暗抗,如對本村村民的超計劃生育不聞不問。    二、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關系的若干對策    上述可見,村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的矛盾和沖突來自于村委會(代表村民)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(代表國家)兩方面,各有其合理性

17、和依據(jù),也各有其偏激之處。從總體上看,矛盾的主要方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,也就是說,擁有基層政權的行政權力、高度組織化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會合法權益的侵蝕,是造成矛盾和沖突的主要原因。但緩解和克服矛盾的辦法卻不能僅僅從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身入手。筆者這里無意提出系統(tǒng)、成熟的對策,只想談幾點初步的設想。    一是將村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接起來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家權力機關,是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民群眾(主要是農(nóng)民)行使當家作主民主權利的主要形式。它在性質(zhì)上雖不同于作為村民自治組織的村委會,但在功能上二者又有相通之處。筆者設想,是否可以考慮從組織上將二者銜接起來,即規(guī)定:村委會委員原

18、則上應是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表,村委會主任、副主任則是其當然代表,從而將村委會"巧妙"地納入國家權力系統(tǒng)內(nèi),使之由完全的"體制外"力量變?yōu)橐欢ǔ潭壬系?quot;體制內(nèi)"力量:一方面,作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的村委會成員可以通過制度化的渠道在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級國家權力機關表達和體現(xiàn)村民的愿望和要求,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過的各項決定更充分地反映廣大村民的意愿;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對作為人大代表的村委會成員又有一定的組織上的約束力,使之更主動、自覺、積極地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機關-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作,由此實現(xiàn)村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府的良性互動關系。而村委會主任、副主任、委員會只是以個人身份

19、參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大,這并不會改變村委會作為村民自治組織的性質(zhì)。    二是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績考核指標制定制度。特別是要改革那種單純由上級制定的數(shù)字化指標考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的做法。上級政府在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn) 發(fā)展 指標時,應做到從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際出發(fā),同時充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見和要求。由于這些考核指標,大都要落實到每個村民,因此事先應與村民委員會進行協(xié)商,廣泛征求村民意見。這樣制定的考核指標才易于贏得村委會和村民的理解和支持,也才切實可行。    三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會各自的職責權限。在 中國 農(nóng)村處于急劇 社會 變遷且經(jīng)濟社會發(fā)展地區(qū)不平穩(wěn)的背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的利益邊界及權限范圍往往是模糊的,變動著的,通過國家層面的 法律 制度(如村組法)是無法清楚界定的,而只能由各地以國家法律法規(guī)為依據(jù)建章立制,制定出上合國家大法,下合社情民意,簡單明了、便于操作的制度,對鄉(xiāng)政府和村委會的職責權限作明確具體的規(guī)定。近年來,一些地方在貫徹村組法過程中,已經(jīng)制定了有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村委會工作