推進(jìn)救助管理工作城鄉(xiāng)一體化初探

1、推進(jìn)救助管理工作城鄉(xiāng)一體化初探（修改稿）城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法 （以下 簡稱救助管理辦法 ）及其實施細(xì)則自 2003 年 8 月 1 日實 施后，強(qiáng)制性的收容遣送制度宣告終結(jié)，關(guān)愛性的救助管理 制度正式確立。 幾年來的救助實踐證明： 以 “自愿受助， 無償 救助 ”為原則的救助管理制度順民意、 得民心，充分體現(xiàn)了政 府“以人為本 ”的執(zhí)政理念，有效保障了大量遭遇臨時生存危 機(jī)困難群眾的基本生存權(quán)利，為改善民生、完善社會管理、 維護(hù)社會穩(wěn)定、構(gòu)建社會主義和諧社會發(fā)揮了重要作用。 一、 城鄉(xiāng)一體化救助管理工作的現(xiàn)狀和特點救助管理辦法 實施八年多， 救助管理工作穩(wěn)步發(fā)展， 成效顯著。

2、以江陰市救助管理站為例，一是救助了近 2800 名流浪乞討人員， 近 400 名流浪未成年人， 安排住院治療 67 個危重病人和精神病人，安置了近 20 個無法查找家庭地址 的流浪乞討人員，保障了這些弱勢群體的生存權(quán)益，為維護(hù) 城市秩序、社會穩(wěn)定做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。二是救助管理工作 在政策落實和工作創(chuàng)新方面不斷推進(jìn)，救助工作呈發(fā)展和上 升趨勢。 目前很多救助管理站通過執(zhí)行 ISO 國際質(zhì)量認(rèn)證體 系、建立未成年人保護(hù)中心和婦女庇護(hù)所等措施，創(chuàng)新救助 方式，完善救助體制。三是救助管理規(guī)范化建設(shè)不斷推進(jìn)， 在民政部救助管理機(jī)構(gòu)基本規(guī)范和流浪未成年人保護(hù) 機(jī)構(gòu)基本規(guī)范下發(fā)后，各地救助站狠抓落實，全面提

3、高了 救助服務(wù)水平。在看到救助管理工作取得很大成績的同時，必須準(zhǔn)確把 握三個鮮明的特點：群眾性、社會性、專業(yè)性。第一，群眾性。救助工作是一項助人的事業(yè)，是與人打交道的工作，它 不單是從經(jīng)濟(jì)上對受助者進(jìn)行救助，更要從精神上進(jìn)行救 助，進(jìn)行心理治療，培養(yǎng)其生活價值信念，增強(qiáng)其自食其力 的技能。救助工作始終貫徹樹立科學(xué)發(fā)展觀，救助站工作人 員始終充滿感情和愛心地從事救助工作。第二，社會性。救助管理工作是社會管理、 社會建設(shè)的組成部分， 是城市管理、 社會治安綜合治理的重要內(nèi)容，需要民政與有關(guān)部門通力合 作，社會各界的廣泛支持和參與。第三，專業(yè)性。救助管理工作對象構(gòu)成復(fù)雜，特別是一些特殊人群如未成年人

4、、智力 或精神障礙者，需要很強(qiáng)的專業(yè)性管理和長期有效的救助。二、城鄉(xiāng)一體化救助管理工作面臨的問題和矛盾流浪乞討人員的救助管理制度在實施過程中還存在著 很多困難和問題，需要不斷探索和完善。自愿受助、無償受助與職業(yè)乞討、跑站騙助之間的矛盾一是自愿救助與職業(yè)乞討間的矛盾。 在救助管理辦法 中規(guī)定了 自愿受助，無償受助”的原則，以及 城市生活無著 的流浪乞討人員是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又 不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪 乞討度日的人員。雖有流浪乞討行為，但不具備前款規(guī)定情 形的，不屬于救助對象”。雖界定了救助原則和條件，但實際操作困難重重?，F(xiàn)在很多流浪乞討人員寧可睡街

5、頭也不愿進(jìn) 救助站。據(jù)統(tǒng)計，江陰市救助管理站的床位閑置率達(dá) 80% 以 上，而絕大多數(shù)街頭乞討人員拒絕救助，對于這群人來說， 救助站的臨時救助不能解決問題，因為他們本來就是在原籍 無法謀生的人，甚至乞討已成為一門職業(yè)。據(jù)調(diào)查，職業(yè)化 乞丐有很大一部分來自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省市。目前，救助站救助 的對象大多是財物被盜、 被搶、 被騙、上訪上訴、 務(wù)工不著、 探親不遇后生活出現(xiàn)困難的人群，這些對象在救助管理辦 法及其實施細(xì)則中都沒有明確規(guī)定。而另一方面，真正的 流浪乞討人員大都不愿意進(jìn)救助站，而這些在繁華街道流浪 乞討的職業(yè)乞丐往往是由派出所和城管“護(hù)送”來的，這種 “護(hù)送”是否有一定強(qiáng)制性？在現(xiàn)實生活中

6、，真正最需要救 助的人，也就是流浪未成年人、精神病人和危重病人，對他 們的救助應(yīng)該是有關(guān)部門的一種主動行為。但如果把這個界 定的權(quán)力交給執(zhí)法者，其權(quán)力不受嚴(yán)格監(jiān)督和制約，救助 管理辦法及其實施細(xì)則界定的救助對象就不可能實施。對于流浪乞討人員中的一些無行為能力者，諸如有智力 障礙或精神障礙的殘疾人和離家出走的流浪兒童，這些無行 為能力的人卻不懂得“自愿”。救助管理辦法將救助對 象定位為“城市生活無著的流浪乞討人員”，并將其視為救 助管理部門實施救助管理的先決條件，再加上革命性的“自 愿”原則，作為受助者接受救助的前提條件。這兩點使得救 助管理制度之下的救助管理工作處于“該救助的得不到救 助，不該

7、救助的卻得到了救助”的尷尬局面。二是救助對象甄別難與跑站騙助間的矛盾。求助人員大 多來自貧困、落后地區(qū)，文化素質(zhì)較低，說不清楚情況，且 又沒有有效的身份證明，工作人員很難辨別其提供情況的真 偽。有的求助人員怕影響名聲或存心騙取救助，不想暴露身 份，還故意編造虛假姓名，隱瞞真實情況；有的裝聾作啞， 拒絕回答工作人員的詢問，這些都給救助站工作人員正確甄 別救助對象造成了很大的困難，同時也給救助站工作的順利 開展帶來了許多障礙。由于求助人員人數(shù)眾、來源廣、情況 復(fù)雜，加上救助管理辦法的有關(guān)規(guī)定，詢問是救助站工 作人員在甄別求助人員是否屬于救助對象的主要方式，其他 輔助方式又需時較長，這樣的審核過程過

8、于簡單，在現(xiàn)實生 活中難免出現(xiàn)某些實際上并不符合救助條件的人欺騙工作 人員索取救助，甚至“跑站”，即在多個救助站之間輪流接 受救助從而維持生活。而救助站卻只有通過長期觀察才能甄 別其中的騙助分子進(jìn)而予以制止。甄別制度的不完善嚴(yán)重影 響了救助站的預(yù)算及開支，使其降低了工作效率。全方位、立體式救助與救助管理專業(yè)化、規(guī)范化之間的矛盾救助管理辦法提倡“應(yīng)救盡救”的理念，民政部兩 個規(guī)范頒發(fā)后救助管理工作開始步入規(guī)范化軌道。救助站對 受助人員的救助、管理服務(wù)難度隨之增大。首先是救助站工作人員對合理而不合法的求助對象管 理服務(wù)難度大。如在江陰救助站的受助對象中，同時符合實 施細(xì)則中所規(guī)定的四個條件的，不到

9、求助對象的10%，絕大多數(shù)是因被偷、被搶、被騙而生活暫時陷入困境者。對這些 對象救助管理工作人員處在兩難的境地。其次是對未成年人的管理服務(wù)難度大。未成年人是個很 特殊的群體，比較容易受到不良環(huán)境的影響或不良團(tuán)體的唆 使、欺騙與操作。如果救助管理站對他們采取自愿求助的態(tài) 度，這樣對未成年人及社會都不利；如果對他們進(jìn)行強(qiáng)制的 救助管理，不僅難度大，而且無法律依據(jù)。再次是對精神病人、弱智群體特別是危重病人的管理服 務(wù)難度變大。此類人員由救助站送醫(yī)，治療時間長、醫(yī)療費 開支大，與救助站實施臨時救助的工作性質(zhì)相沖突，造成救 助站財政緊張。對此問題，救助管理制度出臺前應(yīng)該是始料 不及的。江陰市救助站僅 2

10、010 年，送醫(yī)院救治 29人次，因 病醫(yī)治無效死亡 1例，花去醫(yī)療費 70 多萬元。最后是臨時救助無法滿足求助對象需求的難度增大。因 為他們往往是因為一些長期困難而陷入乞討困境的。其中， 有的是因為進(jìn)城務(wù)工，長期找不到工作，身無分文；有的因 本人或父母子女身患重病，無錢醫(yī)治，求助無門；有的身患 殘疾，長期失業(yè)，救濟(jì)金不足，只得靠乞討來補(bǔ)救；有的上 訪路費用盡，又不甘心無果而返，只得流浪乞討；有的未成 年人因父母離異，被家庭拋棄，無人撫養(yǎng)而流浪街頭。 長期滯留的生活無著人員安置與經(jīng)費保障之間的矛盾民政部、財政部發(fā)布的關(guān)于做好城市生活無著的流浪 乞討人員中特殊困難救助對象跨省返鄉(xiāng)工作的通知提出了

11、 如何妥善安置老年人、未成年人以及殘疾人這些特殊人群的 問題，也是救助站目前突出的難題。 這類人員的家屬聯(lián)系難， 他們大多數(shù)居住在偏僻地區(qū)， 交通不便， 無法及時核實情況。 而這類人員多為家庭遺棄人員，就是聯(lián)系上，其親屬大都不 愿接回，流出地民政部門也不派人來接。江陰市救助管理站 2006 年在江陰市璜土敬老院安置第一人至今累計達(dá) 16 人， 花費安置費用 43 萬多元。如此長期下去，將會有越來越多 這樣的受助者長期滯留在救助站內(nèi)，進(jìn)一步加重財政負(fù)擔(dān)。救助管理辦法規(guī)定：救助工作所需經(jīng)費列入財政預(yù) 算，予以保障。 然而， 救助站的開支包括了職工工資、 保險， 被救助人員的伙食、住宿用品、醫(yī)療費用

12、、返鄉(xiāng)交通費等多 個項目，救助經(jīng)費開支巨大，單一來源的救助資金難以解決 救助工作的實際開支需要，這是造成救助經(jīng)費缺口大的主要 原因。政策滯后與社會公眾不理解之間的矛盾舊的收容遣送帶有管理意義的約束性， 救助管理辦法 徹底廢除了強(qiáng)制性的收容，必須是乞討人員自愿接受救助，因此絕大多數(shù)以生財為目的的流浪乞討人員不愿意接受救 助，導(dǎo)致乞討被誤解為政府認(rèn)可的合法行為。工作人員在調(diào) 查中接觸到相當(dāng)一部分的乞討人員都說：現(xiàn)在國家有政策，不允許隨便抓盲流了，我們愿意求助就求助，不愿意誰也管 不著。”這些職業(yè)乞討者在博取公眾同情和施舍的同時，基于對救助管理辦法認(rèn)識空白的公眾無法做到理智地對待乞 討現(xiàn)象，導(dǎo)致了乞

13、討現(xiàn)象的有增無減。四、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化救助管理工作的建議與對策加強(qiáng)宣傳力度，優(yōu)化有利于救助管理的社會環(huán)境一一這是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化救助管理工作的前提城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理，其本質(zhì)是一 種社會救助制度，是黨和政府對流浪乞討人員的人文關(guān)懷的 體現(xiàn)。加強(qiáng)宣傳力度，讓廣大人民群眾準(zhǔn)確領(lǐng)會政策精神， 區(qū)分救助管理和收容遣送。收容遣送是一項強(qiáng)制性社會行政 管理工作，救助管理則是一項福利制度；收容遣送具有明顯 的共管性，救助管理則由民政部門負(fù)責(zé)；收容遣送進(jìn)行封閉 式管理，救助管理則實行開放式管理。在邊救助、邊宣傳的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮電視、廣播、報 紙等媒體的作用，除宣傳相關(guān)法規(guī)外，還要以工作中發(fā)現(xiàn)的、

14、 具有欺騙性的、真實典型的流浪乞討行為事例教育群眾，提 高群眾的自我保護(hù)意識，積極引導(dǎo)群眾通過正當(dāng)?shù)木柚緩?進(jìn)行捐助，避免上當(dāng)受騙，加強(qiáng)媒體和公民的社會責(zé)任感。同時，救助管理工作人員應(yīng)根據(jù)乞討人員的情況，強(qiáng)化現(xiàn)場 口頭宣講法律、法規(guī)和政策及勸說工作力度，及時勸返臨時 乞討人員。完善工作機(jī)制，加快救助管理規(guī)范化、制度化建設(shè)步伐一一這 是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化救助管理工作的后盾1、救助站加強(qiáng)自身制度建設(shè)。 根據(jù)救助管理辦法 及其實施細(xì)則，結(jié)合本地實際，制定救助站工作人員行為 規(guī)范、救助管理工作程序、安全檢查制度、工 作人員崗位職責(zé)等規(guī)章制度。2、 進(jìn)一步理順政府各部門之間的合作關(guān)系。工作是全 社會的工作

15、，涉及和諧、穩(wěn)定的大局，需要社會各方面密切 配合。各職能部門要按照職責(zé)分工，創(chuàng)新工作方式，充分發(fā) 揮救助管理的社會功能。 民政部門： 具體負(fù)責(zé)流浪乞討人員 的救助管理工作，要充分發(fā)揮職能部門協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，認(rèn)真 研究政策措施，不斷完善工作制度，提高救助管理水平。 公 安、城管部門： 加強(qiáng)對社會層面流浪乞討現(xiàn)象的管理，對在 執(zhí)行職務(wù)時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，有告知其求助的義務(wù)，對 其中的行動不便人員有引導(dǎo)、護(hù)送的義務(wù)；對職業(yè)乞討者、 以乞討為名實施違法行為以及強(qiáng)討惡要的流浪乞討人員進(jìn) 行依法處理；有條件的救助機(jī)構(gòu)設(shè)立警務(wù)室，協(xié)助救助機(jī)構(gòu) 對擾亂救助秩序的受助人員進(jìn)行管理。 衛(wèi)生部門： 按照先救 治后救

16、助、先救治后結(jié)算、就近送治和分類救治的原則，負(fù) 責(zé)做好流浪乞討危重病人、精神病人的醫(yī)療救治工作，并加 強(qiáng)對救助機(jī)構(gòu)內(nèi)醫(yī)療、防疫工作的指導(dǎo)監(jiān)督。 財政部門： 建 立救助管理工作經(jīng)費保障機(jī)制，加大資金投入力度，將流浪 乞討人員救助所需資金納入預(yù)算予以保障，建立穩(wěn)定增長的 救助資金籌措機(jī)制。3、進(jìn)一步規(guī)范救助管理工作。 對流浪乞討人員進(jìn)行分 類救助和按需救助，救助方式實現(xiàn)“特殊性”和“個別化”。 對符合條件的救助對象實施直接救助；對職業(yè)乞討者積極做 好控制和轉(zhuǎn)化工作；對一部分婦女、兒童、殘疾人等可送往 未成年人保護(hù)中心和婦女比護(hù)所，配合心理輔導(dǎo)和教育，使 其重新回歸正常的社會角色。依托信息系統(tǒng)，創(chuàng)新

17、救助管理模式 一一這是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體 化救助管理工作的關(guān)鍵1、 建立健全流浪乞討人員信息平臺。 收集和編制各部 門（如民政、公安、城管、衛(wèi)生等 ）、各地區(qū) （從中央到地方 ）、 各種組織、新聞媒體的信息數(shù)據(jù)；建立資料庫、案例庫、數(shù) 據(jù)庫；發(fā)現(xiàn)和遏制惡意騙取救助行為，為流浪乞討人員的救 助管理提供信息支持保障。實現(xiàn)部門之間的互聯(lián)互通和資源 共享，增強(qiáng)政府救助管理決策的科學(xué)化。2、 創(chuàng)新救助管理工作模式。 根據(jù)市委市政府城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實際進(jìn)程，以及流浪乞討人員的新特征、救助管理 的新需求，努力構(gòu)建救助工作重點由城市向農(nóng)村延伸以及救 助平臺全覆蓋、救助內(nèi)容全過程、救助機(jī)制全方位的救助管 理新體系。建

18、立以市救助管理站為龍頭、社區(qū)救助聯(lián)絡(luò)點為 依托、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設(shè)臨時救助點為支撐的城鄉(xiāng)救助管理體系，初 步形成了垂直管理的救助網(wǎng)絡(luò)化框架，為實施及時救助、有 效救助提供了組織保障。在中心城市各社區(qū)和農(nóng)村重點鄉(xiāng)鎮(zhèn) 的社區(qū)中設(shè)立救助管理聯(lián)絡(luò)點，并把分管民政的干部、社區(qū) 干部定為救助管理的專兼職人員，負(fù)責(zé)勸導(dǎo)、引導(dǎo)和幫扶流 落在鄉(xiāng)村、居民區(qū)的流浪乞討人員到規(guī)定站點進(jìn)行救助，并 承擔(dān)為市救助管理站反映情況、采集信息等工作。同時組建 志愿者隊伍參與街頭救助勸導(dǎo)、政策宣傳、心理援助、流浪 兒童權(quán)益維護(hù)等多項活動。 加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)， 造就一支高水平的救助管理隊伍這是 推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化救助管理工作的保證救助管理工作是一項服務(wù)型的管理工作，救助管理工作 人員在很大程度上是一個社會工作者。為了適應(yīng)新的救助管 理工作的需要，有必要加強(qiáng)救助管理隊伍建設(shè)，讓救助管理 工作人員具備較高素質(zhì)：1、較高的政策理論水平。 作為一名合格的救助管理人 員，首先要準(zhǔn)確理解、掌握國家有關(guān)救助管理工作的方針、 政策，毫不動搖地按照黨和政府的有關(guān)政策辦事，自覺維護(hù) 受助對象的切身利益。其次要樹立法律意識，切實提高自己 的執(zhí)法水平，做知法、守法、護(hù)法的模范。2、高尚的職業(yè)道德。 救助管理工作是一項直接將黨和 政府的政策、關(guān)懷變成現(xiàn)實的工作。要求廣大從業(yè)人員具有 高尚的職業(yè)道德，樂業(yè)進(jìn)取、無私奉獻(xiàn)、富有愛心，責(zé)任感 強(qiáng)、勤于服務(wù)、