中國城鄉(xiāng)二元土地制度特征問題與改革

1、中國城鄉(xiāng)二元土地制度的特征問題與改革導讀：在妨礙城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制中，城鄉(xiāng)二元土地制度是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展的最重要制度安排。這一制度的基本特征是：城鄉(xiāng)二元的土地權利體系；城鄉(xiāng)土地擁有不同的配置方式；土地增值收益在城鄉(xiāng)之間分配嚴重不公；土地管制缺陷造成城鄉(xiāng)不平等發(fā)展。由此帶來一系列嚴重問題：農地轉用一律實行征地，城鄉(xiāng)一體化形成土地國有化；土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不匹配；集體建設用地合法市場通道基本關閉，農村發(fā)展空間壓縮；宅基地法律規(guī)定滯后于現(xiàn)實，既不利于農民實現(xiàn)宅基地財產權，也不利于土地管理；農民土地權利受損，由土地問題引發(fā)的社會不穩(wěn)定增加；土地增值收益城鄉(xiāng)分配不合理程度加劇。改革二元土地制度結構

2、、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，需從以下方面著手：改革權利不平等的城鄉(xiāng)二元土地所有制結構；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場；切實推進征地制度改革；改革和完善宅基地制度；建立公平共享的土地增值收益分配制度；推進城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的土地制度創(chuàng)新。關鍵詞：城鄉(xiāng)二元土地制度 城鄉(xiāng)一體化 征地制度改革 土地增值收益分配 中共十六大以來，通過形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策體系，為扭轉城鄉(xiāng)之間資源配置和公共服務的不均衡格局作出了很大努力，但是，城鄉(xiāng)之間仍然存在巨大鴻溝，成為決定到2020年全面建成小康社會目標能否實現(xiàn)的關鍵。為此，中共十八屆三中全會提出健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制，促進生產要素在城鄉(xiāng)之間合理流動和平等交換，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展

3、與共同繁榮。在妨礙城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制中，城鄉(xiāng)二元土地制度是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展的最重要制度安排。在這9套制度下，城市化進程成為土地國有化和農民失去土地的過程，城鄉(xiāng)一體化演變成城市吃掉農村以及城市發(fā)達、農村凋敝的局面。 城鄉(xiāng)二元土地制度的基本特征 （一）城鄉(xiāng)二元的土地權利體系 1982年憲法規(guī)定，城市土地以及礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，除法律規(guī)定屬于國家所有以外的農村和城市郊區(qū)土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律規(guī)定歸集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，屬于集體所有，從此確立中國城市土地國有制和農村土地集體所有制并存的土地所有制架構。具體體現(xiàn)為

4、： 第一，城鄉(xiāng)分治的土地權利結構。在憲法規(guī)定下，中國的城鄉(xiāng)土地采取分屬兩套不同的法律約束，由此形成城鄉(xiāng)土地完全不同的權利體系。農村土地承包者享有農地農用范圍的土地使用權、收益權和流轉權。一旦發(fā)生農地的轉用，原農村土地所有者不僅失去土地所有權，也喪失土地非農后的土地使用權、收益權、轉讓權和發(fā)展權。 第二，對城鄉(xiāng)建設用地不同的賦權。城市國有建設用地允許機構和個人擁有使用權。相比之下，法律規(guī)定農民可以用作集體建設用地的土地限于三類：農民集體興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)用地，集體公共設施和公益事業(yè)建設用地，農民宅基地。農村集體建設用地不允許出租，宅基地以集體經濟

5、組織成員身份獲得，一戶一宅，房地分離，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，但沒有收益權和轉讓權。 第三，城鄉(xiāng)土地資本化范圍不同。國有建設用地使用權享有擔保抵押權。相比之下，農村允許抵押的土地及其相關財產只限于“以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經營權”和“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的建設用地使用權一并抵押”以及“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農村土地”，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設用地使用權以及耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。 （二）城鄉(xiāng)土地不同的配置方式 第一，農地限于農地農用下以農戶為主體的土地出租、轉

6、包、入股、流轉。第二，農地轉變?yōu)槭械貢r，由市縣政府實行征收與轉讓。第三，國有土地實行劃撥供應和有償使用的雙軌制。除國家機關用地和軍事用地、城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地、國家重點扶持的能源交通水利等基礎設施用地實行劃撥供地外，其他各類建設用地一律實行出讓、租賃、作價出資或者入股等有償使用方式。第四，國有經營性土地實行政府獨家壟斷下的市場配置。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，采取招標、拍賣、掛牌公開競價的方式出讓。城市土地使用權既可以直接劃撥給使用者，也可以通過政府和使用者之間達成協(xié)議有償出讓給使用者。 在城鄉(xiāng)分治和不同配置方式下，土地市場處于城鄉(xiāng)

7、分割狀態(tài)。農村集體土地以村社為邊界、集體成員可準入；農地流轉主要處于無價格的非正規(guī)交易；不同類型農村土地（承包地、宅基地、集體建設用地、非耕地）按不同準入規(guī)則進入市場。城市土地由地方政府獨家壟斷土地供應、轉讓與回收；土地交易處于賣方壟斷下的買方競爭。不同類型用地（公共目的用地，工業(yè)用地，經營性用地）按不同方式出讓。由此造成土地價格扭曲和資源配置低效。 （三）土地增值收益在城鄉(xiāng)之間分配嚴重不公 第一，在農地轉為非農用地的過程中，主要實行政府征收。征收時按被征收土地的原用途補償，征收耕地的土地補償費、安置補助費最高不得超過被征收前三年平均年產值的三十倍。按此原則，被征地農民在增值收益分配中得到土地

8、原用途的倍數(shù)補償后，喪失未來土地增值收益分享權。第二，由于市縣政府是土地征收的實施主體和土地一級市場的唯一供地主體，土地用途轉換時的第一道增值收益歸地方政府獲得、使用與支配。第三，在現(xiàn)行國有建設用地市場規(guī)則下，用地者依法獲得土地使用權后，便擁有了該幅土地在年期內的占有、使用、收益、轉讓、擔保抵押權。隨著城鎮(zhèn)化進程，土地價值大幅攀升，土地未來的增值收益的大頭歸了土地占有者，地方政府以稅收形式在交易環(huán)節(jié)獲得部分收入。這套土地增值收益分配制度與城市化進程中土地增值收益的產生原理極不相符，造成巨大的土地利益分配不公。原集體所有者合法獲得的補償過低、城市化地區(qū)的農民補償不規(guī)范、不透明、無原則；政府獲得土

9、地一次性增值收益過高、但是未來增值收益流失；房地產商和購房者支付一次性土地出讓費用過高，土地占有者獲得的未來土地增值收益過高，成為造成當前收入分配不公的制度性因素之一。 中國城鄉(xiāng)二元土地制度的特征、問題與改革 （四）土地管制缺陷造成城鄉(xiāng)不平等發(fā)展 1998年修訂土地管理法時，中國將國外的用途管制制度引入并寫進法律，提出“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。通過一系列制度安排，實行最嚴格的耕地保護制度。通過編制土地利用總體規(guī)劃、劃定土地用途區(qū)、確定土地使用限制條件，嚴格限制農用地特別是耕地轉為建設用地。同時，確立以集中統(tǒng)一管理為主的土地行政管理體制。1986年以前，中國土地由

10、多部門分散管理。1986年，針對“以塊為主”土地管理體制出現(xiàn)的問題，建立了全國城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理體制。1998年以土地用途管制取代分級限額審批管理，將農用地轉用和土地征收審批權限上收到國務院和省級政府。2004年進一步理順省級以下國土資源管理體制。2006年建立國家土地督察制度。至此，對土地相對集中管理、自上而下監(jiān)督的土地統(tǒng)一管理模式基本形成，即國務院國土資源行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作，實行國家、省、市、縣四級管理，在領導班子管理體制上，實行中央與省雙層管理、省級以下垂直管理的體制。但是，由于城鄉(xiāng)二元土地制度和政府賣地模式的存在，中國形成三重管制下的農地轉用，即規(guī)劃管制、土地用

11、途管制和所有制管制，造成城鄉(xiāng)一體化的過程，就是農村版圖減小和農村發(fā)展空間壓縮的過程。一是用途管制讓位于規(guī)劃管制。由于中國處于急速的工業(yè)化、城市化進程中，城市規(guī)模和數(shù)量均處于快速增長中，城市邊界也便處于不斷的外擴狀態(tài)。城市政府通過行政區(qū)劃調整和城市規(guī)劃修編來擴展城市發(fā)展空間便成為常態(tài)。由于城市的不斷擴張和邊界外移，土地利用總體規(guī)劃對城市邊界的約束力削弱，城市蔓延和農地非農化呈難阻之勢。二是土地所有制管制激勵規(guī)劃管制。按照城鄉(xiāng)土地分治原則，農村土地屬于農民集體所有，城市土地屬于國家所有，農村土地變?yōu)榻ㄔO用地就必須實行征用，進入城市版圖的土地，也就要將原來的農村集體所有土地變性為國有土地。不同所有者

12、之間在土地使用權利和土地利益分配上就出現(xiàn)了一道鴻溝。對于農民集體來講，即便其土地在規(guī)劃和用途管制上屬于非農建設區(qū)域，他們也無權使用和受益，而是要將其調到城市規(guī)劃范圍和轉為國有后，由地方政府出讓給其他用地者，原來的農民集體喪失土地使用權、收益權和發(fā)展權。三是土地年度計劃指標和審批管理失效。由于用途管制失靈以及土地利用總體規(guī)劃對城市擴張的軟約束，加上低價征地制度激勵地方政府多征、多占及多將農村土地轉化為城市土地，中央政府不得不強化年度指標和建設用地轉用的審批管理，來制約地方政府的用地規(guī)模和城市擴張。但是，由于指標管理和審批管理具有很強的計劃色彩，這種自上而下的指標分配，事實上造成按行政等級分配建設

13、用地指標的狀況，不僅其建設用地指標供給難以與經濟發(fā)展需求相適應，難以真正起到約束地方政府用地的作用，而且造成層級低的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以分配到指標，為了發(fā)展，他們只得采取違法、違規(guī)使用土地，成為擴張用地的另一戰(zhàn)場。 城鄉(xiāng)二元土地制度造成的問題 （一）農地轉用一律實行征地，城鄉(xiāng)一體化形成土地國有化 在二元土地制度格局和征地城鎮(zhèn)化模式下，伴隨城鎮(zhèn)化進程，農民集體土地通過被征收變成國有。近年來，各地通過城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化來實施城鄉(xiāng)一體化，農村土地變成國有土地呈增大之勢。按照現(xiàn)有土地管理法的規(guī)定，農用地轉為建設用地，只能通過征地來實現(xiàn)。20102012年間，全國批準建設用地從726.75萬畝增加到922.8萬畝

14、。其中，由農用地轉為建設用地的數(shù)量約占70%。2011年和2012年間，每年征地規(guī)模都在400萬畝左右，由耕地轉為建設用地的數(shù)量占批準建設用地的比重超過40%。19972011年間，中國每年實際新增建設用地從468萬畝提高到1013萬畝，年均增長5.7%。這一數(shù)量大大突破了每年的新增建設用地指標量，20022011年間全國共批準新增建設用地4300多萬畝，但期間實際新增建設用地7442萬畝，是計劃量的173%。即使考慮到近年來分配給各省（市、自治區(qū)）的建設用地增減掛鉤指標，實際新增建設用地的數(shù)量也仍會遠遠超過批準的數(shù)量。 隨著周邊農村土地的不斷被征收并納入城市建設范圍，城市邊界不斷向外擴張，城

15、市政府管轄范圍不斷擴大。20012011年期間，城市建設用地一共增加了17600平方千米，總面積達到了 41805平方千米，相當于10年增加了58%。城市建設用地每年增加1600平方千米。其中大約90%的城市建設用地的需求滿足是通過征收農村土地，剩下的10%才是存量未開發(fā)的城市建設用地。20052011年期間，總共10200平方千米農村土地被征收并轉變?yōu)閲型恋?，用于城市建設用途；年平均征收農村土地面積1460平方千米，與同時期的城市建設用地增長面積和城市建成區(qū)增長面積基本一致。2008年之后的五年里，對農村土地的征收急劇加速，年均征收與轉化面積上升到了4460平方千米。 （二）土地城鎮(zhèn)化與人

16、口城鎮(zhèn)化不匹配 城鄉(xiāng)一體化的核心是，農地非農化的同時，人口融入城市，實現(xiàn)生產、生活方式的改變和農業(yè)社會向城市社會轉型。中國的城鄉(xiāng)一體化出現(xiàn)與國際經驗的反常的現(xiàn)象城鎮(zhèn)化呈雙軌運行：一軌是政府征地推動的城鎮(zhèn)化，另一軌是農民利用宅基地和集體建設用地自發(fā)的城鎮(zhèn)化。兩者在土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化關系上演繹出不同的邏輯。 政府征地推動的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為“城市圈外移的城市化”。19952010年，全國城市建成區(qū)面積共增加了20793.8平方千米，年均凈增1386.3平方千米。在過去十多年間，各類城市發(fā)展呈現(xiàn)從中心城區(qū)向邊緣空間快速外擴延展態(tài)勢。 19992008年間，中國排名前十位城市的建成區(qū)面積從2629平方千

17、米擴增到7727平方千米。但是，政府主導的城鎮(zhèn)化“要地不裝人”，影響人口城鎮(zhèn)化進程。19902000年間，中國土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快1.71倍。20002010年間這一趨勢更加明顯，兩者速度差距進一步擴大到1.85倍。將常住人口與戶籍人口的統(tǒng)計差異考慮進去，土地城市化快于人口城市化的特征就更加顯著。到2012年，中國以常住人口統(tǒng)計的城市化率達到52.3%，但是，按戶籍統(tǒng)計的城市化率僅35%，二者相差近16個百分點。城市的發(fā)展吸引了大量外來人口（主要是農民工）到城市就業(yè)和生活，但是他們無法在住房、社會保障、醫(yī)療和教育等領域與城市戶籍人口享有同等的權利。在另一軌道上，伴隨外地人口為謀

18、求非農就業(yè)和更高的收入機會流向城市，帶來居住需求上升，劃入城市圈的城鄉(xiāng)結合部原住農民以剩余土地（包括宅基地、原集體經營性用地和公益性用地）“種房”出租，分享城市化帶來的級差收益。城鄉(xiāng)結合部區(qū)域成為承載流動人口城市化的主要區(qū)域。北京市直到1980年代，外來流動人口規(guī)模僅20萬左右，到2007年末，居住半年以上的外來人口就達420萬，比30年前凈增400萬，占人口增量的52%。目前北京市流動人口超過700萬，且以每年約40萬人的速度在增長，城鄉(xiāng)結合部地區(qū)棲居的流動人口占全市流動人口總量的52.63%。 城鄉(xiāng)結合部的存在，為本地農民增加收入、以房租分享城市化帶來的級差收益提供了機會，為外地人口以低房

19、租成本和生活成本在城市謀生提供了方便，也解決了城市對不同層次產業(yè)工人、服務業(yè)者的需要。但是，城鄉(xiāng)結合部的自我無序蔓延，也帶來大量社會問題，滋生越來越嚴重的“城市病”。一是人口資源環(huán)境矛盾加劇。北京城鄉(xiāng)結合部的大多數(shù)村莊都存在嚴重的人口倒掛，本地人口與外地人口之比為11.2。流動人口萬人以上的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有70個，流動人口數(shù)量超過戶籍人口的社區(qū)（村）有667個。二是城市“法外空間”增加。大多數(shù)土地被征收后的原住農民，利用“剩余土地”集體經營性用地、公益性用地和農民宅基地，蓋房出租或將土地非法轉讓或轉租給外地人或企業(yè)使用，形成獨立于政府土地和住房市場之外的法外集體土地和房屋租賃“灰市場”。北京市的城

20、鄉(xiāng)結合部地區(qū)涉及77個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1673個村（社區(qū)），保留的農民集體自用土地有300多萬畝。廣州市 “舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房”用地494.1平方千米，其中356.7平方千米屬于集體建設用地，占“三舊用地”總量的72.2%。三是城中村的人口、環(huán)境治理和治安維護等公共服務沒有納入城市公共服務體系，只能由村集體組織自行提供，處于超負荷運轉，治安問題嚴重。 （三）集體建設用地合法市場通道基本關閉，農村發(fā)展空間壓縮改革開放初期，在農民建房潮和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的雙重作用下，農村成為使用建設用地的大頭。1998年新土地管理法的頒布并付諸實施，是中國集體建設用地市場變化的轉折點。該法規(guī)定，農地轉為建設用地，必

21、須實行征地；建設需要用地，必須使用國有土地。農村集體建設用地只是以“農民集體興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)用地、以及集體興辦公共設施和公益事業(yè)建設用地除外”形式留下一個口子，但事實上，農地合法進入集體建設用地市場的通道已越來越窄。由此造成的結果是，集體建設用地量大大縮減，非法用地蔓延。從此， 集體建設用地利用陷入制度困境。一是農村集體建設用地利用大量處于法外狀態(tài)。在建設用地指標管制下，集體建設用地量大大縮減，在許多縣市，能分配到的建設用地指標就只有300500畝左右。農民集體為了增加農民收入和發(fā)展集體經濟，不得不冒著風險自發(fā)將集體土地用于非農建設，許多集體

22、建設用地處于法外狀態(tài)。 二是缺乏抵押融資功能，極大限制了集體建設用地的產出水平和農民財產性收入?，F(xiàn)行的土地管理法不允許集體建設用地抵押、融資，限制了集體土地的資本化能力，因為所有投資項目都必須由自有資金支付，沒有金融杠桿作用，大幅提高了集體土地上產業(yè)進入的門檻。另外，缺乏抵押融資功能的集體建設用地，市場估值會大大降低，利用效率難以真正提升。三是沒有納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃，抑制了集體建設用地的總體經濟效益。一方面，在集體建設用地上搞產業(yè)、造房子，沒有正式的規(guī)劃編制，普遍存在“村民私搭亂建住房”等現(xiàn)象，集體建設用地的“碎片化”利用，大大降低了集體建設用地利用的規(guī)模效應。另一方面，村莊自主設計的各類規(guī)劃，又

23、不被政府承認，結果是市政基礎設施的建設成本主要由村集體來支付，加大了村集體組織的財政壓力。四是集體建設用地粗放式利用，產業(yè)結構難以升級。為規(guī)避法律和政策風險，集體組織私下出租集體建設用地，或者蓋廠房出租，造成建設用地的低效利用，難以形成有規(guī)模、上檔次的產業(yè)園區(qū)或產業(yè)帶。五是集體組織治理結構改革滯后，阻礙了集體建設用地的高效配置。集體經濟產權具有天然的模糊性，即使是在農村集體土地、廠房等資產轉為股權后，“資產變資本、農民變股農”，但農村集體組織內部的矛盾仍然十分突出，這一現(xiàn)象在經濟發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)得尤其明顯。以廣東省南海區(qū)為例，現(xiàn)有股東為維護既得利益，反對“出嫁女”、退伍軍人等十多種有爭議群體參與股

24、權分配，引發(fā)村內群體利益對立。20092011年間，80%以上涉農信訪都與集體經濟收益分配有關。 從長遠看，“只分紅、不分債”的集體經濟組織治理結構，不利于集體建設用地上的產業(yè)調整和升級，也從根本上制約了土地利用效率的提升。 （四）宅基地法律規(guī)定滯后于現(xiàn)實，既不利于農民實現(xiàn)宅基地財產權，也不利于土地管理農村宅基地是中國農村土地權利體系中非常獨特的一個類別，也是城鄉(xiāng)一體化進程中最為關鍵的制度安排之一。中國的宅基地制度經歷了土地改革和農業(yè)合作社時期的宅基地私有和集體化時期的宅基地集體所有、由農民使用與房屋私有之后，改革以來對宅基地權利體系進行了系統(tǒng)構建，呈現(xiàn)為如下特征： 第一，集體擁有宅基地所有權

25、。與承包地的權利關系相比，集體對宅基地的所有權特征則要強得多。在宅基地的所有與使用關系上，集體組織絕不是一個僅僅具有法律意義的一級，而是擁有實實在在的支配和控制權力。第二，農戶擁有宅基地使用權。相比之下，農民對宅基地的使用權事實上是被隱在集體所有權之下的權利。從權利的實際效力來看，盡管物權法將宅基地列為用益物權，中央政策文件也一再強調保障農民宅基地用益物權，但是按照物權法對用益物權的賦權是“占有權、使用權和收益權”，而對作為用益物權的宅基地只在法律上予以“占有權和使用權”的賦權，少了“收益權”一項，這樣，宅基地的財產屬性就大打折扣，基本上就只有居住功能了。第三，農戶擁有住房所有權。從中國共產黨

26、執(zhí)政以來，在農民住房財產權問題上從來沒有出現(xiàn)波折，即一直堅持農村房屋由農民所有，充分保障農民對房屋的買賣、出租、抵押、典權、轉讓等權利，阻止政府或集體組織對農民房屋財產權的侵犯。第四，宅基地的成員身份性和無償性。從合作化以來，宅基地一直采取按集體經濟組織成員身份取得。由于對宅基地只賦予了占有權和使用權，非集體經濟組織成員就無法通過宅基地的交易和轉讓獲得宅基地。由于實行一戶一宅，農民將房屋轉讓以后，就不能再申請和獲得宅基地，這就將農民把宅基地使用權轉給非集體經濟組織成員的路給堵死了。同時，只要是集體組織成員，就可以無償取得宅基地。在目前的宅基地制度下，宅基地不是商品，更不是資本。但是，現(xiàn)行宅基地

27、制度在運行中遇到巨大挑戰(zhàn)：第一，宅基地大量入市。農民宅基地進入市場已呈普遍化趨勢。具體表現(xiàn)為，在廣大沿海地區(qū)，農民將宅基地蓋成多層住宅，用于出租，滿足快速工業(yè)化下大量外地農民工的居住問題；在大中小城市（鎮(zhèn)）的城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，政府在征用農民耕地后，將宅基地留下來，農民利用宅基地蓋房出租，解決了快速城鎮(zhèn)化進程中進城流動人口的居住問題；在廣大農區(qū)，一些舉家進城的農戶在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定的工作和居所后，將宅基地私下出讓或租賃給需要宅基地蓋房的農戶。宅基地在不同類型地區(qū)大量入市的現(xiàn)狀，不僅解決了工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中原住民的財產收入增長問題，解決了進城人口的居住問題，也降低了城鎮(zhèn)化的成本，但是，這種自發(fā)入市與現(xiàn)行

28、法律直接沖突。第二，宅基地的無償取得和一戶一宅難以實施。無償取得宅基地，被認為政府給農民的福利，體現(xiàn)了制度自信。但是，在沿海地區(qū)和廣大城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化進程中土地級差收益的大幅提高，城鎮(zhèn)建設用地也越來越緊張，無償分配宅基地與土地資本化背道而馳，這些地區(qū)在1990年代中后期以后，就不再無償分配宅基地了。一戶一宅在城市化地區(qū)也很難落實。隨著宅基地在這些地區(qū)的價值顯化，農民充分利用現(xiàn)有宅基地，紛紛加蓋房屋，有的突破了原來分配的宅基地面積，有的突破了各省市規(guī)定的宅基地上蓋的住房面積。在傳統(tǒng)農區(qū)，宅基地無償分配不利于保護耕地。在傳統(tǒng)農區(qū)仍然實行宅基地無償分配，但是，近些年農民外出打工收入提高，他

29、們紛紛回村蓋更大的房，原有宅基地不夠，就占用承包地，導致耕地在農區(qū)、尤其是平原農區(qū)的大量流失。第三，宅基地的無序擴張不利于城市健康發(fā)展。由于宅基地使用現(xiàn)狀與法律嚴重沖突，政府對宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài)，規(guī)劃和用途管制無法實施。在政府管制缺位下，農民宅基地的擴張和蓋房更是無序，甚至有蔓延之勢。造成城中村的私搭亂建、毫無規(guī)劃，基礎設施和公共服務不足，治理無組織，治安問題嚴重，與城市形成完全的兩張皮，加大城市管理成本和未來更新的難度。 （五）農民土地權利受損，由土地問題引發(fā)的社會不穩(wěn)定增加 在經濟發(fā)展進程中，市場經濟國家和地區(qū)不僅征地量會不斷下降，而且征地補償也不斷朝向市場化和財產性補償?shù)姆?/p>

30、向。在中國，征地一直堅持原用途補償原則，只是為了應對農民訴求提高的趨勢，在不同時期的土地補償中，采取農業(yè)產值基礎上的倍數(shù)補償和不斷提高補償標準的辦法。由于土地財產補償一直沒有啟動，在土地征用中不得不將安置和就業(yè)作為補救手段。1953年征地辦法是將安置前置，即不安置不得征地；1987版土地管理法是按產值倍數(shù)對農業(yè)人口進行貨幣安置，每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均每畝年產值的二至三倍。1998版土地管理法提高了安置標準，每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。顯然，這種按耕地產值倍數(shù)進行的勞動力安置，是無法保障失地農民的長遠

31、生計的。除了安置補救以外，還在征地中采取了就業(yè)和轉身份安置的補救辦法。計劃經濟時期，對因征地而失地的農民，由國家予以安置。一是“農轉非”，農業(yè)戶籍轉為城市戶籍；二是把農業(yè)勞動力安排到城市企事業(yè)單位就業(yè)，成為職工。在當時二元體制下，這種轉變使農民身份發(fā)生根本性變化，其本人及子女能夠享受城里人的一切就業(yè)和福利，征地引起的社會矛盾并不普遍、尖銳，多數(shù)農民還歡迎甚至盼望國家征地。進入1990年代以后，中國逐步建立起社會主義市場經濟體制，國營企事業(yè)單位逐步改制，非公經濟的發(fā)展占經濟半壁河山，采取就業(yè)安置對失地農民已失去保障意義，對因征地而失地的農民，國家一律實行貨幣補償，安置補助費也是按農業(yè)年產值的倍數(shù)

32、來估算。但事實上，農民一旦完全失地就不可能務農，而在農業(yè)之外就業(yè)，會有一個或長或短的過程，期間的生活成本會大大提高，靠農業(yè)勞動力的補償費用，難以維持其正常生活，被征地農民的生活水平事實上降低了，因征地而引起的社會矛盾逐漸突出。在征地引發(fā)的社會矛盾越來越激烈的情況下，一些地方進行探索，實行對失地農民最低生活保障辦法，國土資源部與人力資源和社會保障部聯(lián)合發(fā)文要求地方建立對被征地農民的社會保障制度，但是，目前已經建立這一制度的地方不多。即便如此，這一制度也因保障水平低，難以和農民失去的土地發(fā)展權相匹配。 隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，農民在得到按土地原用途的倍數(shù)補償后失去土地所有權和喪失土地發(fā)展權，農民對

33、土地權利的意識更強，對現(xiàn)行征地補償制度的不公平性更加不滿。2011年征收并轉為城市建設用地的耕地面積達到了將近5700平方千米，接近于2004年的三倍，增速驚人。如此大面積的、過速的征地已經導致近十年間數(shù)千萬農民在城鎮(zhèn)化進程中失去賴以為生的土地。過低的征地補償和不完備的農村社會保障體系使得失地農民生活水平下降，遑論提高消費能力了。失地與失去生活來源，再加上征地過程缺乏透明度、對失地農民與村集體的補償不足、征地補償所得與政府出讓土地所得之間巨大的差距，這一切導致社會不安定因素增加和日益強烈的不公平感。 對農村土地征收補償制度的缺陷和征地規(guī)模過大，導致農村居民與地方政府之間的矛盾加劇，圍繞土地的糾

34、紛也越來越多。由于對農地征收過程中的驅離行為、強拆行為、違反程序行為以及對協(xié)商和申訴的不重視，地方政府的公共形象越來越變得負面。隨著農民的利益意識和法律意識越來越強，有關土地的法律糾紛也越來越多。與土地有關的糾紛已經威脅到了中國農村地區(qū)的社會穩(wěn)定。全國每年有大約400萬農民、也就是110萬農村家庭的土地被征收。據(jù)中國社會科學院發(fā)布的社會發(fā)展藍皮書2013提供的數(shù)據(jù)，最近幾年里總共發(fā)生了超過10萬起群體性事件（也就是有超過100人參與的事件）。國家信訪局的數(shù)據(jù)表明，每年有60%的群眾抗議事件與土地有關。 根據(jù)農業(yè)價值對農民所做的征地補償與土地變性后主要由政府獲得的土地增值溢價之間的巨大差距來衡量

35、，對農民的征地補償標準明顯過低，也因此成為與土地有關的糾紛中最主要的糾紛內容。我們對20032011年媒體披露的土地案件匯總研究發(fā)現(xiàn)，與征地有關的群體性事件遍及經濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的137個區(qū)縣。大多數(shù)群體性事件所涉及的被征土地都被用于商業(yè)目的，大約60%的相關征地是為了商品房建設、工業(yè)園區(qū)建設，或者是商業(yè)地產項目。農民的抗議主要是圍繞補償不公平以及不能參與對城鎮(zhèn)化利益的分享。沖突的第二個來源是大規(guī)模的基礎設施建設項目征地。大約40%的群體性事件及抗議與公路、鐵路、機場、綠地和其他基礎設施項目有關。雖然這些項目都事關公共利益，但是農民依然因為補償過低、土地出讓凈收益分配不透明等原因而提起申

36、訴或者組織抗議。多數(shù)農民的抗議指向政府在征地過程中的不當行為。有超過一半的抗議事件涉及補償標準低于法律規(guī)定標準，42%的事件涉及未獲合法批準的征地行為。補償分配的不公平、征地對象選擇不透明、征地用途不明確、政府在征地過程中的處置不當?shù)纫蛩匾矊е铝舜罅繘_突。 （六）土地增值收益城鄉(xiāng)分配不合理程度加劇 伴隨城鎮(zhèn)化進程，土地價值日益顯化，土地增值收益迅速攀升，圍繞土地利益的爭奪不斷加劇。一是被征地農民與地方政府之間的利益矛盾。在現(xiàn)行土地利益分配格局下，被征地農民雖然獲得了土地的補償和安置款項，近年來國家又建立了被征地農民社會保障制度，但總體看，被征地農民并沒有分享城市化的成果，加上少數(shù)地方基層干部在

37、征地過程中違反程序，克扣征地款項等行為，使得大多數(shù)農民與土地增值收益無緣。二是土地級差收益的歸屬和公平分配問題。土地出讓收入主要歸地方政府，無論是所有者代表還是“全民”如何分享土地級差收益，還沒有找到實現(xiàn)形式。三是農民和農民之間的土地利益補償也存在不公。 城市政府對城鄉(xiāng)結合部農民的高補償已引起城市市民的議論，而農區(qū)農民的土地補償不足額、不到位、被克扣的現(xiàn)象比較普遍，特別是國家級重點工程的補償標準過低更引起農民不滿。四是城市和農村在增值收益分配上極其不合理。土地增值收益的產生有區(qū)位的因素，但是，由于城鄉(xiāng)分治的二元土地制度，中國的土地增值收益主要由城市獲得和使用，農村在土地被征收時得不到基于土地價

38、值的補償，土地非農用后的增值也與其無關。在政府壟斷土地一級市場下，土地增值收益提高主要表現(xiàn)為政府土地出讓收入的增長。隨著中國經濟進入新一輪快速增長期，土地出讓收入也快速上升。 20002013年間，國有土地使用權出讓收入從0.0596萬億元增長到4.2萬億元（年均增長38.7%），占地方財政收入的比重也相應地從9.3%提高到60.9%。但是，土地出讓收入在城鄉(xiāng)之間分配不平衡，用于城市的部分仍占主要份額。目前用于城市的部分主要有城市建設、國有土地收益基金和保障性安居工程。20082010年，城市建設支出占土地出讓收益的比例平均是58.76%；國有土地收益基金占土地出讓收益的比例平均為7.43%；

39、保障性安居工程支出占土地出讓收益的比例平均為3.37%。三項合計，三年平均為69.56%。土地出讓收益用于農村、農業(yè)的部分偏低。從支出項目看，用于農業(yè)、農村的部分主要為農業(yè)土地開發(fā)資金、農村基礎設施建設資金。20082010年，農業(yè)土地開發(fā)資金占土地出讓收益的比例平均為1.94%；農村基礎設施建設占土地出讓收益的比例平均為7.58%；土地出讓收益用于農村的部分合計，三年平均為9.52%。對農民的土地補償在土地出讓收入中的份額不升反降。20082010年，盡管各地的征地補償標準普遍提高了30%以上，但其在土地出讓收入中所占的比重不僅沒有上升，反而大幅降低了。據(jù)對遼寧、浙江、河南等三省的征地補償費

40、和土地出讓收入統(tǒng)計，2007年，三省的征地補償費占土地出讓收入的比重分別為16.82%、8.62%、19.58%，2010年變?yōu)?0.37%、2.91%、12.99%，下降了1/3以上。土地出讓收入的增加意味著更多的土地收益被地方政府占有和支配，地方政府熱衷于多征多用，低進高出，“以地生財”，導致土地被過度征收、低效利用，不利于耕地保護和土地的節(jié)約集約利用，也嚴重損害了農民土地財產權益。 改革二元土地制度結構、促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的建議 （一）改革權利不平等的二元土地所有制結構 一是建立兩種所有制土地權利平等的制度。賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有

41、的權利予以平等保護，實現(xiàn)憲法和相關法律保障下的同地、同權。二是以用途管制為唯一的準入制度。在用途管制下，農民集體土地與其他主體土地依法享有平等進入非農使用的權利和平等分享土地非農增值收益的權利。明確規(guī)劃的主要作用是落實空間和功能布局，改變地方政府通過規(guī)劃修編將農民集體所有土地變?yōu)閲?、政府經營的格局。三是打破目前因城市和農村的邊界區(qū)割，對圈內圈外土地按不同所有制準入的政策，除圈外可以用于非公益的非農建設外，圈內農民集體所有土地在符合用途管制前提下，也可不改變所有制性質進行非農建設。四是明確限定城市土地國有為建成區(qū)存量土地屬于國有，新增建設用地用于非農經濟建設的，除為了公共利益目的征用外，可以保

42、留集體所有。對于建成區(qū)內的現(xiàn)狀集體所有土地，可以采取“保權分利”或“轉權保利”方式，保障農民的土地財產權益。 （二）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場 十八屆三中全會中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定提出，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！币皇墙缍ㄔ试S集體建設用地進入市場的范圍為集體經營性建設用地。二是首次將同地同權理念寫進黨的最高文件。中國土地制度的最大弊端是集體土地與國有土地同地不同權。決定明確允許農村集體經營性建設用地與國有土地一樣平等進入市場，我們認為，應包含以下幾層含義：1）同地同權。即集體經營性建設用地可以

43、和國有建設用地一樣出讓、租賃、入股，打破集體建設用地不得出租的堅冰；2）同等入市。即集體經營性建設用地與國有建設用地在同一個平臺上合法入市交易，改變目前國有建設用地獨家在平臺上交易，集體建設用地在灰市上非規(guī)范交易的格局；3）供求決定價格。集體經營性建設用地進入市場，將改變目前由政府獨家出讓決定供應、導致價格扭曲的局面，多個集體經濟組織以集體經營性建設用地主體入市，真正形成由供求決定價格的機制，促進土地市場健康發(fā)展。三是必須符合規(guī)劃和用途管制。農民集體只有在符合規(guī)劃和用途管制前提下，才能利用集體經營性建設用地從事非農經濟活動。由此，決定在集體經營性建設用地入市上是有嚴格限定的：一是并非集體土地與

44、國有土地一樣同權同價入市，只是開了集體經營性用地一個口子；二是即便是集體經營性用地，也必須服從規(guī)劃和用途管制。 必須正視的是，在集體經營性建設用地入市上，將遇到巨大挑戰(zhàn)。現(xiàn)實中，集體建設用地已大量入市，且大大超過了現(xiàn)行法律對集體經營性用地的界定。一是目前珠三角、長三角、環(huán)渤海等沿海地區(qū)已有非常大比例的存量集體建設用地發(fā)展工業(yè)和產業(yè)，這里既有目前法律規(guī)定的集體經營性用地，也有集體公益性和公共事業(yè)用地，還有大量的農民宅基地。二是目前進入市場的集體建設用地都處于灰色狀態(tài)，村組織租賃給企業(yè)的集體建設用地，大多是雙方私下簽訂的土地租賃合同，一旦發(fā)生糾紛，法院按無效合同處理，導致兩敗俱傷。三是城鄉(xiāng)結合部地

45、區(qū)，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內，存在大量的從事經營的集體建設用地，與城市土地屬于國有的法律相悖。如何貫徹決定精神，以改革的勇氣，按照問題導向，解決存量的、處于經營性狀態(tài)的集體建設用地，是下一步實施中要解決的緊迫問題。 （三）切實推進征地制度改革 集體建設用地要入市，就必須下決心解決征地問題。十六大以來，黨和政府為推進征地制度改革付出了艱辛努力，遇到的阻力重重，其中最主要的是這套制度支撐的傳統(tǒng)發(fā)展方式難以改變。但是，由于這套制度已經到了非改不可的時候了，十八屆三中全會決定提出，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制。”應推進以下具體改革：一是縮小征地范圍。按照憲法原則，只有公

46、益性用途，才得征地。但是，由于公益性用途難以界定，導致公益性用地目錄出不來。與其議而不決，建議不如跟其他改革列負面清單一樣，制定征地的否定性目錄，即只要是盈利性的用途，就不得征地。二是規(guī)范征地程序。這一條早就提出來了，但執(zhí)行得不好。建議下一步在征地范圍及保障機制建立之后，在征地程序中加一道事前程序，讓用地一方和農民集體先進行協(xié)商，談不成再啟動征地程序。三是建立合理、規(guī)范、多元的保障機制。這是征地制度改革的核心，應在政策和法律上盡快就其內涵予以明確。所謂合理，是就補償價格而言的，即在堅持用途管制原則下，按照區(qū)位條件，對被征地實行市場化補償；所謂規(guī)范，是就征地行為而言的，在有了明確的征地范圍、補償

47、價格和程序后，必須實行征地的，就必須按法律來；所謂多元，是指按多元化方式安置，要切實解決失地農民長久生計沒有保障的問題，這里的實質性制度安排是，保障被征地農民部分土地發(fā)展權，即在征收農民土地時，給被征地農民保留一部分土地，納入城市規(guī)劃，在不改變集體所有性質下，參與非農建設，這是解決被征地農民長遠生計的根本辦法。 （四）改革和完善宅基地制度 十八屆三中全會決定提出，“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?！睘橄乱浑A段宅基地制度改革標明了原則和范圍。我們認為：一是保障農戶宅基地用益物權。保障農戶宅基地占

48、有權和使用權，是宅基地制度改革的底線。建議在法律修改中，應該按照宅基地用益物權的原則，進一步明確和強化農戶宅基地使用權。在此基礎上，按照一般用益物權原則，完善宅基地用益物權，賦予宅基地使用權人收益權、轉讓權。二是改革完善農村宅基地制度。目前農村宅基地制度在農村人口與村莊分離的背景下，存在制度不適應性。建議在貫徹十八屆三中全會精神的實踐中，選擇不同類型地區(qū)進行宅基地制度改革試點，重點探索宅基地有償獲得與使用、宅基地交易與流轉、打破宅基地成員和村社邊界，基本取向是逐步實現(xiàn)以財產權賦權交換福利分配權，實現(xiàn)農民對宅基地的完整用益物權，促進土地有效利用。三是選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、

49、擔保、轉讓。從措辭和對象選擇來看，決定是將抵押、擔保和轉讓權利賦予了農民住房，而不是宅基地，在現(xiàn)行制度和法律制約下，有其合理性。明確賦予農民住房抵押、擔保和轉讓權，有利于更穩(wěn)妥地實現(xiàn)農民財產收益。當然，這幾項權利的實施也只能先在若干試點地區(qū)推行。待條件成熟后，再行宅基地抵押、擔保和轉讓。 （五）建立公平共享的土地增值收益分配制度 土地增值收益分配問題，關乎社會公平、城市可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展方式轉變，必須放在土地制度改革重中之重的地位。十八屆三中全會決定提出，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益?！边@是增加農民財產收益非常重要的內容。改革方向是，改變目前土地增值收益的分配第一道被政府出讓時獲得、未來增值部分誰占誰得、農民在土地增值收益分配中無份的狀況，提高農民在土地增值收益中的分配份額。同時，決定在措辭中也非常智慧，就土地增值收益在國家、集體和個人利益分配上用的是“兼顧”，在提高個人收益時用了“合理”一詞，主要是因為土地增值收益產生非常復雜，既不能由政府全得，更不能由誰占誰得，當然也不可能全歸土地