【精品】對杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的思考

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4、鞠混第夸婁孿聶張悲與對杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的思考杭州市財政局資產(chǎn)管理課題組 內(nèi)容摘要：本文是對杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理系列研究的一部分。為促進(jìn)公共財政體制改革，結(jié)合我市工作實踐，我們對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的瓶頸問題：資產(chǎn)配置和資產(chǎn)處置進(jìn)行了細(xì)化研究，探討了配置標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)和資產(chǎn)處置制度框架，為深化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理打下基礎(chǔ)。 在資產(chǎn)配置研究中，我們重點分析了配置工作中存在的問題和原因，提出以資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)及配置管理辦法為重點的資產(chǎn)配置與預(yù)算結(jié)合的管理機(jī)制，分析建立統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)存在的問題和解決的方案。 在資產(chǎn)處置制度中，我們提出引入中介等第三方主體操作資產(chǎn)處置的設(shè)想，在處置

5、內(nèi)容方面提出關(guān)注無形資產(chǎn)的建議，結(jié)合財政部兩令的規(guī)定分析了實踐中可能出現(xiàn)的十種處置方式，提出適合我市實際的操作程序，并探討了集中處置，收益統(tǒng)籌安排等問題。 主題詞：國有資產(chǎn) 行政單位 事業(yè)單位配置處置 隨著我國公共財政體制改革的深入，加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理成為更加迫切的財政管理新課題。財政部于2006年頒布的行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法，為加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理這一課題的探討和研究指明了方向，資產(chǎn)清查工作和各地的信息化資產(chǎn)管理實踐也為其打好了研究的基礎(chǔ)。結(jié)合我市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作的實踐，我們對其中國有資產(chǎn)配置和處置兩方面的問題進(jìn)行了深入的思考

6、。 行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)配置和處置是管理好國有資產(chǎn)進(jìn)出的兩個閥門，只有通過加強(qiáng)這兩方面的管理，才能有效控制行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)存量，使相應(yīng)的資產(chǎn)物盡其用，提高使用效益，以盡量少的財政投入而創(chuàng)造更大的財政產(chǎn)出。根據(jù)財政清查數(shù)據(jù)， 06年底我市本級行政事業(yè)的國有資產(chǎn)共有347億，其中固定資產(chǎn)為108億。我市2006年度的可支配的年度預(yù)算資金只有76億， 如果無序進(jìn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的更新與添置，將嚴(yán)重影響我市的財政建設(shè)功能，甚至是基本的保障功能。06年3月，我市本級開始進(jìn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的信息化管理，一年的實踐經(jīng)驗也為我們的研究提供了基礎(chǔ)資料。我們收集各地有關(guān)制度和實踐的資料，并組織

7、課題組成員進(jìn)行了課題內(nèi)容的討論研究，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的細(xì)化研究有了進(jìn)一步的認(rèn)識。 第一編行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置問題研究 近年來， 隨著公共財政建設(shè)步伐的加快，財政改革重點已從收入改革轉(zhuǎn)向支出改革，積極推行部門預(yù)算、國庫集中支付、政府收支分類等各項財政管理改革，這些改革客觀上對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理特別是配置管理提出了新的、更高的要求，盡快建立科學(xué)、合理的資產(chǎn)配置管理制度，從體制上切實解決行政事業(yè)單位資產(chǎn)占用苦樂不均、大量閑置及因資產(chǎn)配置不合理而導(dǎo)致政府運(yùn)行成本過高等問題，對完善公共財政體制具有十分迫切的現(xiàn)實意義 。目前在行政事業(yè)資產(chǎn)配置管理方面還存在許多問題和不足對于這些問題和不足缺乏有

8、效的措施和手段，很大程度上制約了公共財政功能的發(fā)揮，也限制了政府公共服務(wù)水平的進(jìn)一步提高，只有加強(qiáng)資產(chǎn)配置管理改革，從配置環(huán)節(jié)管理支出，其他各項財政支出改革才能真正發(fā)揮作用。 一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理中的問題及原因分析 （一）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)，資產(chǎn)配置苦樂不均 從目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理實際情況看，資產(chǎn)管理基本上還處于就資產(chǎn)論資產(chǎn)的階段。雖然部門預(yù)算實施以后，在一定程度上對各部門單位資產(chǎn)的隨意購置起到了約束作用，但是實際操作中，預(yù)算編制與單位實際情況的結(jié)合還不夠緊密，主要表現(xiàn)為財政部門在編制部門預(yù)算時對資金“盤子”考慮得比較多而對單位是否確實需要配置資產(chǎn)考慮得比較少，造成資產(chǎn)管理

9、與預(yù)算管理在實質(zhì)上的脫節(jié)。由此，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置不均衡、不合理的現(xiàn)象也就比較普遍，特別是房產(chǎn)的配置問題已經(jīng)成為目前國有資產(chǎn)配置中比較突出的問題，收到社會各界的廣泛關(guān)注。 造成這種現(xiàn)象的原因：一是缺乏科學(xué)合理、操作性強(qiáng)的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)大多存在不符合實際、約束力不強(qiáng)、盲目搞一刀切等問題，指導(dǎo)性、可操作性不強(qiáng)；二是資產(chǎn)購置資金來源的多樣性，這些來源包括財政撥款、單位自有資金、上級補(bǔ)助資金等，自有資金多、資金來源渠道廣的單位配置的資產(chǎn)往往比其他單位多；三是資產(chǎn)配置的無償性，由于多配置資產(chǎn)不需要單位額外付出代價，導(dǎo)致單位無限度的爭資金、爭項目；四是缺乏有效的制約手段，比如財政部

10、門的資產(chǎn)調(diào)劑職能難以發(fā)揮作用，按照目前的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，資產(chǎn)的占有、使用和處置的權(quán)力實際上都在占用單位，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)事實上的部門化，成了“單位”的資產(chǎn)，使得財政部門對資產(chǎn)配置的宏觀調(diào)控作用以及將閑置資產(chǎn)“盤活”的職能處于非常尷尬的境地。 （二）對與資產(chǎn)相關(guān)的收益管理不規(guī)范 近年來，部門預(yù)算和收支兩條線等各項財政改革的實施和不斷完善，在保障國家對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的收益權(quán)，規(guī)范收入分配秩序等方面起到了一定的積極作用，但是對與資產(chǎn)相關(guān)的收益管理還不規(guī)范。按照目前的財政管理模式，單位福利待遇的高低很大程度上取決于單位的“自有資金”的多少，而利用國有資產(chǎn)對外投資、出租等取得的收入在單

11、位“自有資金”中占有較大比重，顯然，資產(chǎn)占有多的單位就能享受更好的福利待遇，受利益機(jī)制的驅(qū)動或為謀取小集團(tuán)利益，單位有盲目增加資產(chǎn)配置的沖動。 財政部于2006年出臺的行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法（財政部令第35號）、事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法（財政部令第36號）中對行政、事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)取得的收益管理作了規(guī)定，為規(guī)范收益管理提供了政策保障，但是由于其觸動的是各單位的既得利益，現(xiàn)實操作中存在一定的困難。從2007年開始杭州市對市本級行政單位、財政補(bǔ)助事業(yè)單位（全額預(yù)算管理事業(yè)單位）出租房產(chǎn)實行統(tǒng)一招、拍、掛，取得的收益全部納入預(yù)算內(nèi)管理，走出了規(guī)范國有資產(chǎn)收益管理的第一步，但是對于財政適

12、當(dāng)補(bǔ)助事業(yè)單位（差額預(yù)算管理事業(yè)單位）、經(jīng)費(fèi)自理事業(yè)單位，由于這些單位的情況比較復(fù)雜，目前還沒有形成明確的操作辦法。 （三）對資產(chǎn)配置效率的監(jiān)督評價不力，管理制度落實差 行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理離不開有效的監(jiān)督評價機(jī)制，但由于缺乏有效的績效評價機(jī)制、績效評價指標(biāo)體系等原因，實際工作中，各個管理層次都存在著監(jiān)督評價不力的問題，財政部門沒有有效地評價、監(jiān)督主管部門和單位的資產(chǎn)配置效率，主管部門也沒有很好地監(jiān)督資產(chǎn)占用單位的使用情況，而單位也很少存在內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)制。目前，資產(chǎn)管理沒有列入行政事業(yè)單位目標(biāo)責(zé)任制考核，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計也很少涉及資產(chǎn)管理，對于行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)

13、效率等沒有進(jìn)行有效的監(jiān)督評價。監(jiān)督評價不力使得管理制度無法落實，也是行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置低效的重要原因之一。 二、完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理的對策 要解決資產(chǎn)配置中的問題，根本的是要建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的管理制度，實踐證明，沒有制度上的保證，再好的措施也會流于形式乃至被荒廢，因此，建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的管理制度已是勢在必行，結(jié)合目前實際，我們認(rèn)為制度的建設(shè)應(yīng)從以下幾個方面入手。 （一）制定、完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn) “沒有規(guī)矩，不成方圓”, 科學(xué)、合理的國有資產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)是加強(qiáng)資產(chǎn)管理、預(yù)算管理的基礎(chǔ)。針對目前的配備標(biāo)準(zhǔn)不符合實際、約束力不強(qiáng)、盲目搞一刀切等的問題，

14、必須盡快重新制定、完善資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。 1、制定配置標(biāo)準(zhǔn)面臨的困難。我們必須認(rèn)識到制定配置標(biāo)準(zhǔn)是一件非常復(fù)雜、困難的工作，它的復(fù)雜和困難主要體現(xiàn)在五個方面： （1）固定資產(chǎn)的種類繁多。今年開展的全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作中，財政部將固定資產(chǎn)分為土地、房屋建筑物、通用設(shè)備、專用設(shè)備、交通運(yùn)輸設(shè)備、電氣設(shè)備、電子產(chǎn)品及通信設(shè)備、儀器儀表、文藝體育設(shè)備、圖書文物及陳列品、家具用具及其他等11大類，涉及具體的固定資產(chǎn)則達(dá)六千多個。這么多的固定資產(chǎn)不可能都有相應(yīng)的配置標(biāo)準(zhǔn)，至于其中哪些應(yīng)該有相應(yīng)的配置標(biāo)準(zhǔn)，目前尚無統(tǒng)一的認(rèn)識。以往的配置標(biāo)準(zhǔn)主要針對的是房屋建筑物、通用設(shè)備、交通運(yùn)輸設(shè)備、電子產(chǎn)品及通信設(shè)

15、備、家具用具及其他等類別中的常用固定資產(chǎn)，但是對一些大型的專用儀器設(shè)備的配置未作規(guī)定，而事實上，這些大型的專用儀器設(shè)備往往價值很高，動輒幾十萬、上百萬，由于利用率低，它產(chǎn)生的效率卻與它的價值不匹配，如果配置標(biāo)準(zhǔn)不包括專用儀器設(shè)備的配置標(biāo)準(zhǔn)，那么這個配置標(biāo)準(zhǔn)也是不全面的。 （2）沒有可參照的量化指標(biāo)。行政事業(yè)單位人均占有資產(chǎn)合理性的研究和界定，沒有可參照的量化指標(biāo)，是行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理工作中的一個難點。 （3）配置標(biāo)準(zhǔn)要數(shù)量、金額標(biāo)準(zhǔn)兼有。一個完善的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該既包括數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，又包括金額標(biāo)準(zhǔn)，比如房屋的配置，既要規(guī)定建筑面積標(biāo)準(zhǔn)，又要規(guī)定單位造價。 （4）配置標(biāo)準(zhǔn)要考慮人員性質(zhì)、工作職能等

16、多種因素。不同的行政事業(yè)單位的工作性質(zhì)和職能存在較大差異，同一個單位中不同崗位的工作人員對資產(chǎn)配置的要求也不盡相同。特別是當(dāng)前事業(yè)單位的性質(zhì)、工作職能差距較大，對資產(chǎn)配置的要求也大相徑庭，比如學(xué)校、醫(yī)院等。即使是行政單位，有些行政單位設(shè)有辦事大廳，則它對辦公用房、辦公設(shè)備的配備要求肯定比不設(shè)辦事大廳的單位要高。再如在同一單位中，專門從事文字工作的工作人員，對于向電腦、打印機(jī)等設(shè)備的配置要求要比一般工作人員要高。同時，配置標(biāo)準(zhǔn)還要考慮人員的行政級別的高低。 （5）配置標(biāo)準(zhǔn)需要不斷更新、調(diào)整。配置標(biāo)準(zhǔn)的制定不是一勞永逸的，因為這個標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著人民生活水平的提高、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及物價水平的變動而不斷調(diào)

17、整。 2、制定標(biāo)準(zhǔn)需要考慮的因素。考慮到上述現(xiàn)實困難，我們認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)的制定不能要求一步到位，既要堅持原則性又要考慮靈活性，采取“先一般后特殊”、“先試點后全面推開”的方法，具體來說： （1）配置標(biāo)準(zhǔn)要有一定的彈性。這里的彈性是指對某一特定資產(chǎn)，配置標(biāo)準(zhǔn)可以設(shè)定為一定的區(qū)間，即上限和下限。如對于辦公用房的配置，人均建筑面積（或使用面積）可以規(guī)定為1012平方米，如果一個單位人均辦公用房小于下限10平方米的，應(yīng)給予增加，否則將影響其職能的履行，相反，如果一個單位人均辦公用房大于上限12平方米的，應(yīng)予以減少，騰出部分辦公用房進(jìn)行調(diào)劑，而人均辦公用房處于1012平方米之間的，即認(rèn)為是符合配置標(biāo)準(zhǔn)的。

18、（2）制定標(biāo)準(zhǔn)要“先一般后特殊”。所謂“先一般后特殊”應(yīng)分兩個層面：第一個層面為資產(chǎn)層面，就是先對一般的、常用的資產(chǎn)制定標(biāo)準(zhǔn)，待這部分資產(chǎn)管理起來以后，再逐步覆蓋到專用設(shè)備等特殊設(shè)備，而對重點固定資產(chǎn)、大宗設(shè)備等應(yīng)制定單項標(biāo)準(zhǔn)或額度；第二個層面為單位層面，就是先對工作性質(zhì)單一、相似的單位制定標(biāo)準(zhǔn)，比如行政單位的情況大體類似，可以先對行政單位制定配置標(biāo)準(zhǔn)，對于一般的事業(yè)單位，可以參照行政單位的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，而對于學(xué)校、醫(yī)院等情況相對特殊的事業(yè)單位，可以暫緩制定標(biāo)準(zhǔn)，或者完全由單位自行制定。因為按照目前我市財政經(jīng)費(fèi)安排模式，像學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)的安排主要以生均為標(biāo)準(zhǔn)，而醫(yī)院的經(jīng)費(fèi)來源主要依靠自身收入，財政只

19、是進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助，我們認(rèn)為這些單位完全可以由各單位根據(jù)自身事業(yè)發(fā)展實際，自行決定其資產(chǎn)配置，財政部門只要在經(jīng)費(fèi)的總量上適當(dāng)調(diào)控即可。 （3）配置標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行應(yīng)“先試點后全面推開”?！跋仍圏c后全面推開” 就是先選取幾家有代表性的單位試點，取得經(jīng)驗后再全面推開，采取這種方法可以在試點時發(fā)現(xiàn)問題，在全面推開前找出解決辦法，大大減少改革成本。 （4）配置標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行要強(qiáng)制性與指導(dǎo)性相結(jié)合。因為實際操作中，會有許多意想不到的情況出現(xiàn)，如果配置標(biāo)準(zhǔn)出臺后就必須強(qiáng)制執(zhí)行，也是不符合實際的，正確的做法應(yīng)該是當(dāng)某些特殊情況出現(xiàn)后，應(yīng)在堅持配置標(biāo)準(zhǔn)原則的前提下，允許“特事特辦”。 （5）配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而相

20、應(yīng)調(diào)整。配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該根據(jù)形勢和工作變化、及時調(diào)整，不斷完善。 為此，各級財政部門應(yīng)加強(qiáng)交流，相互學(xué)習(xí)，共同探討，積極探索建立符合行政事業(yè)單位職能工作需要的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，真正實現(xiàn)以制度規(guī)范管理，以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范行為。 （二）制定資產(chǎn)配置管理辦法，建立存量資產(chǎn)與增量預(yù)算掛鉤的機(jī)制 行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理是我國財政管理的一個重要組成部分，預(yù)算管理是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重要手段，因此，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理兩者是相輔相成、密不可分的二者的有機(jī)結(jié)合，兩者的結(jié)合既有利于有效開展資產(chǎn)管理工作，也有利于深化預(yù)算管理體制改革，科學(xué)編制財政部門預(yù)算。資產(chǎn)管理如果脫離了預(yù)算管理，資產(chǎn)管理就如同“空中樓閣” 很難落到實處。

21、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的核心手段是制定資產(chǎn)配置管理辦法，建立存量資產(chǎn)與增量預(yù)算掛鉤的機(jī)制，就是要把好資產(chǎn)管理入口關(guān)，從源頭上規(guī)范資產(chǎn)配置，要以存量資產(chǎn)制約增量預(yù)算，這是解決資產(chǎn)配置中存在問題的根本出路。一個單位，需要配置什么資產(chǎn)、如何配置，應(yīng)該充分分析這個單位的存量資產(chǎn)的狀況以及履行工作職能的需要，并將兩者進(jìn)行科學(xué)的匹配，匹配的過程就是增量預(yù)算編制的過程，通過預(yù)算管理來促進(jìn)資產(chǎn)管理，保證固定資產(chǎn)配置合理，最終提高資產(chǎn)的使用效率。 資產(chǎn)配置管理辦法要在制度上明確對資產(chǎn)配置進(jìn)行管理的地位和作用，明確有關(guān)單位的職權(quán)和義務(wù)，保證資產(chǎn)配置管理各項措施的順利實施。建立科學(xué)、合理、統(tǒng)一的行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置

22、管理辦法，是加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的重要手段，是解決資產(chǎn)配置中存在問題的制度保障。該辦法的制定重點要考慮以下幾個方面： 1、對各單位主要資產(chǎn)存量進(jìn)行清查。財政部門應(yīng)于每年預(yù)算編制前，對各單位的主要資產(chǎn)存量進(jìn)行清查，摸清家底，這是該項工作的基礎(chǔ)。以杭州市為例，這項工作可以利用新建立的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)自動完成。 2、對各單位主要資產(chǎn)配置量進(jìn)行核定。財政部門應(yīng)根據(jù)各行政事業(yè)單位的工作性質(zhì)、人員編制等情況對各行政事業(yè)單位的主要資產(chǎn)配置量進(jìn)行核定，并逐年進(jìn)行調(diào)整。 3、財政部門內(nèi)部的職責(zé)分工。該辦法涉及財政部門內(nèi)部主要是資產(chǎn)管理部門和預(yù)算管理部門，他們各自的立場、角度應(yīng)有所區(qū)別：資產(chǎn)管理部門主要負(fù)

23、責(zé)核定其主要設(shè)備資產(chǎn)的配置量，預(yù)算管理部門須根據(jù)財力情況審核資金的可能性，兩種分析結(jié)果的結(jié)合，就能產(chǎn)生科學(xué)、合理的資產(chǎn)配置方案。 4、資產(chǎn)配置的審批程序。行政事業(yè)單位需要購置資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算管理級次和行政隸屬關(guān)系依次報送主管部門和財政部門審批，程序一般應(yīng)為: 年度部門預(yù)算編制前，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理部門會同財務(wù)部門根據(jù)資產(chǎn)存量，提出下一年度資產(chǎn)購置計劃報主管部門審核；主管部門根據(jù)行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量狀況和有關(guān)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，對資產(chǎn)購置計劃進(jìn)行審核后報財政部門審批；財政部門根據(jù)經(jīng)核定的配置量和標(biāo)準(zhǔn)對各行政事業(yè)單位的資產(chǎn)購置計劃進(jìn)行逐項、逐件審核論證，財政預(yù)算管理部門結(jié)合資金安排情況進(jìn)行審批，審

24、批同意后作為批復(fù)部門預(yù)算的依據(jù)。 5、對超標(biāo)準(zhǔn)配置的制約手段。對超標(biāo)準(zhǔn)配置的制約手段有很多，我們認(rèn)為目前比較可行的手段有兩種，一種是資產(chǎn)調(diào)劑，還有一種是更新控制。（1）資產(chǎn)調(diào)劑是優(yōu)化資產(chǎn)配置，提高資產(chǎn)利用效率和財政資金使用效益的重要手段，是對預(yù)算配置資產(chǎn)的補(bǔ)充，資產(chǎn)調(diào)劑如果運(yùn)用得當(dāng)，可以不斷優(yōu)化資產(chǎn)配置。例如對超標(biāo)配置辦公用房的單位，財政部門可以對超標(biāo)部分辦公用房調(diào)劑給沒有辦公用房或辦公用房達(dá)不到配置標(biāo)準(zhǔn)的單位使用，也可以強(qiáng)制進(jìn)行拍租或拍賣，再如，各種臨時性機(jī)構(gòu)需要短期配置資產(chǎn)，舉辦大型會議、活動需要臨時性配置資產(chǎn)的情況，對于這些臨時性資產(chǎn)配置，完全可以通過調(diào)劑、借用、市場租用等方式解決。（2

25、）更新控制是指對超標(biāo)準(zhǔn)配置辦公設(shè)備的單位，在要求新增設(shè)備時，采取報廢兩臺新增一臺的辦法。我們認(rèn)為可以采取以下操作辦法：財政部門先根據(jù)各行政事業(yè)單位的工作性質(zhì)、人員編制等情況對各行政事業(yè)單位的主要辦公設(shè)備配置量進(jìn)行核定，實際配置量在經(jīng)核定的配置量的90%110%之間，均視為合理配置。經(jīng)核定的配置量的90%為最低配置，也稱保障配置，指若行政事業(yè)單位某種辦公設(shè)備實際配置量處于經(jīng)核定的配置量的90%以下時，財政部門在核定下年度預(yù)算時應(yīng)予以增加，保障其達(dá)到最低配置。經(jīng)核定的配置量的110%為最高配置，也稱控制配置，指若行政事業(yè)單位某種辦公設(shè)備實際配置量處于經(jīng)核定的配置量的110%以上時，財政部門在核定下

26、年度預(yù)算時應(yīng)予以控制，采取“減二增一”的方式，即報廢二臺增加一臺，逐步減少設(shè)備配置總量，直至控制在合理范圍之內(nèi)。 （三）加強(qiáng)國有資產(chǎn)收益征收管理 國有資產(chǎn)收益管理規(guī)范以后，單位盲目配置資產(chǎn)的沖動會很大程度的減弱。這里所稱的國有資產(chǎn)收益是指利用國有資產(chǎn)對外投資取得的收益，以及利用國有資產(chǎn)出租、出借或擔(dān)保取得的收入。從理論上講，這部分收入是行政事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)取得的，其所有權(quán)屬于國家，應(yīng)當(dāng)上繳財政，但如果全部上繳，會影響單位組織收入的積極性，不利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值?？紤]上述因素，我們認(rèn)為對于國有資產(chǎn)收益的管理應(yīng)根據(jù)不同情況分別對待： 1、行政單位取得的收益應(yīng)全部上繳財政。行政單位國有資產(chǎn)

27、管理暫行辦法（財政部令第35號）規(guī)定，行政單位不得利用國有資產(chǎn)對外擔(dān)保、舉辦經(jīng)濟(jì)實體，所以對于行政單位而言，收益的來源僅限于利用國有資產(chǎn)出租、出借取得的收入，如果財政部門對資產(chǎn)配置調(diào)劑得當(dāng)，一般不存在大量閑置的資產(chǎn)用于出租、出借。同時，按照現(xiàn)行的預(yù)算體制，行政單位的全部開支均由財政保障，因此不存在收益留用的必要。 2、財政補(bǔ)助事業(yè)單位取得的收益可以部分留用。全額預(yù)算管理的事業(yè)單位取得的收益可以分為兩種，一種是利用國有資產(chǎn)出租、出借或擔(dān)保取得的收入，另一種是利用國有資產(chǎn)對外投資取得的收益。前者應(yīng)參照行政單位模式全部上繳財政，而對于后者，財政部門應(yīng)按對外投資國有資產(chǎn)價值的一定比例按年收取國有資產(chǎn)占

28、用費(fèi)，扣除國有資產(chǎn)占用費(fèi)若還有剩余，為調(diào)動單位組織收入的積極性，單位可以留用以彌補(bǔ)財政經(jīng)費(fèi)投入不足、發(fā)展事業(yè)，但是應(yīng)該按照收支兩條線的規(guī)定納入財政專戶儲存，納入單位預(yù)算，接受財政部門的監(jiān)督、管理。 3、其他性質(zhì)的事業(yè)單位取得的收益在扣除國有資產(chǎn)占用費(fèi)后全部留用。同樣，這部分收入也應(yīng)按照收支兩條線的規(guī)定納入財政專戶儲存，納入單位預(yù)算，接受財政部門的監(jiān)督、管理。 (五)探索建立固定資產(chǎn)的績效評價體系 各單位千方百計占用更多資產(chǎn)的現(xiàn)象，一個重要原因是因為缺乏有效的固定資產(chǎn)績效評價體系。沒有資產(chǎn)績效評價標(biāo)準(zhǔn)，加上很少評價資產(chǎn)效率，沒人承擔(dān)資產(chǎn)配置低效的責(zé)任，所以普遍存在無計劃購置、盲目購置、重復(fù)購置的

29、現(xiàn)象，加上按照目前經(jīng)費(fèi)安排的模式，資產(chǎn)占用較多的部門單位，不僅不會因此而少安排預(yù)算，反而可以多申請運(yùn)行維護(hù)費(fèi)，甚至可以將一部分資產(chǎn)出租、出借，為本部門謀取私利。資產(chǎn)取得的無償性決定了只要不進(jìn)行資產(chǎn)基本效用評價，就無法徹底改變資產(chǎn)配置“多多益善”的現(xiàn)狀。 1、建立固定資產(chǎn)績效評價體系的作用主要有： （1）促進(jìn)單位資產(chǎn)的配置與單位履行的職責(zé)相匹配。人均占有資產(chǎn)數(shù)額多的單位，并不一定能更好地履行職能，通過對資產(chǎn)使用績效進(jìn)行評價，建立資產(chǎn)管理責(zé)任制，促進(jìn)單位資產(chǎn)的配置與單位履行的職責(zé)相匹配，提高資產(chǎn)配置的合理性。 （2）促進(jìn)單位提高資產(chǎn)的使用效率。在建立、完善資產(chǎn)績效評價體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)評價結(jié)果確定

30、相應(yīng)的增量配置，確立以資產(chǎn)使用效率高低、績效評價優(yōu)劣為依據(jù)的財政撥款原則 ，對資產(chǎn)利用效率低、績效差的單位暫停增量資產(chǎn)的配置，而對資產(chǎn)利用效率高、績效好的單位優(yōu)先配置資產(chǎn)或者通過一定的方式進(jìn)行獎勵，促進(jìn)單位提高資產(chǎn)的使用效率。 2、評價體系的建立應(yīng)遵循的原則： （1）全面性和特殊性相結(jié)合。固定資產(chǎn)的種類多，各自的用途也千差萬別，如有些資產(chǎn)主要用于辦公條件、硬件設(shè)施的改善，有些資產(chǎn)主要用于提高服務(wù)質(zhì)量，而有些科研設(shè)備的使用效益則體現(xiàn)在科研成果上。因此績效評價指標(biāo)體系應(yīng)兼顧不同性質(zhì)、不同用途的資產(chǎn)，使不同性質(zhì)、不同用途的資產(chǎn)具有可比性，即具有全面性。同時，又要針對不同性質(zhì)、不同用途的資產(chǎn)有不同的指

31、標(biāo)來衡量，即具有特殊性。 （2）定量分析與定性分析相結(jié)合原則。資產(chǎn)配置所產(chǎn)生的效益有些是可以定量分析的，而有些則不能用數(shù)量的方式表示，例如，一個科研設(shè)備所帶來的社會效益，因些在評價時必須采用定量與定性相結(jié)合的方法。 （3）科學(xué)性與可操作性相結(jié)合的原則?？冃гu價運(yùn)作體系要科學(xué)合理，制度、標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，評價指標(biāo)要全面，評價方法要正確，這樣才能客觀公正的進(jìn)行評價。同時，在科學(xué)性的基礎(chǔ)上，還要便于操作，若操作復(fù)雜，那也將耗費(fèi)大量的人力、物力，效果可能會適得其反。 結(jié)束語： “木桶理論”告訴我們，一個由許多長短不同的木板箍成的木桶，其盛水量不是取決于最長的那塊木板或全部木板長度的平均值，而是取決于最短的那

32、塊木板。假若把目前的財政管理改革當(dāng)作一只木桶，那么資產(chǎn)管理已成為財政管理改革整只木桶中最短的那塊木板，直接影響了財政管理改革的深化。資產(chǎn)管理改革只有結(jié)合了預(yù)算管理才能實現(xiàn)資產(chǎn)管理動態(tài)與靜態(tài)、存量與增量相結(jié)合，才能發(fā)揮資產(chǎn)管理的效力，才能遏制重復(fù)購置、奢侈浪費(fèi)之風(fēng)，最終發(fā)揮財政資金應(yīng)有的效用。 第二編對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置問題的探討 一、杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置現(xiàn)狀及存在的問題 （一）杭州市現(xiàn)行的行政事業(yè)國有資產(chǎn)處置制度已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前管理需要。目前我們還在執(zhí)行1996年印發(fā)的杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理實施細(xì)則（杭國資96字第73號），而其制定的法規(guī)規(guī)章依據(jù)已經(jīng)變化， 管理機(jī)構(gòu)也

33、發(fā)生了改變， 相應(yīng)的管理已經(jīng)不適于信息化操作 。為適應(yīng)新的信息化管理要求，我們采取的是過渡審批制度和分散實物處理的方式。為向信息化資產(chǎn)處置過渡，我市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的處置采取紙質(zhì)與網(wǎng)絡(luò)審批同步的方式，各單位在進(jìn)行資產(chǎn)處置時，即要提供紙質(zhì)的申請、審批表、明細(xì)表和其他有關(guān)資料，又要在資產(chǎn)管理系統(tǒng)反映的兩步走方式，要求審批表中處置資產(chǎn)的信息與資產(chǎn)管理系統(tǒng)中相應(yīng)資產(chǎn)的信息一致，審核時加強(qiáng)紙質(zhì)與電子信息的比對，在紙質(zhì)審批完成后，再完成網(wǎng)絡(luò)審批。在實物處理上，各單位對已審批同意處置的國有資產(chǎn)自行處理，處置收入由各單位按照財政部門的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理、使用。 （二）目前杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置存在的

34、問題。 1、處置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各單位的更新操作差異較大。主要是各行政事業(yè)單位在進(jìn)行資產(chǎn)報廢更新時，沒有統(tǒng)一的報廢標(biāo)準(zhǔn)，如對辦公用的計算機(jī)，有的單位使用3、4年就報廢，有的已經(jīng)使用了8、9年仍在運(yùn)行，而辦公家具的報廢年限差異更大，短的只有1、2年，長的可以在家具沒有被破壞的情況下永久使用。各單位報廢更新的需求往往是根據(jù)自己能爭取到的行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)來決定的，而不是根據(jù)客觀實際需要。 2、資產(chǎn)控制技術(shù)力量薄弱，處置申請缺乏科技支持。主要是報廢的申請，相應(yīng)的資產(chǎn)是否能夠繼續(xù)使用，出現(xiàn)故障的資產(chǎn)維修成本與更新比較哪個更加合理，報廢后的殘值有多少等方面都缺乏有權(quán)威的技術(shù)部門進(jìn)行鑒定，從而出現(xiàn)處置申請的隨意性大

35、，處置后的監(jiān)管力度不足。 3、處置不及時，存量資產(chǎn)不能正確反映單位的可支配物力。由于沒有配置標(biāo)準(zhǔn)的制約，有的單位對已經(jīng)不再用的資產(chǎn)不進(jìn)行必要的處置，閑置、毀損、流失問題比較嚴(yán)重。同時，個別單位在處置審批后帳務(wù)處理不及時，單位賬面反映的資產(chǎn)量與實物盤查不能對應(yīng)，如在財政部組織的清查中，杭州市本級反映的資產(chǎn)清查變動達(dá)到1.7億，其中資產(chǎn)減少達(dá)0.9億元。有的單位一方面是賬面實物數(shù)量不少，另一方面卻反映資產(chǎn)不能滿足工作需要。 4、單位內(nèi)部處置隨意性大，資產(chǎn)管理缺乏必要的監(jiān)管。不少單位的資產(chǎn)處置往往由個別人決定，其提起缺少制約監(jiān)督，處置要求不能體現(xiàn)節(jié)儉務(wù)實的優(yōu)良機(jī)關(guān)作風(fēng)，對出現(xiàn)故障的資產(chǎn)不能正確做出修

36、換評價，處置浪費(fèi)問題比較嚴(yán)重。 5、處置方式單一，不能滿足資產(chǎn)管理需要。原有規(guī)定的無償調(diào)出、出售、報廢、報損四種方式都是應(yīng)單位要求而進(jìn)行審批的，不能發(fā)揮財政部門資產(chǎn)管理的主動作用，而且在實踐中還存在轉(zhuǎn)換用途獲取收益、捐贈、機(jī)構(gòu)改革變動出現(xiàn)的權(quán)屬變動等情況。在處置的內(nèi)容上幾乎全部是固定資產(chǎn)的處置，其他類型資產(chǎn)的處置基本上沒有，與單位實際資產(chǎn)類型不對應(yīng)。 6、處置收益缺乏管理，收益微薄。一般資產(chǎn)在報廢時都有殘值收益，如稅務(wù)管理上大多采用原值的5%，由于相應(yīng)收益管理缺位，有的低價轉(zhuǎn)賣，收益進(jìn)入小金庫或流失，有的怠于管理，出現(xiàn)資產(chǎn)流失，收益多少及是否有收益都無法確認(rèn)，從而出現(xiàn)資產(chǎn)管理的道德、廉政風(fēng)險。

37、2006年，杭州市財政局共審批國有資產(chǎn)處置申請224件，核銷資產(chǎn)12748萬元。單價萬元以下資產(chǎn)由主管部門審批，由于備案工作不規(guī)范，相應(yīng)的審批情況沒有統(tǒng)計數(shù)據(jù)。如此大量的資產(chǎn)處置，目前還沒有單獨(dú)申報處置資產(chǎn)收益的單位。 7、處置管理與預(yù)算管理脫節(jié)。資產(chǎn)更新與添置的預(yù)算安排往往是根據(jù)可支配財力進(jìn)行分配，而不能精準(zhǔn)并嚴(yán)格按照工作需要進(jìn)行科學(xué)安排。加強(qiáng)處置管理與預(yù)算的結(jié)合，可以提高預(yù)算管理的科學(xué)性，并加強(qiáng)各單位對處置管理的責(zé)任心。 二、杭州市行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置問題的產(chǎn)生原因 1、管理主體職能不明確，管理缺位比較嚴(yán)重?！肮芾碇黧w到位，管理才能到位”。 目前資產(chǎn)處置主體間和處置單位內(nèi)部由于規(guī)定不完善，

38、沒有明確在資產(chǎn)處置各環(huán)節(jié)間的詳細(xì)職責(zé)，或處置管理不到位，從而出現(xiàn)了資產(chǎn)處置的混亂。 2、管理人員對資產(chǎn)內(nèi)容、類型的認(rèn)識不足。一些類型的資產(chǎn)在個別管理人員眼里并沒有當(dāng)作資產(chǎn)，因而就不存在管理。例如無形資產(chǎn)，有人只理解為土地、購買來的有價格的知識產(chǎn)權(quán)，對商譽(yù)、自創(chuàng)知識產(chǎn)權(quán)認(rèn)識不到位，忽視了行政事業(yè)單位無形資產(chǎn)的保護(hù)。 行政事業(yè)單位的名稱有國家信譽(yù)作為后盾，可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益，某文化宮的領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)說過，很多人愿意與他們合作辦培訓(xùn)班，因為同等價格條件下，能掛上文化宮的名字更能被生源接受，從而保證培訓(xùn)的經(jīng)濟(jì)效益。像我市“西泠印社”在全國收藏界有極強(qiáng)的感召力，每次“西泠印社”文物字畫拍賣會都有不錯的拍賣業(yè)績。

39、目前掛靠招拍現(xiàn)象在招投標(biāo)中也極其盛行。 3、管理人員責(zé)任心不強(qiáng)。不少單位沒有專職的資產(chǎn)管理人員，管理崗位的同志精力沒有放在這一重要管理崗位上，短時應(yīng)付管理，放松監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，易于出現(xiàn)怠于履行資產(chǎn)管理職責(zé)的現(xiàn)象。有的單位管理人員對處置的規(guī)定不熟悉、不了解，在2006年組織的資產(chǎn)管理培訓(xùn)之后，個別單位的資產(chǎn)管理工作仍難見起色。 4、對資產(chǎn)處置的監(jiān)督不足。缺乏必要的獎懲措施，難于調(diào)動資產(chǎn)管理人員的積極性、主動性。在制度設(shè)置上，對重要的處置環(huán)節(jié)職責(zé)履行的情況沒有設(shè)置必要的監(jiān)督程序，或不利于監(jiān)督的操作。如對審批后的執(zhí)行情況，在原操作中就沒有監(jiān)督，放權(quán)由主管部門進(jìn)行審批的事項缺乏監(jiān)督等。 三、解決行政事業(yè)單位

40、資產(chǎn)處置存在問題的對策 1、明確各處置管理主體在各環(huán)節(jié)的職責(zé)。現(xiàn)行規(guī)定中明確了四個處置管理主體：財政部門、主管部門、行政事業(yè)單位、單位內(nèi)部的管理機(jī)構(gòu)和人員。其職責(zé)履行環(huán)節(jié)主要是處置申請、處置審批、審批后執(zhí)行三個環(huán)節(jié)，其中心環(huán)節(jié)是審批。在實際操作中，存在個別單位先處置后審批的現(xiàn)象，其弊端不言而喻，在處置過程中必須明確審批先行的原則，并有必要對違反規(guī)定的行為規(guī)定明確的罰則，主要是行政處罰、從預(yù)算角度的嚴(yán)格控制和對責(zé)任人的個人處分。 在處置申請環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制。增強(qiáng)使用單位的責(zé)任感，規(guī)范其處置行為，為防止權(quán)力虛化，必須責(zé)任到崗到人，并完善內(nèi)部監(jiān)管。使用主體提出處置申請必須有明確的申請理由。對申請理由

41、的合理性審查是內(nèi)部監(jiān)管的主要內(nèi)容。從管理內(nèi)容和權(quán)限上看，可通過帳實監(jiān)控、實物的形實比較達(dá)到內(nèi)部控制作用。帳實監(jiān)控是指財務(wù)帳的管理與資產(chǎn)明細(xì)帳管理的比對審核，由財務(wù)崗位與資產(chǎn)管理崗位協(xié)同完成處置申請價值部分的審核。實物的形實比較是指技術(shù)人員對申請的技術(shù)鑒別，完成實物部分的審核。 在處置審批環(huán)節(jié)明確各管理主體的職權(quán)劃分。其他主體的處置權(quán)是由財政的處置職能分出的，但財政部門的機(jī)構(gòu)人員安排是不能完成全部的審批管理的，同時財政部門與被處置資產(chǎn)的距離也限制了財政部門對被處置事項的全面認(rèn)識。為提高處置效率，加強(qiáng)處置管理力度，必然要對審批權(quán)進(jìn)行分權(quán)處置。分權(quán)原則主要是抓大放小，量力而行。財政部門保留必要的大額

42、、大項的國有資產(chǎn)處置的審批權(quán)，并加強(qiáng)對整個處置工作的監(jiān)督管理，防止審批權(quán)限的濫用，加強(qiáng)審批備案管理，保留備案中發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)處置事項的糾正權(quán)力。對處置事項中的大額大項的理解，除了資產(chǎn)的單價、批量總價，還應(yīng)當(dāng)考慮處置方式不同而出現(xiàn)的風(fēng)險大小和處置協(xié)調(diào)的難易程度。 處置審批后執(zhí)行環(huán)節(jié)要加強(qiáng)監(jiān)督。在探討審批后執(zhí)行主體過程中，對實物處理的執(zhí)行主體存在不同的觀點。目前，我市的審批后實物處理執(zhí)行主體為使用單位，其優(yōu)勢是延續(xù)歷史狀況，程序便捷，處置自由，可以延續(xù)部分仍有使用價值的報廢資產(chǎn)的使用，易于調(diào)動資產(chǎn)使用單位的積極性，促進(jìn)資產(chǎn)管理，但易于出現(xiàn)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的實際超標(biāo)，已報廢資產(chǎn)的使用帶來相應(yīng)辦公成本的提高，

43、被處置資產(chǎn)剩余價值的降低，資產(chǎn)處置效益不佳，處置監(jiān)控缺失，出現(xiàn)資產(chǎn)管理廉政風(fēng)險等。在創(chuàng)新思路上，我們傾向于集中處置，由公司運(yùn)作審批后資產(chǎn)的實物處理，使用單位只要配合執(zhí)行，并加強(qiáng)審批后的監(jiān)督，這一思路的有關(guān)探討將在下文中進(jìn)行表述。 2、明確行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的內(nèi)容。行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法規(guī)定了資產(chǎn)處置的六類資產(chǎn)，三種表現(xiàn)形式。 首先要明確無形資產(chǎn)屬于資產(chǎn)處置范圍。一方面是提高公眾對無形資產(chǎn)的理解與認(rèn)識，另一方面對易于被忽視的無形資產(chǎn)應(yīng)明確規(guī)定屬于處置管理范圍，加強(qiáng)對行政事業(yè)單位無形資產(chǎn)的管理與保護(hù)，防止出現(xiàn)相應(yīng)無形資產(chǎn)濫用出現(xiàn)的對國家信譽(yù)的損害和無形資產(chǎn)的損失。 其次要明確處置資產(chǎn)類

44、型。在處置資產(chǎn)范圍上，結(jié)合工作實際，我們又提出了如下四種新的類型。一是超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)。這是為我市即將出臺的杭州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)而制定的配套規(guī)定。超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)與閑置資產(chǎn)相近而有不同。超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)往往也會成為閑置資產(chǎn)，或低利用價值的資產(chǎn)，而且違背財政資產(chǎn)公平配置的原則，造成行政事業(yè)單位間的資產(chǎn)攀比，成為破壞社會和諧的不利因素。對超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)的單位一方面可以通過預(yù)算進(jìn)行資產(chǎn)平衡，另一方面可以通過主動的資產(chǎn)調(diào)劑使相應(yīng)行政單位的資產(chǎn)配置達(dá)標(biāo)。與閑置資產(chǎn)相比，超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)的處置更易于操作，從而實現(xiàn)資產(chǎn)配置的公平效益原則。二是經(jīng)批準(zhǔn)需置換或交易的資產(chǎn)。有的單位因工作地點變化等原因

45、，需要進(jìn)行資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換等操作，這一類型的提出為促進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的流動提供了新的思路。三是轉(zhuǎn)作經(jīng)營或獲取收益、因行政事業(yè)發(fā)展需要改變用途的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是不得用于經(jīng)營的，為促進(jìn)事業(yè)單位發(fā)展，國家提出允許有條件的事業(yè)單位充分利用自身優(yōu)勢進(jìn)行部分經(jīng)營活動，并取得相應(yīng)的經(jīng)營收益。 “非轉(zhuǎn)經(jīng)是資產(chǎn)流失的最為嚴(yán)重的一個渠道”， 這類活動必須在有效的監(jiān)控范圍內(nèi)，不得影響正常的事業(yè)任務(wù)與活動。這類資產(chǎn)還包括為保證特定任務(wù)的完成而由主管部門進(jìn)行的國有資產(chǎn)的調(diào)劑客體。 四是按規(guī)定上繳的資產(chǎn)，例如部分由行政事業(yè)單位代管的資產(chǎn)，進(jìn)行處置時應(yīng)納入財政資產(chǎn)管理。對罰沒物資是否納入行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處

46、置管理有不同的觀點。有人認(rèn)為罰沒物資按規(guī)定不屬于處罰單位，所以不應(yīng)納入本辦法的管理范疇；有人認(rèn)為有的單位實際會將罰沒資產(chǎn)當(dāng)自有資產(chǎn)使用，為防止資產(chǎn)流失應(yīng)納入管理。 3、細(xì)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的方式，明確處置的具體操作類型?，F(xiàn)行規(guī)定的處置方式主要有8種。 在實踐工作中，我們將貨幣性資產(chǎn)損失的核銷歸入報損方式，無償轉(zhuǎn)讓的概念有過于寬泛，不便理解和操作之虞，出讓的說法主要用于城鎮(zhèn)國有土地的從政府手中出售，因此并沒有將此三種處置方式納入我市的資產(chǎn)處置規(guī)定。我們認(rèn)為實踐工作中可以遇到九類處置方式：報廢、報損、調(diào)撥、調(diào)出、置換、出售、捐贈、變更使用主體獲取經(jīng)濟(jì)利益、機(jī)構(gòu)改變發(fā)生的資產(chǎn)權(quán)屬狀態(tài)的改變等

47、方式。此外，考慮到處置的復(fù)雜性，我們再增加具有包容性的其他國有資產(chǎn)處置行為，在近期實踐中我們遇到對固定資產(chǎn)進(jìn)行改造而發(fā)生的價值變動，或整體系統(tǒng)中部分配件損壞，損壞部分不再用而出現(xiàn)的部分報廢的處置方式，完全可以歸于此類型。 規(guī)范處置類型的含義，指導(dǎo)資產(chǎn)管理人員的操作。例如調(diào)撥、調(diào)出的概念易于混淆。我們將它們概括為：調(diào)撥是指依據(jù)有關(guān)審批文件，對有關(guān)資產(chǎn)在市本級行政、事業(yè)單位間進(jìn)行的無償轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)占有、使用權(quán)的資產(chǎn)處置。調(diào)出是指依據(jù)有關(guān)審批文件，對有關(guān)資產(chǎn)在非市本級行政、事業(yè)單位間進(jìn)行的無償轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)占有、使用權(quán)的資產(chǎn)處置。兩種類型在深入理解上，有無償轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容，但還不是無償轉(zhuǎn)讓的全部，在概括兩

48、個類型時，我們特別強(qiáng)調(diào)了審批先行的原則，而審批文件是在提出處置申請前就應(yīng)當(dāng)取得的，處置操作更多的成為一個流程。 加強(qiáng)對各種處置方式中難點問題的指導(dǎo)。例如報廢方式，其難點在于報廢的標(biāo)準(zhǔn)。對資產(chǎn)進(jìn)行報廢淘汰受多種因素影響，包括相應(yīng)資產(chǎn)的耐用程度，維護(hù)、維修成本大小，進(jìn)行資產(chǎn)替換的財力狀況，社會進(jìn)步對相應(yīng)資產(chǎn)要求的高低等。各類影響因素是制定相應(yīng)資產(chǎn)使用年限、報廢標(biāo)準(zhǔn)的決定性因素。例如我們在考慮計算機(jī)的使用年限時，根據(jù)其新購保修期一年，一般企業(yè)對計算機(jī)的更新周期在4年以上， 而損壞維修成本較高，再結(jié)合我市財政資金能力、創(chuàng)建節(jié)約型社會的需要、現(xiàn)有計算機(jī)與應(yīng)用辦公系統(tǒng)的功能和行政事業(yè)發(fā)展對計算機(jī)配置要求的

49、提高程度，我們提出了6年的使用年限規(guī)定，在計算機(jī)使用達(dá)到6年后，可以直接申請報廢。而在考慮辦公家具的使用年限上，我們認(rèn)為家具的耐用性較強(qiáng)，辦公對家具的要求變化較少，一些木制桌椅維修容易且費(fèi)用低廉，而奢華的家具也不適合于辦公形象等因素，我們提出辦公家具的使用年限不少于15年。在日常國有資產(chǎn)管理的處置申請中，90%以上是此類申請，對符合規(guī)定年限報廢的資產(chǎn)應(yīng)主要由主管部門審批完成，一方面簡化操作，提高效率，另一方面可以減輕財政管理負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)。 4、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的監(jiān)督程序。在處置程序中，一方面要明確處置中的權(quán)限、順序和證據(jù)，另一方面要設(shè)置各重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督程序。 加強(qiáng)財政對放權(quán)由

50、主管部門審批內(nèi)容的監(jiān)督。完善備案程序，可以加強(qiáng)對主管部門審批內(nèi)容的監(jiān)督。目前我市資產(chǎn)處置的備案情況并不完善，各單位在按權(quán)限處置后，將內(nèi)部處置文件可以直接做為帳務(wù)調(diào)整依據(jù)，從而失去了備案的作用。實際工作中應(yīng)備案部分資產(chǎn)處置，有的單位濫用處置權(quán)，如2004年購入的沙發(fā)，2007年即報廢，很多辦公用品使用年限偏低，一些單位報廢的資產(chǎn)比其他單位在用的還要新，看不出明確的原因，存在浪費(fèi)現(xiàn)象。必須明確未經(jīng)備案的處置文書不能發(fā)生法律效力，財政部門對不合理的備案文件有責(zé)令改正或直接撤銷的職能。 設(shè)置審批后的財務(wù)監(jiān)督程序。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，我們注重審批的實效，避免出現(xiàn)帳實不符，要求處置批復(fù)和處置文書應(yīng)及時交付相關(guān)行政

51、事業(yè)單位，作為財政部門重新安排相關(guān)單位有關(guān)資產(chǎn)配置預(yù)算項目的參考依據(jù)，并作為行政事業(yè)單位調(diào)整相關(guān)會計賬目的憑證，相關(guān)單位依照批復(fù)和文書及時進(jìn)行資產(chǎn)處置。 在執(zhí)結(jié)后，我們考慮對執(zhí)行情況的監(jiān)督，應(yīng)建立必要的執(zhí)行臺帳制度，各單位在年底將執(zhí)行情況反饋財政部門。 5、對集中處置，統(tǒng)籌收益管理問題的思考。對國有資產(chǎn)的集中處置，交由第三方操作是我們思考的一個主要方向。 集中處置的優(yōu)點。在“中國改革高層論壇”上，人行行長周小川對銀行不良資產(chǎn)的處置做出過這樣的評價：“資產(chǎn)管理公司出現(xiàn)了不少問題，特別是處置價格、以權(quán)謀私、利益輸送等問題突出?！毙姓聵I(yè)單位國有資產(chǎn)的處置也易于出現(xiàn)類似問題，集中處置，交由第三方操作

52、的方式可以將上述弊端有效去除。首先，由專業(yè)的公司組織相應(yīng)資產(chǎn)的拍賣，可以使報廢資產(chǎn)的殘值收益最大化。一般使用單位處置時不會找專業(yè)的拍賣公司來處置這些物品的，而且也難以較低的成本找到合適的拍賣公司，拍賣方式對賣方利益保障作用是十分明顯的。其次，統(tǒng)一操作可以規(guī)范處置行為，利于管理。指導(dǎo)規(guī)范一個公司與指導(dǎo)幾百個行政事業(yè)單位進(jìn)行報廢資產(chǎn)的處置相比，可以輕松地達(dá)到事半功倍的效果。第三，減少了處置執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在原廉政風(fēng)險。由于處置執(zhí)行中存在利益分配，就存在權(quán)力尋租的風(fēng)險，存在私分、放任破壞等導(dǎo)致報廢資產(chǎn)價值的流失風(fēng)險。第四，減輕了使用單位處置執(zhí)行的工作量。各使用單位進(jìn)行資產(chǎn)處置也需要人力、物力的投入，而集

53、中處置可以由公司運(yùn)作來減輕使用單位的資產(chǎn)管理的部分工作壓力。為防止壟斷弊病，應(yīng)選擇23家來共同完成相應(yīng)的工作，通過公司間的服務(wù)對比，自動提升資產(chǎn)處置的規(guī)范和處置收益。 財政應(yīng)統(tǒng)籌管理處置收益。處置執(zhí)行后的收益目前都由各使用單位自行按規(guī)定作為非稅收入進(jìn)行管理， 按照財政部新頒布的兩個暫行辦法實行“收支兩條線管理”。 收支分離，即可以是將收益直接劃入相應(yīng)單位的基本賬戶，也可以上繳到財政指定的專用賬戶進(jìn)行管理。 在分散處置時，由各使用單位自行將處置收益存入本單位賬戶的操作是簡便易行的，但存在是否存入、存入多少和安排預(yù)算時額外考慮等多種問題，如果采用了集中處置后，相應(yīng)轉(zhuǎn)回資金等操作更復(fù)雜。由于處置收益明確屬于國家所有，由財政部門統(tǒng)一安排是有合理依據(jù)的，各單位的預(yù)算并不會因此而有變化，納入統(tǒng)籌利于合理安排，也減少了因為國有資產(chǎn)配置不均而出現(xiàn)的福利差異機(jī)會。集