第11章 財政支出理論

1、政府經(jīng)濟學（第二版）潘明星 韓麗華 主編政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材第第1111章章 財政支出理論財政支出理論重點問題政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材u財政支出的原則和分類u財政支出規(guī)模分析u財政支出效益分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材 財政支出（public expenditure），也稱公共支出或政府支出，是指政府為履行其職能而支出的一切費用的總和。財政支出反映了政府根據(jù)市場和資本的意愿進行的政策選擇。社會一旦決定了供應(yīng)哪些物品和服務(wù)，生產(chǎn)多少、產(chǎn)品質(zhì)量如何等，財政支出就代表著執(zhí)行這些決策所必須付出的成本。11.1 11.1 財政支出的原則與分類財政支出的原則與分

2、類政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材11.1.1 財政支出的原則23穩(wěn)定原則是指財政穩(wěn)定原則是指財政支出應(yīng)有助于防止支出應(yīng)有助于防止經(jīng)濟波動過于劇烈。經(jīng)濟波動過于劇烈。 1經(jīng)濟效益原則：指經(jīng)濟效益原則：指要通過財政支出使要通過財政支出使資源得到最優(yōu)化配資源得到最優(yōu)化配置，使社會資源得置，使社會資源得到最大的到最大的“效益效益”。 公平原則：指通過財政支出提供勞務(wù)和補助所產(chǎn)生的利益在各個階層的居民中的分配應(yīng)達到的公平狀態(tài)，能恰當?shù)胤细鱾€階層居民的需要。 11.1 11.1 財政支出的原則與分類財政支出的原則與分類政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材11.1.2 財政支出分類1. 按財政功

3、能分類 u經(jīng)濟建設(shè)費:包括基本建設(shè)撥款支出，國有企業(yè)挖潛改造資金，科學技術(shù)三項費用，簡易建筑費支出，地質(zhì)勘探費，增撥國有企業(yè)流動資金等。u社會文教費:包括文化、教育、科學、衛(wèi)生、出版、通信、廣播、文物、體育等方面的經(jīng)費、補助費等。u國防費:包括各種武器和軍事設(shè)備支出，軍事人員給養(yǎng)支出，有關(guān)軍事的科研支出等。u行政管理費:包括用于國家行政機關(guān)、事業(yè)單位、公安機關(guān)駐外機構(gòu)的各種經(jīng)費、業(yè)務(wù)費、干部培訓費等。u其他支出。 11.1 11.1 財政支出的原則與分類財政支出的原則與分類政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材2. 按支出用途分類基本建設(shè)支出基本建設(shè)支出 流動資金流動資金 挖潛改造資金和科技三

4、項費用挖潛改造資金和科技三項費用 地質(zhì)勘探費地質(zhì)勘探費 工交商業(yè)部門事業(yè)費工交商業(yè)部門事業(yè)費 支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費 文教科學衛(wèi)生事業(yè)費文教科學衛(wèi)生事業(yè)費 撫恤和社會救濟費撫恤和社會救濟費 財政支出按用途分類行政管理費行政管理費 11.1 11.1 財政支出的原則與分類財政支出的原則與分類政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材3. 按經(jīng)濟性質(zhì)分類 以財政支出是否與商品和服務(wù)交換為標準，可以將財政支出分為購買性支出和轉(zhuǎn)移性支出兩類。購買性支出是指政府用于購買商品和勞務(wù)的支出。這類支出遵循等價交換的原則，政府一手付出貨幣，一手得到所需的商品和勞務(wù)。購買性支

5、出包括社會消費性支出和公共投資性支出兩大部分。轉(zhuǎn)移性支出是指政府單方面把一部分收入所有權(quán)轉(zhuǎn)移出去而發(fā)生的支出。與購買性支出不同，轉(zhuǎn)移性支出與商品和勞務(wù)交易行為沒有發(fā)生直接聯(lián)系，而是為了實現(xiàn)社會公平目的而采取的資金轉(zhuǎn)移措施。11.1 11.1 財政支出的原則與分類財政支出的原則與分類政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材4. 按支出產(chǎn)生收益的時間分類 按財政支出所產(chǎn)生收益的時間可把財政支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出。這是現(xiàn)代公共經(jīng)濟學研究財政支出分類的一種主要方法。u經(jīng)常性支出是維持公共部門正常運轉(zhuǎn)或保障人們基本生活所必需的支出，主要包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費及社會保障支出。這種支出的特點是它的消耗

6、會使社會直接受益或當期受益。u資本性支出是用于購買或生產(chǎn)使用年限在一年以上的耐用品所需的支出，這種支出的明顯特點是：其耗費的結(jié)果將形成供一年以上長期使用的固定資產(chǎn)。 政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材5. 國際分類方法 11.1 11.1 財政支出的原則與分類財政支出的原則與分類 從現(xiàn)有的分類方法來看，大體上可歸為兩類：一類是用于理論和經(jīng)驗分析的理論分類；另一類是用于編制國家預算的統(tǒng)計分類。u從理論分類來看，根據(jù)分析的目的不同，可按政府職能、支出目的、組織單位、支出利益等標準分類。u從統(tǒng)計分類來看，按imf的分類方法，有職能分類法和經(jīng)濟分類法。按職能分，財政支出包括一般公共服務(wù)支出、國防支

7、出、教育支出、保健支出、社會保障和福利支出、住房和社區(qū)生活設(shè)施支出、其他社區(qū)和社會服務(wù)支出、經(jīng)濟服務(wù)支出以及無法歸類的其他支出。目前我國按支出功能性質(zhì)分類法同國際貨幣基金組織的職能分類法比較接近。 11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材11.2.1 反映財政支出規(guī)模及其變化的指標 財政支出的規(guī)模，可以從其絕對量和相對量兩個方面考察。支出絕對量就是財政支出的絕對數(shù)量，它能夠比較明顯地反映出財政支出的現(xiàn)狀和增長趨勢。但研究財政支出增長不能僅僅局限于研究其絕對量，而是應(yīng)該同時研究其相對量，即財政支出量與國民經(jīng)濟其他經(jīng)濟指標的關(guān)系，這樣才能較為全面地

8、反映財政支出規(guī)模的問題。由這兩個基本指標又可以衍生出反映財政支出變化的三個指標。 政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材(1)財政支出增長率11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析 財政支出增長率，以g（%）表示。財政支出增長率表示當年財政支出比上年同期財政支出增長的百分比（%），即所謂“同比”增長率。用公式表示為： g（%）=g/gn-1=(gn-gn-1)/gn-1式中，g代表當年財政支出比上年增（減）額；gn代表當年財政支出；gn-1代表上年財政支出。11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材（2）財政支出增長率彈性系數(shù) 財政支

9、出增長彈性系數(shù)，以eg表示。財政支出增長彈性系數(shù)是指財政支出增長率與gdp增長率之比。彈性（系數(shù)）大于1，表明財政支出增長速度快于gdp增長速度?？梢杂霉奖硎緸椋?eg=g(%)/gdp(%)式中g(shù)dp(%)=gdp/gdpn-1=(gdpn-gdpn-1)/gdpn-1為gdp增長率；gdp代表當年gdp相比上年gdp的增長額。11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材(3)財政支出增長邊際傾向 財政支出增長邊際傾向，以mgp表示。該指標表明財政支出增長額與gdp增長額之間的關(guān)系，即gdp每增加一個單位的同時財政支出增加多少，或財政支出增長額

10、占gdp增長額的比例。用公式表示為：mgp=g/gdp11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材11.2.2 關(guān)于財政支出規(guī)模變化的理論分析1. 瓦格納法則 瓦格納他認為公共支出規(guī)模之所以會不斷增長，是因為伴隨著工業(yè)化進程，社會和經(jīng)濟的發(fā)展增加了對政府活動的需求。一是工業(yè)化所引起的市場擴張，使市場中當事人之間的關(guān)系也愈加復雜，由此而產(chǎn)生的沖突和矛盾增多，引起對商業(yè)法律和契約的需要。因為維護社會和經(jīng)濟的正常秩序，需要政府增加公共支出。二是為糾正外部效應(yīng)等市場失靈問題對資源配置效率的負面影響，政府參與資源配置的需要凸顯，這必將引起公共支出增加。此外隨

11、著經(jīng)濟的增長，教育、文化、保健、福利等公共支出項目的增長率會超過gdp的增長率。11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材2.皮考克和韋斯曼的公共收入增長引致說 1961年，英國經(jīng)濟學家皮考克和韋斯曼對公共支出的增長作了經(jīng)典性的分析。在英國公共支出的增長一書中，皮考克和韋斯曼研究了18901955年英國的公共支出的統(tǒng)計資料后得出如下結(jié)論：英國公共支出的增長是“階梯的”、“非連續(xù)的”，公共支出水平在正常年份表現(xiàn)出隨稅收收入增長而逐漸上升的趨勢。當社會經(jīng)歷戰(zhàn)爭、危機或自然災害等動蕩時，公共支出會急劇上升。但動蕩時期結(jié)束后，公共支出水平雖然會有所下降，

12、但不會低于原有水平。11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材 皮考克和韋斯曼認為，公共支出的增長是由于公共收入增長而造成的，他們將導致支出增長的因素歸結(jié)為兩種：（1）內(nèi)在因素。在稅率不變的稅收制度下，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國民收入的增加，政府所征得的稅收收入必然呈不斷增長趨勢。而追求政治權(quán)力最大化的政府是喜歡多支出的。（2）外在因素。除了公共支出隨著收入的增加而增加這種內(nèi)在因素之外，還有一種外在因素也會導致公共支出的增長趨勢。在社會發(fā)展過程中總會遇上動蕩時期，此時政府的支出不能不劇增。于是政府會被迫提高稅率或增加新稅種，不愿意多交稅的公眾也會被迫接受

13、提高的稅率和新增的稅種，其結(jié)果是政府支出的預算約束也隨之提高，使整個公共支出在逐漸上升的過程中出現(xiàn)較大幅度的增長。11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材 據(jù)此，皮考克和韋斯曼的結(jié)論是：公共收入和公共支出總是同步增長的。財政支出占gnp的百分比平時特殊時期特殊時期平時圖11-1 皮考克和韋斯曼對財政支出增長原因的分析11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材（3）穆斯格雷夫和羅斯托的發(fā)展階段增長理論 美國經(jīng)濟學家穆斯格雷夫和羅斯托根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的不同階段來分析財政支出增長的原因。在大量研究了不同國家

14、不同階段的財政支出狀況之后，他們認為，財政支出數(shù)量的變化是隨著不同時期財政支出作用的變化而變化的。u在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，政府投資往往要在社會總投資中占有較大的比重。因為在這一時期，公共部門須為經(jīng)濟發(fā)展提供必需的社會基礎(chǔ)設(shè)施，如公路、鐵路、橋梁、環(huán)境衛(wèi)生、法律和秩序、電力、教育等，這些公共投資對于處于經(jīng)濟和社會發(fā)展早期階段的國家進入發(fā)展的中期階段來說，是必不可少的前提條件。 11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材v當經(jīng)濟發(fā)展進入中期階段之后，政府的投資便開始轉(zhuǎn)向?qū)λ饺送顿Y起補充作用的方面，公共投資的規(guī)模雖有可能減少，但由于這一時期市場失靈的問

15、題日趨突出，成為阻礙經(jīng)濟發(fā)展進入成熟階段的關(guān)鍵因素，從而要求政府部門加強對經(jīng)濟的干預。對經(jīng)濟的干預顯然要以財政支出的增加為前提。w隨著經(jīng)濟發(fā)展由中期進入成熟階段，財政支出結(jié)構(gòu)會發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，從以社會基礎(chǔ)設(shè)施投資為主的支出結(jié)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)向以教育、保健和社會福利為主的支出結(jié)構(gòu)。這些旨在進行福利再分配的政策性支出增長會大大超過其他項目財政支出的增長，這又進一步使得財政支出增長速度加快，甚至快于gnp的增長速度。 11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材4. 鮑莫爾公共支出非均衡增長模型 美國經(jīng)濟學家鮑莫爾是通過分析公共部門平均勞動生產(chǎn)率狀況對公共支出

16、增長原因進行解釋的。在他的模型中，按技術(shù)進步的程度，經(jīng)濟部門被分為生產(chǎn)率不斷提高與生產(chǎn)率提高緩慢兩大類別。前者被稱為進步部門，后者被稱為非進步部門。兩個部門的差異來自于技術(shù)和勞動發(fā)揮的作用不同，在進步部門，技術(shù)起著決定作用；而在非進步部門，勞動則起著決定作用。他假定兩部門工資水平相同，且隨勞動生產(chǎn)率提高而上升。由于勞動密集的公共部門是非進步部門，而該部門工資率與進步部門工資率呈同向等速度變動，因此其他因素不變的情況下，生產(chǎn)率偏低的公共部門的規(guī)模會隨著進步部門工資率的增長而擴大。11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材11.2.3 影響財政支出規(guī)

17、模的因素分析1. 政府職能的擴張 政府職能不斷擴張是導致各國財政支出不斷增長的重要原因。在自由市場經(jīng)濟條件下，政府只是“守夜人”，其職能主要集中在維持政權(quán)機器運轉(zhuǎn)、維護國家安全、防御外來入侵和維護司法公正等方面，對私人生產(chǎn)和私營企業(yè)的經(jīng)營活動不加干涉。隨著資本主義基本矛盾的激化和經(jīng)濟危機的周期性爆發(fā)，人們認識到市場失靈的存在，認識到政府干預的重要性?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟和社會化大生產(chǎn)客觀上需要加強政府的經(jīng)濟干預和經(jīng)濟調(diào)控功能，其調(diào)控的重要方式之一就是擴大政府的財政支出。11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材2. 社會福利事業(yè)的擴大 隨著資本主義的發(fā)展

18、，社會分配中的兩極分化現(xiàn)象日益突出，貧富差距不斷拉大，從而產(chǎn)生了一系列不安定的因素。為了緩和矛盾，資產(chǎn)階級國家通過舉辦公共福利事業(yè)來調(diào)節(jié)社會的收入分配差距，保證低收入者的最低生活需要。社會福利事業(yè)的發(fā)展，一方面起到了緩和階級矛盾的作用，另一方面在客觀上提高了勞動者的文化與健康水平，有利于社會勞動生產(chǎn)率的增長。近幾十年來，社會福利支出在一些西方經(jīng)濟發(fā)達國家公共支出中的份額不斷上升，在某些國家甚至已居于首位。11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材 3. 經(jīng)濟與收入的增長 經(jīng)濟增長會使社會財富不斷增加，導致政府收入的增長，它不僅為財政支出的增長提供

19、了可能，也在一定程度上刺激和帶動了財政支出的增長。隨著經(jīng)濟的增長，按人口平均的國民收入和社會財富也相應(yīng)提高。隨著收入的增長，社會產(chǎn)品供給也要相應(yīng)增長，因此，對社會產(chǎn)品的投資也必須增加，才能達到供求平衡。在這種情況下，公共投資(生產(chǎn)投資與消費投資)也必然增長。隨著經(jīng)濟的不斷增長，人均收入水平也不斷提高。人們的生活水平在質(zhì)量和數(shù)量上也不斷發(fā)生變化，國家為滿足人們生活水平不斷提高的要求，必然在吃、穿、用、住、行等各方面進行投資，這也就必然會推動財政支出的增長。11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材4. 人口的不斷增長 這是引起財政支出不斷增長的重要

20、原因之一。隨著人口的增加，居民對各方面公共服務(wù)的需求總量必然會相應(yīng)增加，而政府行政管理和社會管理所需的費用也在不斷增長，這些都促使公共支出增長。此外，社會人口結(jié)構(gòu)的老齡化對公共支出的水平和結(jié)構(gòu)也會產(chǎn)生重要的影響，對高齡者的服務(wù)設(shè)施和特殊的消費成為需要政府加以關(guān)注的問題。而人口流動性的增強也導致了原有城市的擴展和新城市的增加，并由此產(chǎn)生了對新的市政建設(shè)的大量需求。這些都會帶來財政支出總量的不斷增加和規(guī)模的不斷擴大。 11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材5. 技術(shù)的進步 新興工業(yè)的發(fā)展極大地提高了社會生產(chǎn)力，促進了經(jīng)濟的高速發(fā)展。高經(jīng)濟增長和收

21、入快速增長，為公共支出的不斷增長提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。技術(shù)的發(fā)展和工藝的變化一方面使設(shè)備的更新速度加快，增加了重置費用；另一方面要求政府提供高水平的基礎(chǔ)設(shè)施。因此，政府不斷開拓新的生產(chǎn)領(lǐng)域，如空間探索、海洋開發(fā)等，同時政府不斷采用最新的尖端技術(shù)裝備國防以及其他政府工作部門，還要加大人力投資，建立領(lǐng)先的科學技術(shù)隊伍等，這些都需要大量增加財政支出。11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材11.2.4 我國財政支出規(guī)模變化的實證分析 財政支出的規(guī)模，或者說，財政支出占gdp比重的發(fā)展變化的一般趨勢是隨著人均gdp的增長而上升，達到一定水平則相對穩(wěn)定；

22、同時由于各國國情不同，不同的國家以及同一個國家的不同發(fā)展時期，這一比例的高低也是不同的。我國財政支出占gdp比重的發(fā)展變化有其自身的特殊性。在經(jīng)濟體制改革前，我國財政支出占gdp的比重是比較高的，這是由當時的計劃經(jīng)濟體制決定的。改革開放后，我國財政支出絕對數(shù)除1980年、1981年兩年負增長外，其余年份都是正增長，而且增長速度不算很慢；但財政支出占gdp的比重則是另一種情形，預算內(nèi)財政支出占gdp的比重下滑的速度較快，下降的幅度較大 。 11.2 11.2 財政支出規(guī)模分析財政支出規(guī)模分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材 但是，財政支出占gdp的比重逐年下滑并不符合經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律。我

23、國經(jīng)濟改革初期這一比重之所以逐年下滑，是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的必然結(jié)果，即為了改變計劃經(jīng)濟時期政府包得過多、統(tǒng)得過死的局面，調(diào)整政府職能和分配格局，激發(fā)經(jīng)濟活力，推進經(jīng)濟體制改革；一旦經(jīng)濟體制邁上市場經(jīng)濟的運行軌道，隨著經(jīng)濟改革的逐步到位和gdp的增長，逐年下滑的趨勢理應(yīng)逆轉(zhuǎn)，即下降的趨勢會在某一時點中止，轉(zhuǎn)而趨于上升。因此，改革開放后，我國財政支出占gdp比重運行的曲線呈現(xiàn)先逐年下滑而后又逐年回升的特征。這種發(fā)展變化的趨勢明顯體現(xiàn)了經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的特征。 11.3 11.3 財政支出效益分析財政支出效益分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材11.3.1 財政支出效益的內(nèi)涵 財政支出的效益則是指

24、政府財政分配活動中所費與所得的對比關(guān)系。從原則上說，財政支出效益與微觀經(jīng)濟主體的支出效益是一樣的，但是，由于政府處于宏觀調(diào)控主體的地位上，支出項目在性質(zhì)上也千差萬別，同微觀經(jīng)濟主體支出的效益又存在著重大差別。一是二者計算所費與所得的范圍不同；二是二者衡量效益的標準不同；三是二者擇優(yōu)的標準不同。 11.3 11.3 財政支出效益分析財政支出效益分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材11.3.2 財政支出效益分析方法1. 成本效益分析法 成本效益分析法又稱成本收入分析法，是在借鑒私人企業(yè)財務(wù)分析方法的基礎(chǔ)上形成的，其基本原理是用最小的成本去獲得最大的收益。成本效益分析法最早產(chǎn)生于美國1936年

25、洪水控制法案，目前在許多國家的中央政府、地方政府以及世界銀行等國際組織得到廣泛應(yīng)用。這種方法是將一定時期內(nèi)項目的總成本與總收益進行對比分析，更多地用在公共支出決策程序中。它通過多個預選方案進行成本效益分析，根據(jù)對邊際社會效益和社會成本的對比，選擇最優(yōu)的支出方案。 11.3 11.3 財政支出效益分析財政支出效益分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材 成本效益分析法是將項目的受益收入與支出成本、經(jīng)營成本相比，用凈收入和收入成本率來評價項目經(jīng)濟效益的一種方法，適用于項目發(fā)生的收益能用貨幣計量的情況。假設(shè)b表示某項目各年的收益，c表示某項目各年的成本，r表示貼現(xiàn)率，t表示年份（t=0,1,2,n

26、，n為投資項目的年限），則效益現(xiàn)值和成本現(xiàn)值分別為： pvb=b0+b1/(1+r)+b2/(1+r)2+bt/(1+r)t pvc=c0+c1/(1+r)+c2/(1+r)2+ct/(1+r)t 在成本效益分析中凈現(xiàn)值標準被廣泛采用。凈現(xiàn)值是指投資項目未來各年的效益與成本的現(xiàn)值之差。凈現(xiàn)值用公式表示為：npv=pvb-pvc 11.3 11.3 財政支出效益分析財政支出效益分析政府經(jīng)濟學（第二版） 公共管理系列教材2. 最低費用選擇法 對于不能運用成本效益分析法的財政支出項目，可以運用最低費用選擇法進行分析。與成本效益分析法不同，最低費用選擇法不用貨幣單位來計算備選的公共支出項目的社會效益，只計算每項備選項目的有形成本，并以成本最低