行政機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的承擔(dān)

1、行政機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的承擔(dān)楊紅2012-05-21 14:33:45 來(lái)源：西部法學(xué)評(píng)論2010年第5期摘要：在規(guī)范化執(zhí)法的總體要求下，基層行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法由于權(quán)限 小，范圍窄等原因，不為人們所重視。但隨著執(zhí)法重心的下移，賦予基層 行政機(jī)構(gòu)必要的執(zhí)法權(quán)限確有必要。本文以行政機(jī)構(gòu)法律責(zé)任承擔(dān)為視 角，從現(xiàn)行立法的不同規(guī)定入手，分析行政機(jī)構(gòu)責(zé)任承擔(dān)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)、理 論基礎(chǔ)，在反思現(xiàn)有理論的不足后，提出行政機(jī)構(gòu)法律責(zé)任承擔(dān)的新思路。關(guān)鍵詞：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；派出機(jī)構(gòu)；法律責(zé)任行政機(jī)構(gòu)，在我國(guó)行政法中有廣義和狹義之分，廣義的行政機(jī)構(gòu)指所 有的行政機(jī)關(guān)，通常在機(jī)構(gòu)改革、機(jī)構(gòu)設(shè)置等用語(yǔ)中使用1,包括各級(jí) 人民政府及其工作

2、部門。狹義的行政機(jī)構(gòu)特指行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出 機(jī)構(gòu)、臨時(shí)組建的機(jī)構(gòu)。本文從狹義的層面上來(lái)分析行政機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的 承擔(dān)問(wèn)題。一、現(xiàn)行立法關(guān)于行政機(jī)構(gòu)法律責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)既包括各級(jí)人民政府所屬的內(nèi)部機(jī)構(gòu)及臨時(shí)設(shè)置的機(jī)構(gòu)，也包括政府職能部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)是地方縣級(jí)以上人 民政府的職能部門根據(jù)工作需要在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的代表該部門管理某 項(xiàng)或某方面行政事務(wù)的派出機(jī)構(gòu)。在我國(guó)，政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)主要 有：公安派出所、稅務(wù)所、財(cái)政所、工商所、土地管理所等。從機(jī)構(gòu)性質(zhì) 和法律地位上講，派出機(jī)構(gòu)及職能部門設(shè)置的內(nèi)部機(jī)構(gòu)處于同等的地位， 本身不具有行政主體資格。但法律、法規(guī)、規(guī)章有授

3、權(quán)的除外。行政機(jī)構(gòu)法律責(zé)任的承擔(dān)，也就是指行政機(jī)構(gòu)能否做行政復(fù)議的被申 請(qǐng)人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、行政訴訟的被告。我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)此的規(guī)定不甚統(tǒng) 一，具體表現(xiàn)如下：1 .行政復(fù)議法及其實(shí)施條例的規(guī)定行政復(fù)議法沒(méi)有直接規(guī)定行政機(jī)構(gòu)能否作為被申請(qǐng)人，但在行 政復(fù)議法第十五條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，對(duì)政府工作部門依法設(shè)立的派出 機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定，以自己名義做出的具體行政行為不服的, 向設(shè)立該機(jī)構(gòu)的部門或該部門的本級(jí)地方人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。從此項(xiàng) 規(guī)定可以推出行政機(jī)構(gòu)可以作為被申請(qǐng)人。行政復(fù)議法實(shí)施條例第十 四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或其他組織，未經(jīng)法律法 規(guī)授權(quán)，對(duì)外以自己名義做出具

4、體行政行為的，該行政機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人。 結(jié)合這兩條規(guī)定，可以得出這樣的結(jié)論：即行政機(jī)構(gòu)能否作為被申請(qǐng)人， 取決于法律法規(guī)有無(wú)授權(quán)。但這兩處規(guī)定只說(shuō)明有無(wú)授權(quán)，而沒(méi)有越權(quán)的規(guī)定，所以可操作性不強(qiáng)。2 .國(guó)家賠償法及其相關(guān)解釋的規(guī)定行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)能否作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，國(guó)家賠償法沒(méi)有明文規(guī)定，但考慮到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu) 一般缺乏獨(dú)立財(cái)政，且行政機(jī)關(guān)對(duì)其負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，因此應(yīng)由該機(jī)構(gòu)所屬 的行政機(jī)關(guān)作為行政賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。1根據(jù)國(guó)家賠償法第三十七條 的規(guī)定，賠償費(fèi)用列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，賠償請(qǐng)求人憑生效的判決書、復(fù)議 決定書、賠償決定書或者調(diào)解書，向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)支付賠償金。

5、賠償 義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到支付賠償金申請(qǐng)之口起七日內(nèi)，依照預(yù)算管理權(quán)限向 有關(guān)的財(cái)政部門提出支付申請(qǐng)。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)自收到支付申請(qǐng)之日起十五 日內(nèi)支付賠償金。賠償費(fèi)用預(yù)算及支付管理的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。由 此可見(jiàn)，在國(guó)家賠償中，不管義務(wù)機(jī)關(guān)是哪一方，最終的責(zé)任承擔(dān)者事實(shí) 上是國(guó)家。從國(guó)家賠償法的規(guī)定來(lái)看，行政機(jī)構(gòu)一律不作為賠償義務(wù) 機(jī)關(guān)，不論有無(wú)授權(quán)。這一規(guī)定顯示出及行政復(fù)議法和行政訴訟法的 不同。3 .行政訴訟法及相關(guān)解釋的規(guī)定我國(guó)行政訴訟法沒(méi)有關(guān)于行政機(jī)構(gòu)能否作為被告的規(guī)定，在最 高人民法院關(guān)于執(zhí)行V行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋第二十、二十一條 對(duì)行政機(jī)構(gòu)及被告的確認(rèn)做了較為詳細(xì)的規(guī)定：（1）行

6、政機(jī)關(guān)組建并賦予 行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出 具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為 被告；（2）行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章 授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的, 應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告；（3）法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的 行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政 行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告; （4）行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、 派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視

7、為委托。當(dāng)事人不服提起 訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。分析上述司法解釋的規(guī)定，可以得出 以是否有授權(quán)作為行政機(jī)構(gòu)能否作被告的標(biāo)準(zhǔn)，在這一點(diǎn)上，行政訴訟 法及行政復(fù)議法的規(guī)定保持了統(tǒng)一，但行政訴訟法的司法解釋 增加了有權(quán)卻越權(quán)的規(guī)定，也就是說(shuō)，只要有法律、法規(guī)或規(guī)章的授權(quán)， 行政機(jī)構(gòu)不論是在授權(quán)范圍內(nèi)，還是超越授權(quán)的范圍，都要做行政訴訟的 被告。分析我國(guó)現(xiàn)有立法的規(guī)定，可以看出在行政機(jī)構(gòu)責(zé)任認(rèn)定方面的差 別：從行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)來(lái)看，行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償應(yīng)當(dāng) 是自然銜接的關(guān)系，也就是復(fù)議的被申請(qǐng)人、被告、義務(wù)機(jī)關(guān)理應(yīng)是相同 的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，但從現(xiàn)實(shí)立法來(lái)看，有法律、法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)構(gòu)能否

8、作被 申請(qǐng)人，取決于它是否依照法律法規(guī)的規(guī)定行使權(quán)利，即有法律、法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)構(gòu)一定做被告，行政機(jī)構(gòu)一律不做賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。這樣就會(huì)出 現(xiàn)被告及被申請(qǐng)人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的不統(tǒng)一的環(huán)境。二、現(xiàn)行立法的理論基礎(chǔ)因?yàn)樾姓?fù)議法和國(guó)家賠償法出臺(tái)于行政訴訟法之后，所以 在確定責(zé)任承擔(dān)者時(shí)，基本沿襲了行政訴訟法被告確認(rèn)的模式。而行 政訴訟被告的確認(rèn)是以我國(guó)引入的行政主體理論為基礎(chǔ)的。在我國(guó)的行政 法學(xué)理論中，行政主體是指依法享有獨(dú)立的行政職權(quán)，能以自己的名義行 使行政職權(quán)、并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。具體包括兩點(diǎn)：（1）行政主體 包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織；（2）只有行政主體才能作為行政訴 訟的被告、行

9、政復(fù)議的被申請(qǐng)人、行政賠償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān)。這一理論的引入 其中一個(gè)很功利的目的就是解決行政訴訟被告的需要。但從實(shí)踐來(lái)看，我 國(guó)行政主體理論存在以下問(wèn)題：（一）有名無(wú)實(shí)。行政主體作為行政法學(xué)的一個(gè)重要概念，不是中國(guó)行政法學(xué)者的原創(chuàng) 性成果，而是借助于王明揚(yáng)先生的法國(guó)行政法引入中國(guó)的一個(gè)繼受性 概念。2上個(gè)世紀(jì)八十年代中后期，王明揚(yáng)先生闡述了法國(guó)行政法上的 行政主體概念，2但文中并沒(méi)有論及中國(guó)行政法應(yīng)如何建構(gòu)行政主體理 論體系，而此時(shí)，恰逢我國(guó)行政訴訟法制定及實(shí)施，面對(duì)紛繁復(fù)雜的 行政權(quán)行使主體，如何確認(rèn)被告成為司法實(shí)踐部門的當(dāng)務(wù)之急，借用王明 揚(yáng)先生闡述的法國(guó)行政法上“行政主體”之名稱，成為理所當(dāng)然

10、。我國(guó)的 行政主體理論從法國(guó)、口本等國(guó)移植而來(lái)，但卻及他們的行政主體理論大 相徑庭。準(zhǔn)確地說(shuō)，我們僅引進(jìn)了行政主體概念，但卻對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行了實(shí) 質(zhì)性改造。在西方國(guó)家，行政主體是一種法律制度，是中央及地方、國(guó)家 及社會(huì)分權(quán)的法律技術(shù)，具體的類型主要包括國(guó)家、地方團(tuán)體、公務(wù)法人 及其他行政主體。行政主體間相互獨(dú)立，依法行使權(quán)力并負(fù)擔(dān)義務(wù)，并獨(dú) 自承擔(dān)法律責(zé)任。各行政主體都設(shè)有自己的行政組織，獨(dú)H開(kāi)展活動(dòng)。國(guó) 家對(duì)地方團(tuán)體等的控制只能依法進(jìn)行，行政主體間的行政爭(zhēng)議由法律手段 解決，而且其行政主體理論及具體的行政主體法律制度相聯(lián)，主要是闡述 行政主體制度的有關(guān)內(nèi)容以及論證行政主體制度存在的合理性和正當(dāng)性

11、。 我國(guó)行政主體理論則肯定行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)組織的獨(dú)立人格，認(rèn) 為行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)組織在法定權(quán)限范圍內(nèi)可以H己的名義進(jìn)行 管理并獨(dú)立承擔(dān)行為的后果。我國(guó)的行政主體理論強(qiáng)調(diào)形式上的責(zé)任，認(rèn) 為作為行政訴訟被告就是承擔(dān)行為后果的具體表現(xiàn)，嚴(yán)格地說(shuō)，在我國(guó)的 行政主體中，只有各級(jí)人民政府有獨(dú)立地位，其他行政主體均受所屬的人 民政府以及其他行政機(jī)關(guān)的制約。分析中西方行政主體理論的差異，可以 發(fā)現(xiàn)，兩者在行政主體的種類、條件、權(quán)力、責(zé)任的承擔(dān)等方面都有很大 的區(qū)別，正如學(xué)者所言，“兒乎達(dá)到了中西行政主體理論無(wú)法對(duì)話的地步”。 3（二）行為者及責(zé)任承擔(dān)者難以對(duì)應(yīng)。根據(jù)現(xiàn)行立法的規(guī)定，行政復(fù)議法

12、及行政訴訟法都以有無(wú)授 權(quán)作為是否承擔(dān)責(zé)任的前提，這樣就出現(xiàn)了沒(méi)有授權(quán)的行政機(jī)構(gòu)以自己的 名義作出行政行為，法律后果要由其所屬的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。有授權(quán)的行政 機(jī)構(gòu)不論是在授權(quán)范圍內(nèi)還是超出授權(quán)范圍，法律規(guī)定均由H己承擔(dān)責(zé) 任。對(duì)于行政機(jī)構(gòu)的不同對(duì)待，使得行政法上確認(rèn)責(zé)任的承擔(dān)者成為一個(gè) 復(fù)雜的問(wèn)題，增加了原告起訴的難度，也為法院審查起訴設(shè)置了不應(yīng)有的 障礙，同時(shí)也不利于體現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，難以達(dá)到促使行政主體嚴(yán)格依 法行政的目的。從我國(guó)現(xiàn)有的行政主體來(lái)看，行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法 律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，只要是行政主體，就應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為產(chǎn)生 的法律后果承擔(dān)法律責(zé)任。但仔細(xì)分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，這種責(zé)任

13、定位及現(xiàn)實(shí)不相 吻合，因?yàn)樵谖覈?guó)，有行政管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織并不真 正承擔(dān)責(zé)任。雖然在形式上，哪個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政行為被訴，就由該行政 機(jī)關(guān)作被告，但行政賠償責(zé)任最終由國(guó)家承擔(dān)，國(guó)家才是真正的責(zé)任主體。 由此可見(jiàn)，我國(guó)行政主體理論所指的責(zé)任是形式責(zé)任，既然是形式，那就 大可不必規(guī)定得這么復(fù)雜。筆者以為，可以考慮實(shí)施誰(shuí)行為誰(shuí)責(zé)任的原則, 當(dāng)然最終的責(zé)任歸屬是國(guó)家，這樣更符合我國(guó)的國(guó)情。（三）行政機(jī)構(gòu)的行政主體資格不被重視。根據(jù)我國(guó)的行政主體理論，作為行政主體必須滿足三個(gè)條件：有法定 的行政職權(quán)；能以自己的名義獨(dú)立對(duì)外實(shí)施行政管理；能獨(dú)立承擔(dān)其行為 所產(chǎn)生的法律后果。國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法

14、行政實(shí)施綱要明確指出：要 減少行政執(zhí)法層次，適當(dāng)下移執(zhí)法重心；對(duì)及人民群眾日常生活一、生產(chǎn)直 接相關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)，主要由市、縣兩級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施。要完善行 政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。根據(jù)這一要求，執(zhí)法權(quán)力的行使及保障 應(yīng)重點(diǎn)集中在基層。長(zhǎng)期以來(lái)，多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法的問(wèn)題，一直為老百 姓所深惡痛絕。由于行政機(jī)構(gòu)的主體資格不被重視，可能產(chǎn)生“有權(quán)的看 不到、管不了，看得到、管得了的沒(méi)有權(quán)”的問(wèn)題。在行政法學(xué)研究領(lǐng)域, 有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)構(gòu)原則上不能以自己的名義對(duì)外獨(dú)立作出行政行為， 除非有授權(quán)，所以，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)屬于法律、法規(guī)授權(quán)的組織。4但也有 學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)屬于行政機(jī)關(guān)的范圍。5由

15、此可見(jiàn)，行政機(jī)構(gòu)的 性質(zhì)認(rèn)定尚有爭(zhēng)議，認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)，則容易將其作為政府或部門的一部 分，不利于行政機(jī)構(gòu)獨(dú)立地位的確立。三、行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法的實(shí)踐分析根據(jù)治安管理處罰法第九十一條的規(guī)定：治安管理處罰由縣級(jí)以 上人民政府公安機(jī)關(guān)決定；其中警告、500元以下罰款可以由公安派出所 決定。可見(jiàn)法律對(duì)派出所是有授權(quán)的。中華人民共和國(guó)稅收征收管理法 第七十四條規(guī)定：本法規(guī)定的行政處罰，罰款額在二千元以下的，可以由 稅務(wù)所決定。這些授權(quán)存在以下弊端：（一）授權(quán)范圍較小，不利于基層管理。為執(zhí)法的重心，基層機(jī)構(gòu)或部門擔(dān)負(fù)著主要的執(zhí)法任務(wù)，但由于法律 法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍較小，基層機(jī)構(gòu)只能層層報(bào)批、請(qǐng)示，無(wú)形中增加

16、了執(zhí)法的環(huán)節(jié)，降低了執(zhí)法效率，執(zhí)法的針對(duì)性較差，執(zhí)法人員的積極性 不高。多數(shù)基層機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員原本最了解情況，但由于缺少權(quán)力，便出 現(xiàn)了等靠要的思想，認(rèn)為問(wèn)題不嚴(yán)重沒(méi)人管，問(wèn)題嚴(yán)重到非解決不可時(shí)上 面總會(huì)派人來(lái)管，結(jié)果出現(xiàn)了執(zhí)法的被動(dòng)局面，也在一定程度上增加了執(zhí) 法的成本，不利于基層問(wèn)題的及時(shí)化解，也不利于社會(huì)的安定和諧。（二）被申請(qǐng)復(fù)議、被告的概率較低，并不能說(shuō)明執(zhí)法規(guī)范化程度高。由于行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限較小，做出的行政決定對(duì)相對(duì)人的權(quán)益影響并不 很大，即使行政行為存在瑕疵，出于訴訟成本的考慮，相對(duì)人能忍即忍， 不會(huì)動(dòng)輒訴訟或復(fù)議，而這并不利于執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。行政機(jī)構(gòu)做被告的 概率極低，作為我國(guó)執(zhí)

17、法的主力軍，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其部門 做出的大量行政行為，真正進(jìn)入訴訟、復(fù)議的只是鳳毛麟角，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我 國(guó)每年的行政糾紛信訪有400-500萬(wàn)件，每年的行政訴訟案件只有10萬(wàn) 件左右。6某些縣區(qū)法院年受理行政訴訟不到3件。這說(shuō)明大量的行政 爭(zhēng)議游離于爭(zhēng)議解決的主渠道之外，因此，我們不能借口被訴的概率低， 就不去規(guī)范基層執(zhí)法行為，甚至忽視對(duì)最基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的研 究。（三）執(zhí)法手段的貧乏，不利于有效管理。近年來(lái)，“包月罰款”、“釣魚式執(zhí)法”、“養(yǎng)魚式執(zhí)法”等新名詞 不斷出現(xiàn)，我們?cè)谂羞@些違法執(zhí)法行為的同時(shí)，更應(yīng)該做深刻的反思和 檢討，在指標(biāo)管理的要求下，基層執(zhí)法部門和機(jī)構(gòu)的執(zhí)法

18、任務(wù)口益加重， 執(zhí)法的情況也變得愈加復(fù)雜,如“黑車”、“超載”、“亂搭亂建”、“占 道經(jīng)營(yíng)”等，這些社會(huì)發(fā)展、轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，不是一 個(gè)“罰”字就能解決的，也不是單憑行政機(jī)關(guān)就能解決好的。（四）執(zhí)法干預(yù)大，責(zé)任不明。行政機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)基層的執(zhí)法任務(wù)，但由于缺乏獨(dú)立的法律地位，上 級(jí)的決定便成了主要的執(zhí)法依據(jù)，雖然公務(wù)員法有關(guān)于公務(wù)員說(shuō)“不”的 權(quán)利的規(guī)定，3但真正實(shí)現(xiàn)從絕對(duì)服從到相對(duì)服從的轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)公務(wù)員 獨(dú)立政治人格的形成，仍有很長(zhǎng)的路要走，實(shí)踐中往往是上級(jí)的命令錯(cuò)了, 板子卻要打在執(zhí)行者的身上。四、行政機(jī)構(gòu)法律責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的完善長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)行政法學(xué)研究中，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、

19、職權(quán)、責(zé)任承 擔(dān)等問(wèn)題不被重視，這一方面是因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)獨(dú)立行使權(quán)力的規(guī)定較少， 不是行政執(zhí)法的主要主體，另一方面也及行政機(jī)構(gòu)用語(yǔ)上的混亂有關(guān)，在更多的層面上將其等同于行政機(jī)關(guān)了，從而未能引起研究者的足夠重視。 完善行政機(jī)構(gòu)法律責(zé)任承擔(dān)機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，主要應(yīng)做好以下兒個(gè)方 面：（一）明確行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件。關(guān)于行政機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的立法主要有兩部，即國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置 和編制管理?xiàng)l例、地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例，根 據(jù)這兩部立法的規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)包括國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)務(wù)院組成部門、國(guó) 務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院組成部門管理的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)、議事協(xié) 調(diào)機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民政府的行政機(jī)構(gòu)，主

20、要指地方各級(jí)人民政府的工作 部門、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。從上述規(guī)定可以看出，我國(guó)立法中所指的行政機(jī) 構(gòu)并非指行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)。關(guān)于本文所指的行政機(jī)構(gòu) 的設(shè)置只有地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例的十三條指出： “地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的內(nèi) 設(shè)機(jī)構(gòu)，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷、 合并或者變更規(guī)格、名稱，由該行政機(jī)構(gòu)報(bào)本級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī) 關(guān)審批。”縱觀現(xiàn)有立法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)的設(shè)立 缺少立法規(guī)范，有待組織法明確行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件。（二）賦予行政機(jī)構(gòu)必要的職權(quán)。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市、縣依法行政工

21、作的決定的要求，執(zhí)法的重心 要下移，也就是指要加強(qiáng)基層執(zhí)法。行政機(jī)構(gòu)是我國(guó)基層執(zhí)法的主體之一, 但現(xiàn)行立法賦予行政機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)較少。從授權(quán)的形式來(lái)看，行政訴訟法 第二十五條規(guī)定，法律法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被 告。但最高人民法院解釋第二十條所指的授權(quán)是法律法規(guī)或規(guī)章授權(quán)。 法律及司法解釋的規(guī)定不統(tǒng)一，司法解釋的擴(kuò)大解釋一方面是出于應(yīng)對(duì)實(shí) 務(wù)中產(chǎn)生的問(wèn)題，另一方面有擴(kuò)大授權(quán)依據(jù)的考慮。從行政執(zhí)法的實(shí)踐來(lái)看，賦予行政機(jī)構(gòu)一定的職權(quán)確有必要，如路政、 公安、工商、稅務(wù)等，職權(quán)集中的后果是看得見(jiàn)的管不著，能管著的看不 見(jiàn)。從大部制的推行思路來(lái)看，決策、執(zhí)行、監(jiān)督的分離是必然的趨勢(shì)。 大

22、部制，也叫大部門體制，是指在政府的部門設(shè)置中，將職能相近、業(yè)務(wù) 范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職 能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。中共 十七大提出，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制， 健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案在一定程度上體現(xiàn) 了大部制的精神。在大部門內(nèi)部，執(zhí)行環(huán)節(jié)就應(yīng)當(dāng)賦予執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)有的職 權(quán)，執(zhí)行及決策分離之后，就不再具有任何形式的“拍板權(quán)”，而是作為 一個(gè)專門領(lǐng)域獲得了相對(duì)獨(dú)立地行使執(zhí)行職能的地位且對(duì)執(zhí)行負(fù)全責(zé)的 職能部門?？紤]到執(zhí)行的專業(yè)性強(qiáng)，執(zhí)行可以相對(duì)分散。執(zhí)行強(qiáng)調(diào)的應(yīng)該 是專業(yè)

23、化、執(zhí)行層級(jí)的規(guī)范和執(zhí)行手段?！按蟛恐聘母铩焙?，執(zhí)行方面的 權(quán)力將向議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和基層政府轉(zhuǎn)移。因此，要把調(diào)整、整合政府的行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的改革進(jìn)行統(tǒng)一的考慮。 可以以此為契機(jī)，規(guī)范行政機(jī)構(gòu)的行政職權(quán)，根據(jù)執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需要，賦予 其應(yīng)有的權(quán)力，確保執(zhí)行的高效、便捷。（三）建立誰(shuí)行為、誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任的責(zé)任機(jī)制。我國(guó)立法關(guān)于被告的確認(rèn)、被申請(qǐng)人的確認(rèn)、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確認(rèn)規(guī) 定不統(tǒng)一，再加上立法的復(fù)雜規(guī)定，使得如何確定責(zé)任的承擔(dān)者始終是一 個(gè)難題，也給法院、復(fù)議機(jī)關(guān)受理案件增添了不必要的障礙，不利于體現(xiàn) 救濟(jì)的便宜主義原則。不論被告是誰(shuí)，其敗訴后的賠償責(zé)任均由財(cái)政承擔(dān), 所

24、以確定誰(shuí)做被告，實(shí)際意義不大，實(shí)際是把簡(jiǎn)單問(wèn)題復(fù)雜化，倒不如確 立誰(shuí)行為誰(shuí)責(zé)任的原則，簡(jiǎn)化行政法上責(zé)任承擔(dān)的機(jī)制。在這樣的規(guī)則下, 將行政訴訟被告資格及行政主體資格適當(dāng)分離，從而可以較好地理順行為 及責(zé)任之間的基本關(guān)系。國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要關(guān)于依法 行政的基本要求之一是：權(quán)責(zé)統(tǒng)一，即行政機(jī)關(guān)依法履行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文 化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律、法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。行政機(jī)關(guān)違法 或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。依 法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。 根據(jù)這一要求，行政機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任問(wèn)題理應(yīng)重視。（四）借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，增加司法

25、介入。我國(guó)的行政復(fù)議、行政訴訟、國(guó)家賠償制度始終都是事后監(jiān)督，而這 些制度的設(shè)計(jì)都是站在行政本位的立場(chǎng)上來(lái)做的，表面看是維護(hù)行政的相 對(duì)獨(dú)立，但過(guò)于滯后的介入對(duì)各方主體都帶來(lái)不利的影響：首先，從相對(duì) 人來(lái)看，在其對(duì)行政行為是否該做出有異議時(shí)，不可請(qǐng)求司法市查，強(qiáng)弱 懸殊的對(duì)峙，難以扭轉(zhuǎn)行政主體說(shuō)了算的局面；其次，對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō), 面對(duì)相對(duì)人的暴力抗法，不履行行政決定的情形，只能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，若 能有法院的司法認(rèn)可，無(wú)疑就會(huì)給行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法注入一種更高的權(quán)威； 最后，對(duì)于法院而言，通過(guò)提前介入，能夠以司法的公正程序給相對(duì)人應(yīng) 有的權(quán)益維護(hù)，改變現(xiàn)行行政訴訟制度的被動(dòng)審查局面?；谝陨显?， 可以考慮借鑒美